ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
PHẠM ĐỨC DŨNG
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƢỜNG BỘ
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. ĐỖ HỮU TÙNG Hà Nội - 2014LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả liên quan trong luận văn là trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công
trình nghiên cứu nào khác.
Tác giả luận văn
trình đƣờng bộ 33
2.2.1. Hành lang pháp lý 33
2.2.2. Ban hành và tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách 38
2.2.3. Bộ máy quản lý dự án 43
2.2.4. Hoạt động kiểm tra, giám sát 47
2.3. Phân tích, đánh giá những kết quả và tồn tại, hạn chế của quản lý
nhà nƣớc đối với dự án đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ 48
2.3.1. Những kết quả đạt được 48
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế chủ yếu 52
2.3.3. Nguyên nhân chủ yếu 56
CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
ĐƢỜNG BỘ 57
3.1. Bối cảnh mới và định hƣớng tăng cƣờng quản lý 57
3.1.1. Chiến lược phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ 57
3.1.2. Định hướng tăng cường quản lý nhà nước 58
3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc 60
3.2.1. Đổi mới hoạch định phát triển 60
3.2.2. Hoàn thiện hành lang pháp lý 63
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế, chính sách 64
3.2.4. Đổi mới mô hình và phương thức quản lý 71
3.2.5. Nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư 75
3.2.6. Kiện toàn tổ chức bộ máy và cán bộ quản lý 79
3.2.7. Tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát 81
KẾT LUẬN 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 i
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ii
DANH MỤC CÁC BẢNG
STT
Bảng
Nội dung
Trang
1
Bảng 2.1
Tổng hợp vốn thực hiện đầu tư phát triển ngành GTVT
giai đoạn 20011-2013
30
2
Bảng 2.2
Tổng hợp vốn đầu tư xây dựng các công trình giao thông
Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2013
30 iii
DANH MỤC CÁC HÌNH
STT
Bảng
thông đường bộ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn đầu tư ngành Giao
thông vận tải. Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn nhà nước
có ý nghĩa to lớn trong quá trình đổi mới và phát triển kinh tế của đất nước.
Bên cạnh những thành tựu to lớn về đầu tư xây dựng đã đạt được, thực
trạng hiện nay chất lượng các dự án đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao
thông đường bộ ở nước ta còn thấp, hiệu quả đầu tư chưa cao, còn để xảy ra
sai phạm, có thất thoát, lãng phí. Tình trạng này có thể xuất phát từ nhiều
nguyên nhân khác nhau nhưng chủ yếu là do lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản
phức tạp, đa dạng, có sự bất cập trong cơ chế; Chính sách pháp luật về đầu tư
xây dựng còn chồng chéo, không thống nhất, chưa phù hợp với thực tế; Quy
trình quản lý quá trình thực hiện dự án chưa chặt chẽ, năng lực các chủ thể
tham gia hoạt động xây dựng còn chưa cao. Tại một số dự án đầu tư xây dựng
công trình đường bộ còn có bất cập, tồn tại, hạn chế như:
- Việc đầu tư dàn trải nhiều nơi, chưa xem xét đến yếu tố quy hoạch tổng
thể dẫn đến dự án không hiệu quả; thiếu vốn đầu tư làm dự án dở dang, chậm
tiến độ, dẫn đến tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tăng cao;
- Tình trạng dự án khởi công nhưng vẫn chưa giải phóng xong mặt bằng
xảy ra tại hầu hết các dự án trên phạm vi cả nước, tại nhiều dự án công tác
đền bù, giải phóng mặt bằng không dứt điểm, thời gian kéo dài đến 5-10
năm
2
- Chất lượng công trình tại dự án còn nhiều tồn tại như đường bị lún, nứt,
võng chiều dày các lớp kết cấu công trình không đủ như thiết kế, kiểm định
thực tế cho thấy nhiều chỉ tiêu cơ lý như vật liệu đầu vào của dự án không
đảm bảo, thi công không đảm bảo dẫn đến độ chặt lớp đất đắp, cấp phối đá
dăm, hàm lượng nhựa của công trình đường bộ không đạt tiêu chuẩn, khối
lượng thép, cường độ bê tông tại một số công trình trên tuyến còn thiếu hoặc
không đạt chất lượng;
- Chi phí đầu tư tại hầu hết các dự án thường vượt tổng mức đầu tư ban
- Tác giả Lê Thị Hồng Hạnh với Luận văn Thạc sỹ “Một số giải pháp quản
lý dự án sử dụng vốn ODA đầu tư cho xây dựng công trình giao thông đường
bộ Việt Nam”, Trường Đại học Ngoại Thương, 2004. Tác giả đã đánh giá
được khái quát thực trạng QLDA sử dụng vốn ODA đầu tư cho xây dựng
công trình giao thông đường bộ và đề xuất các giải pháp QLDA sử dụng vốn
ODA nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư cho xây dựng
công trình giao thông đường bộ ở Việt Nam.
