ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN THỊ PHƯƠNG NHUNG

GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN LIÊN QUAN
ĐẾN TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI, ĐỀN BÙ VÀ GIẢI TỎA.
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2009


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các hình
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: KHÁI NIỆM, NHẬN DIỆN VÀ PHÂN LOẠI CÁC TRANH

5

CHẤP ĐẤT ĐAI PHỔ BIẾN HIỆN NAY LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀN BÙ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG

7

1.1.2.1. Khái niệm đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng

7

1.1.2.2. Sự cần thiết phải bồi thường thiệt hại khi giải phóng mặt bằng

9

1.1.2.3. Yêu cầu của công tác đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng

10

1.2.

Khái niệm, phân loại tranh chấp đất đai phổ biến hiện nay
liên quan đến giải phóng mặt bằng

11

1.2.1.

Khái niệm, đặc điểm tranh chấp đất đai

11

1.2.1.1. Khái niệm và nhận diện tranh chấp đất đai
1.2.1.2


19

1.3.

Khái niệm về giải quyết tranh chấp đất đai

23

1.3.1.

Khái niệm

23

1.3.2.

Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

24

1.3.3.

Phân biệt giải quyết tranh chấp đất đai với giải quyết khiếu
kiện về đất đai

25

1.3.4.

Ý nghĩa của giải quyết tranh chấp đất đai trong công tác giải


2.1.1.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật Đất đai
năm 2003

34

2.1.2.

Giải quyết tranh chấp đất đai thông qua đền bù dân sự

47

2.2.

Một số tình huống tranh chấp đất đai điển hình trong công
tác giải phóng mặt bằng

50

2.2.1.

Nông dân và giá đền bù

50


2.2.2.

Công nhận nguồn gốc đất



67

3.1.1.

Bài học kinh nghiệm nước ngoài

67

3.1.1.1. Trung Quốc

67

3.1.1.2. Thái Lan

69

3.1.1.3. Singapore

70

3.1.1.4. Chính sách của ngân hàng thế giới về giải phóng mặt bằng
đối với các dự án cho Việt Nam vay vốn để xây dựng các
công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật

70

3.1.2.

Đề án thành lập Tổng công ty đền bù giải tỏa mặt bằng


79


3.2.3.

Đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
cho người sử dụng đất

79

3.2.4.

Áp dụng nghiêm các quy định của pháp luật về bồi thường,
giải phóng mặt bằng

80

3.2.5.

Kiến nghị về quy hoạch "treo", dự án "treo"

82

3.2.6.

Kiện toàn hơn nữa bộ máy hành chính ở cấp huyện và cấp xã
sao cho cán bộ quản lý hiểu được mình chỉ là công bộc của
dân, cơ quan hành chính có trách nhiệm trước hết là phục vụ
nhu cầu của người dân


: Bất động sản

BLDS

: Bộ luật dân sự năm

BLTTDS

: Bộ luật tố tụng dân sự

GCN

: Giấy chứng nhận

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

LĐĐ

: Luật đất đai

NSDĐ

: Người sử dụng đất

PLĐĐ

: Pháp luật đất đai

đất, quyền sử dụng nhà thuộc sở hữu nhà nước
2.1

Đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường

45

2.2

Đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận

46


MỞ ĐẦU

1. Sự cần thiết phải nghiên cứu
Đất đai đã tồn tại trước khi có loài người xuất hiện. Sự tồn tại của đất
đai như một lẽ tự nhiên, là cơ sở để hình thành nên sự sống. C.Mác, trong bộ
Tư bản đã khái quát vai trò kinh tế của đất đai thông qua việc viện dẫn một
câu nói nổi tiếng của W.Petty (1622 - 1687): "Lao động là cha, đất là mẹ, sản
sinh ra mọi của cải vật chất cho xã hội" [18, tr. 189]. Chính vì thế, lịch sử của
xã hội loài người là lịch sử của quá trình đấu tranh, khai phá, sử dụng, bảo vệ
và giữ gìn đất đai. Qua quá trình này, con người đã nhận ra rằng giá trị của đất
đai không chỉ đơn thuần chứa đựng trong bản thân đất đai mà nó còn bao hàm
giá trị của các yếu tố trên đất cùng với khả năng sinh lợi của chúng mang lại
cho chủ sở hữu và người sử dụng khai thác nó.
Do đó, đất đai và các yếu tố trên đất (gọi chung là bất động sản (BĐS))
có thể trở thành vốn kinh doanh lớn hơn nhiều so với vốn thực có của nó, tạo ra
nguồn thu nhập để tiêu dùng. Và quan trọng hơn đó là sự vận động, di chuyển

