ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
______________________

Triệu Văn Cường

HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC

HÀ NỘI – 2004


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
______________________

Triệu Văn Cường

HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ
CHUYÊN NGÀNH : LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC
MÃ SỐ : 5.10.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC


Cácnguồn tư liệu được sử dụng ..............................................
Đóng góp của luận văn .............................................................
Cấu trúc của luận văn ................................................................
Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn
bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ

1
3
4
4
6
7
7
7
8
9
10
10
13

........................

1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.1.3.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.3.

14
21
25
25
27
29

33
33


2.3.
2.4.
2.5.
Chƣơng
3.
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.2.
3.2.1.

3.2.2.

3.2.3.

nướcvề công tác lưu trữ từ 1945 đến 1962 ..........................
Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ từ 1962 đến 1981 ..........................

trữ.............................................................
Kế thừa và vận dụng các thành tựu trong nước và trên
thế giới về xây dựng luật pháp lưu trữ

38
42
46
63
67
68
68
76
79
84
84

87

88

..........................................

3.2.4. Vai trò của các Bộ, ngành và các địa phương trong việc
xây dựng các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu
trữ ................................................................................................... 92
3.2.5. Xây dựng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên
môn nghiệp vụ phục vụ công tác soạn thảo văn bản quản
lý
nhà
nước

Công nghệ thông tin

CHXHCN

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

HĐBT

Hội đồng Bộ trưởng

HĐCP

Hội đồng Chính phủ

HĐND

Hội đồng nhân dân

HĐNN

Hội đồng Nhà nước

KHKT

Khoa học kỹ thuật

KHXH&NV

Khoa học Xã hội và Nhân văn


Việt Nam dân chủ cộng hoà

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

4


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Các hoạt động công tác lưu trữ luôn gắn liền với quá trình vận hành
của bộ máy nhà nước. Đây là một công tác mà không một thể chế nhà
nước nào có thể xem nhẹ vai trò của nó. Nhận thức rõ điều đó, trong
những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản chỉ
đạo, hướng dẫn để đưa công tác này đi vào nền nếp và ngày càng hoàn
thiện hơn. Để bảo vệ an toàn và tổ chức sử dụng tốt tài liệu lưu trữ phục
vụ lợi ích đất nước, cơ quan quản lý lưu trữ đã có nhiều biện pháp quản
lý nhà nước về công tác lưu trữ trong đó có việc biên soạn các văn bản
qui phạm pháp luật trình nhà nước ban hành.
Công tác lưu trữ ở Việt Nam trong những năm gần đây có bước tiến
quan trọng, hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngày càng hoàn thiện
góp phần đưa công tác lưu trữ dần đi vào nền nếp. Kết quả đó thể hiện
sự quan tâm rất lớn của Đảng và Nhà nước đối với công tác này. Ngay từ
khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã ký những văn bản pháp luật có giá trị để tổ chức cơ quan quản lý lưu
trữ và quản lý tài liệu lưu trữ nhà nước Việt Nam non trẻ. Nhất là từ khi

việc. Thể hiện là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước ban hành một số văn
bản hướng dẫn nghiệp vụ, chưa có chiến lược phát triển ngành. Tuy rằng
sau khi có Chỉ thị 726/TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường chỉ
đạo công tác lưu trữ trong thời gian tới, Cục Lưu trữ Nhà nước đã đầu tư
xây dựng đề tài cấp nhà nước Qui hoạch tổng thể cơ sở vật chất-kỹ thuật
bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia đến năm 2010 song việc áp dụng vào
thực tiễn chưa thực sự nhiều. Pháp lệnh lưu trữ quốc gia 2001 đã nêu rõ
việc thống nhất quản lý tài liệu lưu trữ, cần thiết phải có hệ thống văn
bản quản lý thống nhất đối với công tác lưu trữ. Do vậy, vấn đề đặt ra là
phải nhìn nhận lại thực tại công tác lưu trữ mà cụ thể là ở hệ thống văn
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

6


bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ, xây dựng cơ sở khoa học cho
hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn nghiệp
vụ lưu trữ làm cơ sở xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về
công tác lưu trữ hoàn chỉnh hơn, khoa học hơn, tiến tới xây dựng luật
lưu trữ và một hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn
nghiệp vụ lưu trữ đồng bộ có hiệu quả. Đó là lý do mà tôi chọn đề tài
này: “Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ”.

2. Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu các nguyên tắc, các yêu cầu và sự
cần thiết của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà
nước về công tác lưu trữ. Đánh giá ưu điểm, hạn chế bất cập của hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ở Việt Nam hiện
nay. Trên cơ sở đó chúng tôi nghiên cứu, đề xuất các biện pháp nhằm

- Nghiên cứu các nguyên tắc, phương pháp hoàn thiện văn bản quản
lý ngành lưu trữ trong yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm của đề tài tập trung vào các vấn đề:
- Nghiên cứu lý luận, phương pháp luận xây dựng hệ thống văn bản
quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ. Nghiên cứu sự cần thiết xây dựng hệ
thống văn bản quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ;
- Nghiên cứu thực trạng hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ ở
nước ta trong thời gian qua;
- Nghiên cứu đề xuất biện pháp hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo
công tác lưu trữ trong thời gian tới, mô hình hệ thống văn bản quản lý
nhà nước về lưu trữ.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

8


Phương pháp nghiên cứu đề tài là vận dụng các phương pháp luận
của chủ nghĩa Mác-Lênin, vận dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy
vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, sử dụng các nguyên tắc
chính trị, nguyên tắc lịch sử, nguyên tắc toàn diện tổng hợp. Những
nguyên tắc này được sử dụng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu đề
tài. Ngoài ra để nghiên cứu đề tài chúng tôi còn sử dụng tổ hợp phương
pháp: Lịch sử, lô gíc, hệ thống, so sánh, phân tích, nghiên cứu khảo sát,
phương pháp chuyên gia. Phần nghiên cứu khảo sát là nghiên cứu khảo
sát luật pháp lưu trữ một số nước và nghiên cứu khảo sát ở một số Bộ,
ngành và tỉnh.
6. Lịch sử nghiên cứu vấn đề
Trong nhiều năm qua việc nghiên cứu hệ thống văn bản quản lý nhà

và có ý nghĩa to lớn. Do vậy đề tài mà các tác giả nghiên cứu trong luận
văn này có ý nghĩa thực tiễn đối với công tác lưu trữ, nhất là trong hoàn
cảnh hiện nay công tác lưu trữ đang cần phải được đầu tư phát triển hơn
nữa.
7. Các nguồn tƣ liệu đƣợc sử dụng
Để thực hiện đề tài này, các nguồn tư liệu được sử dung bao gồm:
Các văn kiện của Đảng và Nhà nước về công tác công văn giấy tờ
và công tác lưu trữ từ năm 1945 đến nay, kể cả các văn bản về các lĩnh
vực khác có đề cập đến công tác ban hành văn bản và quản lý hồ sơ lưu
trữ. Các văn bản qui phạm pháp luật như: Pháp lệnh Bảo vệ tài liệu lưu
trữ 1982, Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia năm 2001, các nghị định hướng
dẫn các pháp lệnh, các thông tư , các quyết định…
Các giáo trình, tập bài giảng về văn thư lưu trữ sử dụng giảng dạy ở
Khoa Lưu trữ học và Quản trị văn phòng-Trường Đại học Khoa học Xã
hội và Nhân văn.

T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

10


Các báo cáo về công tác lưu trữ của các cơ quan trung ương, địa
phương và các đơn vị trong ngành lưu trữ.
Các công trình nghiên cứu khoa học, các luận văn tiến sĩ, thạc sĩ,
các luận văn tốt nghiệp của sinh viên liên quan đến đề tài này. Các bài
viết đăng trên tạp chí chuyên ngành.
Các sách tài liệu của nước ngoài, đặc biệt những tài liệu giới thiệu
hệ thống luật pháp lưu trữ các nước: Nga, Anh, Pháp, Đức, Canađa,
Trung Quốc và các nước trong khu vực…
8. Đóng góp của luận văn