- Tác giả Nguyễn Đức Minh với Luận văn Thạc sỹ “Xây dựng mô hình
QLDA theo hình thức tổng thầu EPC tại công ty trách nhiệm hữu hạn tư vấn
thiết kế CIMAS Việt Nam”, Đại học Ngoại Thương. Tác giả đã đánh giá được
thực trạng mô hình QLDA và đề xuất mô hình QLDA theo hình thức tổng
thầu EPC tại Công ty TNHH Thiết kế CIMAS Việt Nam.
- Tác giả Phan Tất Thứ, Luận án Tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện phương pháp
đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam”, năm 2005. Tác giả
làm rõ đặc điểm của đầu tư công và dự án đầu tư công, chương trình và dự án
đầu tư công, các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công dưới nhiều
giác độ (pháp lý, kỹ thuật, tài chính, kinh tế, xã hội, môi trường); nêu và phân
tích thực trạng các chương trình, dự án đầu tư công và việc sử dụng các nguồn
4
vốn đầu tư công; làm rõ khía cạnh kỹ thuật của việc đánh giá dự án trên thực tế
(định giá kinh tế các yếu tối đầu vào, tỷ suất chiết khấu, độ nhạy cảm của các
chỉ tiêu hiệu quả ); thực trạng về quy trình thẩm định và đánh giá dự án ở Việt
Nam; đề xuất việc hoàn thiện cách tiếp cận trong đánh giá hiệu quả dự án, cải
tiến kỹ thuật và quy trình đánh giá hiệu quả dự án. Đây là công trình nghiên
cứu công phu về đánh giá hiệu quả dự án. Tuy nhiên, do quản lý nhà nước các
dự án đầu tư công trình đường bộ không phải là đối tượng nghiên cứu của đề
tài này nên chỉ được đề cập ở mức độ sơ lược.
2.2. Công trình nghiên cứu nước ngoài
- “Quản lý dự án” của tác giả Gary R. Heerkens năm 2004 là cuốn sách đã
xây dựng cơ sở hạ tầng tại Nhật Bản.
Các công trình cả trong nước và nước ngoài nói trên chưa có nghiên cứu
hoàn chỉnh và có hệ thống về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng
công trình đường bộ ở Việt Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư
xây dựng công trình đường bộ trong thời gian từ khi Luật Xây dựng có hiệu
lực (7/2004) và tập trung vào 5 năm gần đây (2009 - 2013), đi sâu nghiên cứu
ảnh hưởng của hệ thống văn bản pháp lý, hệ thống quản lý, hệ thống kiểm tra,
giám sát đối với các dự án.
3.2. Phạm vi nghiên cứu:
3.2.1. Phạm vi không gian: Hệ thống các dự án đầu tư xây dựng công trình
đường bộ ở Việt Nam.
3.2.2. Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài là từ năm
2009 – 2013.
6
3.2.3. Phạm vi nội dung: Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây
dựng công trình đường bộ được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, từ khi Luật
Xây dựng có hiệu lực tháng 7/2004 đến 2013.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn khái quát, hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn quá
trình quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ, phân
tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đồng thời tìm ra những thiếu sót,
hạn chế cần khắc phục trong quá trình phân tích và đánh giá thực trạng. Học
viên đưa ra định hướng và đề xuất bảy (7) nhóm giải pháp chủ yếu nhằm hoàn
thiện công tác quản lý nhà nước.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích của luận văn đặt ra, nhiệm vụ nghiên cứu của luận
- Phương pháp xử lý thông tin: thống kê, xác suất, sử dụng trợ giúp từ máy
tính.