sách, quy định nói trên trong cuộc sống, luận văn rút ra kết luận và đề xuất
một số giải pháp giải quyết khiếu kiện liên quan đến TCĐĐ, đền bù và giải
tỏa hiệu quả, khả thi.
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu vào các nhóm sau đây:
- Nhận diện các loại TCĐĐ phổ biến hiện nay, tập trung vào các tranh
chấp trong công tác giải phóng mặt bằng (GPMB);
- Nghiên cứu các hình thức, kênh giải quyết tranh chấp chính theo quy
định của pháp luật hiện hành và trên thực tế;
- Nghiên cứu hệ thống các chính sách, quy định của pháp luật có liên
quan điều chỉnh TCĐĐ trong công tác GPMB.

2


3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung vào những vấn đề pháp
luật cơ bản, cơ sở lý luận về việc giải quyết những TCĐĐ điển hình trong
công tác GPMB. Cụ thể như:
- Tranh chấp về giá đền bù (cách tính giá đất, cách tính và chi trả hỗ
trợ di dời, bồi thường...);
- Tranh chấp về nguồn gốc đất, về QSDĐ trên thực tế;
- Tranh chấp về các thiệt hại phát sinh liên quan đến dự án "treo".
Luận văn cũng chú trọng nghiên cứu đến tầm quan trọng của các cách
thức, biện pháp giải quyết khiếu kiện liên quan đến TCĐĐ, đền bù và giải tỏa
đối với sự phát triển của kinh tế - xã hội.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4.1 Cơ sở lý luận
Cơ sở lý luận của luận văn gồm những luận điểm cơ bản của chủ

định của pháp luật, thực tiễn thực hiện các giải pháp khác nhau trong việc giải
quyết khiếu kiện liên quan đến TCĐĐ, đền bù và giải tỏa ở Hà Nội và ở một
số địa phương, từ đó xây dựng luận văn.
- Phương pháp so sánh, phân tích: Trên cơ sở các tài liệu, các quy định
của pháp luật, tiến hành phân tích, so sánh nhằm tìm ra những ưu điểm và
những điểm tồn tại, từ đó luận văn đề xuất phương hướng khắc phục.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái niệm, nhận diện và phân loại các TCĐĐ phổ biến
hiện nay liên quan đến đền bù GPMB.
Chương 2: Pháp luật Việt Nam hiện hành trong việc giải quyết khiếu
kiện liên quan đến TCĐĐ, đền bù và giải tỏa.
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật Việt
Nam trong việc giải quyết khiếu kiện liên quan đến TCĐĐ, đền bù và giải tỏa.

4


Chương 1
KHÁI NIỆM, NHẬN DIỆN VÀ PHÂN LOẠI
CÁC TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI PHỔ BIẾN HIỆN NAY
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀN BÙ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG

1.1. KHÁI QUÁT VỀ ĐỀN BÙ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG

1.1.1. Tổng quan về giải phóng mặt bằng
1.1.1.1. Khái niệm giải phóng mặt bằng
Vai trò của đất đai đối với quá trình phát triển xã hội ngày càng được
nhìn nhận đầy đủ, toàn diện và khoa học, đặc biệt trong thời kỳ công nghiệp