nguyên tắc các phương pháp làm cơ sở xây dựng các biện pháp nhằm
thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ. Các biện pháp sẽ được nêu trong chương 3 là chương quan trọng
nhất của đề tài này.
Chƣơng 2: Tình hình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm
pháp luật và hƣớng dẫn nghiệp vụ lƣu trữ ở nƣớc ta từ 1945 đến
nay
Chương này nêu bức tranh tổng quan về hệ thống văn bản qui phạm
pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ ở nước ta từ 1945 đến nay,
đánh giá thực trạng hệ thống văn bản hiện nay để thấy được tính cấp
thiết cần phải hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ. Để
có được bức tranh tổng quan về thực trạng của hệ thống thì cần thiết phải
nêu được tình hình ban hành văn bản qua các thời kỳ, phân tích những
ưu và nhược điểm của nó để làm cơ sở cho những giải pháp sau này, chú
trọng đến tình hình xây dựng và ban hành văn bản hiện nay.
Chƣơng 3: Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về
công tác lƣu trữ và các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện

T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

12


Đây là chương quan trọng nhất của đề tài. Từ những cơ sở lý luận,
phương pháp luận và tình hình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật lưu
trữ thời gian qua đã được phân tích ở chương 1 và 2 chúng tôi sẽ đưa ra
những biện pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về
công tác lưu trữ với mục đích giúp cho ngành lưu trữ phát triển và hoạt
động hiệu quả đưa công tác lưu trữ phát triển ngang tầm thời đại góp
phần vào công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Đề xuất mô hình hệ

T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

14


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG
VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÔNG TÁC LƢU TRỮ

1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm chung về văn bản
Văn bản theo nghĩa rộng là phương tiện để ghi nhận và truyền đạt
thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng ngôn ngữ nhất định hay
bằng ký hiệu. Theo nghĩa hẹp thì văn bản là công văn giấy tờ được hình
thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp,
công ty ...
Văn bản hình thành ở các cơ quan, tổ chức chia thành 3 hệ thống chính:
- Văn bản do cơ quan, tổ chức của Đảng từ Trung ương đến cơ sở
ban hành thực hiện chức năng Đảng lãnh đạo. Ví dụ: Nghị quyết Trung
ương Đảng, nghị quyết Đảng bộ ...
- Văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành thực hiện chức năng
quản lý nhà nước. Đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước.
- Văn bản do các cơ quan, đoàn thể nhân dân ban hành thực hiện
chức năng tham gia quản lý và phát huy dân chủ của nhân dân ở một lĩnh
vực nào đó. Ví dụ: Công văn của Ban chấp hành Trung ương Hội Lưu
trữ Việt Nam, công văn của Hội người cao tuổi quận Tây Hồ...
Ngoài 3 hệ thống văn bản nêu trên còn có các loại văn bản do các
viện nghiên cứu, các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh ... ban hành để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: công văn của Công ty


niệm văn bản quản lý nhà nước như sau:

T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

16


Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý thành văn
dùng để truyền đạt các quyết định quản lý, các thông tin quản lý, do các
cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, thể thức, thủ tục và
quy chế do luật định, mang tính quyền lực nhà nước đơn phương, làm
phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể. Và như vậy định nghĩa đã nêu được
đầy đủ các thành phần: cơ quan ban hành văn bản, mục đích ban hành
văn bản, thẩm quyền ban hành, thể thức văn bản, có tính quyền lực, pháp
lý và theo luật định.
Tuy nhiên, biểu hiện pháp lý của các loại văn bản quản lý nhà nước
không hoàn toàn giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính thông tin
thông thường, có những văn bản lại mang lại tính chất cưỡng chế thực
hiện.
Chức năng của văn bản quản lý nhà nước
Văn bản quản lý nhà nước có 3 chức năng chủ yếu:
Chức năng thông tin: Được coi là chức năng chính của tất cả các
loại văn bản, trong đó có văn bản quản lý nhà nước.
Dưới dạng văn bản, thông tin thường có 3 loại: thông tin quá khứ,
thông tin hiện hành, thông tin dự đoán.
Chức năng pháp lý: Thể hiện ở 2 mặt:
- Chúng chứa đựng các quy phạm pháp luật và các quan hệ luật
pháp được hình thành trong hoạt động của các cơ quan và tổ chức nhà
nước.
- Là căn cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong điều