- Vận dụng các kiến thức tổng hợp của các môn khoa học kinh tế và quản
lý đặc biệt là các kiến thức về quản lý kinh tế, quản trị học và kinh tế đầu tư,
pháp luật liên quan đến lĩnh vực dự án đầu tư để đề xuất các giải pháp hoàn
thiện quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ có cơ
sở khoa học và thực tiễn.
6. Những đóng góp mới của Luận văn
Luận văn đưa ra định hướng và bảy nhóm giải pháp nhằm đổi mới và hoàn
thiện căn bản quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình giao
thông đường bộ ở Việt Nam.
8
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài mục lục, lời mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, nội
dung của Luận văn được trình bày trong 3 chương:
Chương 1: Luận cứ khoa học và thực tiễn về quản lý nhà nước các dự án
đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công
trình đường bộ
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước
các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ.
tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng
hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì,
nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời gian
nhất định”. [13, tr 87]
10
Dự án đầu tư nhằm xây dựng công trình đường bộ được gọi là dự án đầu
tư xây dựng công trình đường bộ (sau đây gọi tắt là dự án). Theo quy định tại
Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ được ngày 12/02/2009 về quản lý
dự án, dự án được chia làm 4 nhóm: [3, tr 86]
- Dự án quan trọng quốc gia: không kể mức vốn (ví dụ như Dự án đường
Hồ Chí Minh )
- Dự án nhóm A có vốn đầu tư trên 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm B có vốn đầu tư từ 75 đến 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm C có vốn đầu tư dưới 75 tỷ đồng;
1.1.2. Đặc điểm
Dự án ĐTXD công trình đường bộ có đặc điểm chung của dự án đầu tư xây
dựng công trình, đồng thời có những đặc điểm riêng của ngành giao thông.
- Nhóm đặc điểm chung: Dự án có trình tự đầu tư chặt chẽ; Có mục đích,
mục tiêu rõ ràng; kết quả đầu tư là công trình xây dựng; các nguồn lực được
xác định rõ ràng ngay khi lập dự án; các chủ thể tham gia gồm chủ đầu tư, ban
QLDA, nhà thầu ;
- Nhóm đặc điểm riêng thứ nhất, gắn với hoạt động xây dựng:
+ Công trình đường bộ được xây dựng tại địa điểm cố định, gắn liền với
đất nên việc xây dựng phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên (địa hình, địa chất,
thủy văn, khí hậu, giao thông, ). Do đó, chất lượng, chi phí và hiệu quả kinh
tế - xã hội của dự án phụ thuộc nhiều vào tính chất vùng và địa phương địa
điểm xây dựng công trình.
+ Công trình đường bộ thường có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, thời gian
xây dựng thường dài. Do đó, dự án có vốn đầu tư lớn, khối lượng vật tư, thiết
vào khai thác sử dụng [13, tr 87].
Hình 1.1: Quá trình đầu tƣ xây dựng công trình đƣờng bộ
12
(1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Giai đoạn này tạo tiền đề và quyết định sự thành công hay thất bại của các
giai đoạn sau. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư vấn đề chất lượng, sự chính
xác của các kết quả nghiên cứu, việc tính toán và lập dự toán là quan trọng
nhất. Tổng chi phí cho giai đoạn chuẩn bị đầu tư chiếm 0,5 đến 15% vốn đầu
tư. Thực hiện tốt công tác chuẩn bị đầu tư sẽ tạo tiền đề cho các giai đoạn tiếp
theo đạt hiệu quả kinh tế (đúng tiến độ, tránh phá đi làm lại, tránh các chi phí
không cần thiết), tạo điều kiện cho quá trình hoạt động của dự án được thuận
lợi, nhanh chóng đạt được hiệu quả về KT-XH hoặc thu hồi vốn đầu tư và có
lãi (đối với dự án đầu tư hợp tác công tư). Nội dung công việc chuẩn bị đầu tư
bao gồm:
- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư và quy mô đầu tư;
- Xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư và lựa chọn hình thức đầu tư;
- Lựa chọn địa điểm xây dựng;
- Lập dự án đầu tư;
- Thẩm định dự án đầu tư.
Giai đoạn này kết thúc khi nhận được văn bản Quyết định đầu tư nếu đây
là đầu tư của Nhà nước hoặc văn bản Giấy phép đầu tư nếu đây là đầu tư của
các thành phần kinh tế khác.