trở thành một thách thức ngày càng nghiêm trọng đối với sự thành công không
chỉ trong lĩnh vực kinh tế mà trong cả lĩnh vực chính trị, xã hội của đất nước.
Xuất phát từ tình hình quản lý và sử dụng đất đai trong những năm
qua ở nước ta còn nhiều phức tạp và có nhiều mâu thuẫn, hiệu quả sử dụng
đất đai còn thấp xét cả về ba mặt kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Hơn
nữa, sự gia tăng nhanh dân số tập trung vào các đô thị lớn đã vượt quá giới
hạn cho phép, dẫn đến nhiều hiện tượng tiêu cực trong các đô thị lớn như cơ
cấu tThành phố không hợp lý, tắc nghẽn giao thông, nhà ở thiếu thốn trật trội,
các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm vẫn nằm trong các khu dân cư. Để giải quyết
những vấn đề trên chúng ta đang từng bước sắp xếp, phân bổ lại quỹ đất cho
các mục đích sử dụng khác nhau một cách hợp lý theo một quy hoạch cụ thể.
Tóm lại, ở nước ta đang có hàng ngàn dự án đầu tư xây dựng các công trình
trong khắp các tỉnh, thành phố trong cả nước. Theo đó, GPMB là một tất yếu
để triển khai thực hiện các dự án, từ đó khuyến khích đầu tư trong và ngoài
nước nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư trong và ngoài nước, đẩy nhanh
quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
1.1.1.3. Yêu cầu của công tác giải phóng mặt bằng

6


Một là, công tác GPMB phải kết hợp hài hòa giữa các lợi ích quốc gia,
lợi ích từng tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Công tác GPMB tác động đến
mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội, nhân văn của nhiều người, của cộng đồng
dân cư, giải quyết không thỏa đáng quyền lợi của người có đất bị thu hồi dễ
dẫn đến khiếu nại kiện cáo. Người bị thu hồi đất lại luôn đòi hỏi phải trả được
một khoản bồi thường càng nhiều càng tốt mà trước hết phải đủ điều kiện để họ
tạo lập cuộc sống mới. Nhưng chủ đầu tư luôn tìm cách giảm chi phí bồi thường
GPMB nhằm giảm giá thành xây dựng, tiết kiệm chi phí sản xuất. Chính vì
thế dẫn đến mâu thuẫn về lợi ích của người bị thu hồi đất và chủ đầu tư.

Vấn đề thu hồi đất được quy định tại Điều 27 Luật Đất đai (LĐĐ) năm 1993
và LĐĐ năm 2003 và được cụ thể hóa trong Nghị định số 22/1998/NĐ-CP
ngày 24/04/1998 của Chính phủ.
Trong điều kiện quỹ đất cũng như các tài nguyên khác ngày càng hạn
hẹp và nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển thì vấn đề đền bù thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề cực kỳ phức tạp và mang tính thời sự cấp
bách. Do vậy để đảm bảo công bằng xã hội và đảm bảo cuộc sống cho NSDĐ,
thì khi Nhà nước thu hồi đất, phải thực hiện trách nhiệm đền bù dân sự (đền bù
thiệt hại) về mọi mặt có liên quan bị ảnh hưởng, cho người bị thu hồi đất.
Đền bù thiệt hại (bồi thường thiệt hại) có nghĩa là trả lại tương xứng
giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của
chủ thể khác.
Việc bồi thường thiệt hại này có thể vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình
(bồi thường bằng tiền, bằng vật chất khác....), có thể do các quy định của pháp
luật điều tiết, hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể.
Đền bù thiệt hại (bồi thường thiệt hại) khi Nhà nước thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
là hành vi được quy định tại Hiến pháp năm 1992, tại Điều 27 LĐĐ và các
văn bản hướng dẫn của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quy
định trách nhiệm của người được Nhà nước cho phép sử dụng đất (được
Nhà nước giao hoặc cho thuê sử dụng) đối với người đang sử dụng đất nay

8


bị thu hồi, bao gồm đền bù thiệt hại về đất, tài sản trên đất và các khoản hỗ
trợ khác.
Đền bù thiệt hại GPMB có thể được hiểu là việc chi trả, bù đắp, những
tổn thất về đất đai, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật kiến trúc,
công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cối, hoa màu, mồ mả và chi phí để ổn định