Sự buông lỏng công tác này không những làm cho công việc của từng cơ
quan bị chậm trễ, hơn nữa làm cho toàn bộ hoạt động quản lý kém hiệu
quả”[45, tr.206].
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

18


Phân loại văn bản quản lý nhà nước
Văn bản quy phạm pháp luật
Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: "Văn
bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ
xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”[47, tr.9-10].
Văn bản quy phạm pháp luật phải có đầy đủ 4 yếu tố sau đây:
- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức do
luật định;
- Được ban hành theo đúng thủ tục, trình tự do luật định;
- Có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần,
đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm
vi toàn quốc hoặc từng địa phương;
Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức,
cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều
chỉnh;
- Được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh
tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế
bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm.
Điều 1 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ

- Hiến pháp: Đạo luật cơ bản của Nhà nước quy định những điều cơ
bản về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản
của công dân, các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

20


máy Nhà nước. Hiến pháp là nền tảng pháp luật của Nhà nước, là văn
bản có hiệu lực pháp lí cao nhất.
-Luật: Hình thức văn bản quan trọng có hiệu lực pháp lý cao sau
Hiến pháp, do Quốc hội ban hành để cụ thể hoá những nguyên tắc cơ
bản được ghi trong Hiến pháp, cụ thể hoá một số vấn đề được Hiến pháp
giao.
- Pháp lệnh: Hình thức văn bản dưới luật, do Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội ban hành căn cứ vào Hiến pháp, các luật và nghị quyết của
Quốc hội, nhiệm vụ quyền hạn được Quốc hội giao và những vấn đề
quan trọng cấp bách do yêu cầu của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý
Nhà nước, quản lý xã hội đề ra.
- Lệnh: Hình thức văn bản của chủ tịch nước dùng để công bố Hiến
pháp, luật, pháp lệnh; thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình đã
được pháp luật quy định .
- Nghị quyết: Hình thức văn bản ghi lại những kết luận của một hội
nghị (Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân
dân) về chủ trương, đường lối chính sách, kế hoạch hoặc vấn đề, biện
pháp cụ thể đã được thảo luận, nhất trí và thông qua ở hội nghị. Trong
trường hợp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải hợp với các tổ
chức chính trị, xã hội cùng quyết định thực hiện một văn bản của Nhà
nước cấp trên thì gọi là nghị quyết liên tịch.
- Nghị định: Hình thức văn bản chủ yếu, quan trọng nhất của Chính

chính ra văn bản, trong đó ghi là có sự nhất trí của cơ quan hữu quan.
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch bao gồm Nghị
quyết liên tịch, thông tư liên tịch (Điều 1, Điều 18 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật).
Văn bản cá biệt (hay văn bản áp dụng pháp luật)
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004

22


Văn bản cá biệt (hay văn bản áp dụng pháp luật) là văn bản do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm
pháp luật, nhằm cá biệt hoá những quy định trong văn bản quy phạm
pháp luật thành những mệnh lệnh cụ thể, có tính cưỡng chế thi hành
nhưng chỉ chứa đựng quy tắc xử sự riêng, để giải quyết những vụ việc cụ
thể đối với những đối tượng cụ thể.
Văn bản cá biệt cũng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
nhưng không có đầy đủ 4 yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật và
không chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản cá biệt có hình thức như văn bản quy phạm pháp luật
nhưng chỉ chứa đựng các quy tắc xử sự riêng thuộc thẩm quyền của từng
cơ quan ban hành. Ví dụ: quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật,
điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức, quyết
định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định phê duyệt, dự án, chỉ thị về
việc phát động phong trào thi đua biểu dương người tốt việc tốt.
Hình thức văn bản cá biệt phổ biến hiện nay do các cơ quan nhà
nước banh hành là các quyết định hành chính về một vụ việc cụ thể, đối
với những đối tượng cụ thể mà pháp luật cho phép các cơ quan đó thực
hiện.
Văn bản hành chính thông thường