(2) Giai đoạn thực hiện đầu tư giữ vai trò quyết định trong việc thực hiện
quá trình đầu tư có các công việc chính như tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà
thầu, ký kết hợp đồng và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện hợp đồng đã ký kết
đối với các nhà thầu theo quy định của pháp luật. Thời gian thực hiện đầu tư
phụ thuộc rất nhiều vào công tác chuẩn bị đầu tư, vào việc quản lý thực hiện
đầu tư và quản lý thực hiện các hoạt động khác có liên quan trực tiếp đến kết
có định hướng đến cả 3 giai đoạn của quá trình đầu tư nhằm đạt được mục
tiêu đầu tư đã xác định.
14
- Quản lý các giai đoạn đầu tư: công trình đường bộ do được tạo ra trong
quá trình đầu tư xây dựng do đó, phải quản lý nhà nước phải ở cả 3 giai đoạn
đầu tư dự án.
- Quản lý các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng: Các chủ thể quản lý vĩ
mô của nhà nước, trực tiếp quản lý ngành là Bộ GTVT; quản lý đối với chủ
đầu tư, đại diện chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu thi công
1.2.1.2. Đặc điểm
- Đặc điểm chung: Chủ thể quản lý là nhà nước, được thực hiện thông qua
việc hoạch định phát triển dự án; hình thành khung khổ pháp luật; ban hành
và thực hiện cơ chế, chính sách; sử dụng nguồn vốn nhà nước; chịu sự kiểm
tra, giám sát trong quá trình thực hiện dự án.
- Đặc điểm riêng:
+ Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án phải trên cơ sở chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
trong từng thời kỳ, các quy hoạch mạng lưới đường bộ đã được phê duyệt.
Như vậy, ngoài việc xem xét lợi ích riêng của từng dự án thì phải đặt trong
mối quan hệ tổng thể. Đặc điểm này có tác động mạnh mẽ tới quy trình, nội
dung và phương thức quản lý nhà nước ở 3 giai đoạn của dự án;
+ Công tác quản lý tại một số các dự án có cơ chế, chính sách riêng, đặc
thù tại các khâu lập, thẩm định và phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán; lựa chọn
nhà thầu; nghiệm thu, thanh toán (ví dụ như dự án cầu Cần Thơ, cầu Bãi
Cháy; hầm đường bộ qua đèo Hải Vân; đường cao tốc TP. HCM – Trung
Lương, Cầu Giẽ - Ninh Bình, Hà Nội – Hải Phòng )
+ Công tác đánh giá hiệu quả đầu tư: Hầu hết các dự án đều sử dụng vốn
nhà nước nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội, không có tính hoàn trả
trực tiếp do chủ yếu đầu tư vào kết cấu hạ tầng, khả năng thu hồi vốn của dự
1.2.2.1. Hoạch định phát triển
Hoạch định phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ được thể hiện
qua việc đưa chủ trương đầu tư dự án vào chiến lược - quy hoạch - kế hoạch 5
năm - kế hoạch hàng năm của ngành GTVT và các Chương trình, dự án phát
triển KT-XH khác.
1.2.2.2. Hình thành và hoàn thiện khung khổ pháp luật quản lý dự án đầu
tư xây dựng công trình đường bộ
Khung khổ pháp luật gồm hệ thống các văn bản pháp lý như Luật, Pháp
lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Thông tư, Quyết định
- Văn bản về ĐTXD: Luật xây dựng, Luật đấu thầu và các văn bản hướng
dẫn thi hành;
- Văn bản về ngân sách, chế độ tài chính, kế toán: Luật NSNN, Luật kế
toán và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Về kiểm tra, giám sát: Luật thanh tra, Luật Kiểm toán nhà nước và các
văn bản hướng dẫn thi hành;
- và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến quản lý dự án
Hình 1.2: Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh dự án đầu tƣ
xây dựng công trình đƣờng bộ
Văn bản pháp luật
về đấu thầu
Văn bản pháp luật
về đầu tư xây dựng
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
CÔNG TRÌNH ÐUỜNG BỘ Văn bản pháp luật
về chế độ tài chính
Văn bản pháp luật
và mối quan hệ giữa các chủ thể, bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Xây dựng,
Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số các cơ quan khác
Copyright: Tài liệu đại học ©