gia, đất đai là tài nguyên, nguồn đầu vào không thể thay thế. Với nông nghiệp,
đất đai là tư liệu sản xuất cơ bản, quan trọng nhất không thể thay thế được.
Với các ngành khác như công nghiệp, dịch vụ, xây dựng… đất đai là trụ sở, là
điểm đứng chân, là nơi cung cấp nguyên vật liệu… để tiến hành những thao
tác, những hoạt động sản xuất kinh doanh. Đối với các hộ gia đình, đất đai là
nơi sinh sống cư trú của họ. Vì đất đai đã được trao cho các tổ chức và các hộ
gia đình hay cá nhân, khi cần thu hồi đất để sử dụng cho mục đích khác, Nhà
nước phải đền bù thiệt hại cho các tổ chức, hộ gia đình hay cá nhân do Nhà
nước thu hồi đất làm mất nơi ăn chỗ ở, mất tư liệu sản xuất của người bị thu
hồi đất.
Khi Nhà nước giao cho các tổ chức, hộ gia đình sử dụng đất lâu dài thì
họ bỏ tiền ra xây dựng nên các tài sản gắn liền với đất. Khi bị thu hồi đất họ sẽ
phải phá bỏ toàn bộ gây thiệt hại đến quyền lợi của NSDĐ. Chính vì thế, họ
phải nhận được tiền đền bù thiệt hại về tài sản để khôi phục lại cuộc sống mới.
Việc thu hồi đất chuyển QSDĐ và chuyển mục đích sử dụng đặc biệt này
không phải là sự tự nguyện mà là sự bắt buộc, phần bất lợi và không mong
muốn thuộc về người bị thu hồi đất. Ngoài việc bồi thường thiệt hại về đất và
tài sản trên đất người bị thu hồi đất còn phải được hỗ trợ một phần kinh phí để
ổn định sản xuất và đời sống, đào tạo lại nghề khi chuyển đến nơi ở mới.
Tóm lại, bồi thường thiệt hại là khâu quan trọng và cần thiết trong
công tác GPMB.
1.1.2.3. Yêu cầu của công tác đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng

10


Chính sách đền bù thiệt hại GPMB cần được tổ chức công khai về
phương án đền bù và tái định cư. Điều này giúp người dân biết được mục
đích việc thu hồi đất, đối tượng được đền bù và thể hiện tính dân chủ "dân
biết, dân làm, dân kiểm tra". Việc công khai hóa cũng tránh được các hiện



- Đối tượng của TCĐĐ là quyền quản lý, quyền sử dụng và những lợi
ích phát sinh từ quá trình sử dụng một loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền
sở hữu của các bên tranh chấp.
- Chủ thể TCĐĐ là chủ thể quản lý và sử dụng đất, không có quyền sở
hữu đối với đất đai.
- TCĐĐ luôn gắn liền với quá trình sử dụng đất của các bên chủ thể
nên không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích trực tiếp của các bên tham gia tranh chấp
mà còn ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước. Vì trước hết, khi xảy ra tranh
chấp, một bên không thực hiện được những quyền của mình, do đó ảnh hưởng
đến việc thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước.
TCĐĐ xảy ra sẽ tác động không nhỏ đến tâm lý, tinh thần của các
bên, gây nên tình trạng mất ổn định, bất đồng trong nội bộ nhân dân, làm cho
những quy định của PLĐĐ cũng như những chính sách của Nhà nước không
được thực hiện một cách triệt để.
1.2.2. Nhận diện và phân loại tranh chấp đất đai phổ biến hiện
nay liên quan đến giải phóng mặt bằng
1.2.2.1. Tranh chấp giá đền bù
Giá đền bù đất đai ở đây là giá của QSDĐ được phép giao dịch trên
thị trường. Khoản 2 Điều 4 LĐĐ năm 2003 qui định: "Giá quyền sử dụng đất
(sau đây gọi là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà
nước qui định hoặc được hình thành trong giao dịch quyền sử dụng đất".
Mục đích của việc Nhà nước qui định giá đất là làm cơ sở cho việc:
Tính thuế sử dụng, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng
đất, tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất
không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có
sử dụng đất; tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu
tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi


15


bù sau lại được lợi bởi có khi chênh đến vài trăm triệu đồng. Sự bất hợp lý
này đã gây ra tình trạng khiếu kiện phức tạp kéo dài.
- Việc tính giá đền bù đối với đất ở, tại các quận, huyện có dự án nằm
trên vùng đất nông nghiệp giáp ranh. Đa số thắc mắc của người dân nằm
trong ba vấn đề: Thứ nhất, tại sao cùng một dự án nhưng lại có hai mức giá
bồi thường khác nhau. Thứ hai, vì sao được liệt vào danh sách xã giáp ranh
nhưng không được bồi thường (đối với đất nông nghiệp) theo giá đất khu vực
giáp ranh. Thứ ba, cũng là vấn đề phổ biến, tại sao chỉ cách nhau một bờ
ruộng nhưng một bên được bồi thường gần gấp ba lần bên kia. Trong khi đó,
lãnh đạo chính quyền các quận, huyện có những vụ khiếu kiện ấy luôn khẳng
định rằng, mọi việc đều được làm theo đúng các quy định của Nhà nước, thậm
chí còn vận dụng tối đa theo hướng có lợi nhất cho người dân. Một điều hiển
nhiên là họ không bao giờ dám vượt qua những quy định của pháp luật trong
đền bù, GPMB. Như vậy, nguyên nhân của khiếu kiện kéo dài về tiền đền bù
là do các quy định chưa công bằng, việc áp dụng chúng cứng nhắc có thể dẫn
tới bất công.
Hiện nay, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn Hà Nội phải
được thực hiện theo ba văn bản pháp lý chính là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP
ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất, Quyết định số 26/QĐ-UB ngày 18/02/2005 và Quyết định
số 242/QĐ-UB ngày 29/12/2006 của UBND thành phố Hà Nội. Theo quy
định trong các văn bản này, khi bồi thường đất nông nghiệp tại các xã giáp
ranh, giá đất để tính bồi thường là giá quy định tại bảng 1, Quyết định số
242/QĐ-UB. Theo đó, giá đất nông nghiệp (tại các xã giáp ranh) để tính bồi
thường là giá hạng 1 của xã đồng bằng. Việc định ra các xã giáp ranh để khi
tính giá đất ở, sẽ không có sự chênh lệch quá lớn, chứ không phải để tính giá
bồi thường cho đất nông nghiệp.

có quyền tài sản từ QSDĐ thực hiện quyền này thông qua một loạt các quyền

17


cơ bản như quyền kiểm soát việc sử dụng tài sản, quyền thụ hưởng lợi nhuận
thu được từ việc sử dụng tài sản, các quyền chuyển nhượng và thế chấp tài
sản. QSDĐ được pháp luật bảo hộ, kể cả khi đất đó chưa được cấp giấy chứng
nhận (GCN) QSDĐ (sổ đỏ).
Do đó, "sổ đỏ với đất, sổ hồng chỉ sự ghi chép của Nhà nước phục vụ
minh bạch hóa quyền tài sản, chứ các Ủy ban nhân dân không có cái quyền
ban phát sở hữu, cũng như cái giấy khai sinh chỉ ghi nhận, chứ cái giấy đó
không đẻ ra con người" [21]. Nếu như coi GCN QSDĐ là giấy tờ hợp pháp
nhất để được đền bù thiệt hại thì phần lớn người bị thu hồi đất lại chưa có, vì
việc cấp GCN QSDĐ cũng gặp những khó khăn về nguồn gốc đất đai, và tâm
lý của người dân luôn nghĩ rằng có giấy hay không thì họ vẫn đang sống trên
đất này, mặc nhiên không ai xâm phạm. Do đó, hồ sơ ban đầu về đất đai, tài
sản để xác định QSDĐ đối với từng loại đất cụ thể và tính hợp pháp của tài
sản còn quá thiếu. Đồng thời, việc chậm tiến hành lập sổ địa chính và cấp
GCN QSD đất ở đã dẫn đến thiếu cơ sở khi tiến hành xem xét đền bù cho
từng đối tượng sử dụng đất cụ thể.
1.2.2.3. Tranh chấp dự án quy hoạch "treo"
Quy hoạch "treo" thực ra là ngôn ngữ từ báo chí nhằm thể hiện việc
quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và công bố,
nhưng chưa được triển khai thực hiện trong một thời gian dài, tình trạng này
có nghĩa là quy hoạch bị "treo".
Có ba dạng "treo" chính. Thứ nhất, địa phương công bố quy hoạch
một khu đất để xây dựng công trình, dự án nhưng sau đó không làm gì để thực
hiện quy hoạch. Trong khi người dân sống trong khu quy hoạch muốn xây
dựng, sửa chữa, chuyển nhượng lại gặp khó khăn. Thứ hai, đã có quyết định