PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ
ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI
TS. Vũ Sỹ Cường114

1. Dẫn nhập
Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong
phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong
cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới. Luật ngân sách của
các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách giữa các
cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước.
Nghiên cứu về vai trò của phân cấp tới sự phát triển của địa phương Stigler (1957)
nhận xét : “một Chính phủ hoạt động tốt nhất khi nó ở gần dân”. Trong một cuốn sách nổi
tiếng về phân cấp Oates (1972) cho rằng: “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại
diện tốt nhất cho vùng/địa phương hưởng lợi cung cấp”. Phân cấp quản lý ngân sách
không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính
quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến
khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của
mình để phát triển địa phương.
Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành
chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những
mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân
địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích
hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng
kiến của người dân địa phương”115.
Xu hướng phân cấp quản lý trong đó có phân cấp quản lý ngân sách đã và đang
được thực hiện rộng khắp ở các nước trên thế giới. Ở Việt Nam, quá trình thực hiện phân
cấp trong quản lý ngân sách đã được thực hiện từ nhiều năm trước đây và đã được luật hóa
lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nước 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất
trong Luật Ngân sách 2002 (được áp dụng từ năm 2004). Việt Nam cũng đã ban hành nhiều
quy định dưới luật nhằm cụ thể hóa các chủ trương chính sách về phân cấp quản lý ngân
114

khoản thu được phân cấp cho NSDP 100%. Cụ thể :
(i) Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% như : thuế giá trị gia tăng
hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập
khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế và
thu khác từ dầu, khí theo quy định của Chính phủ; các khoản thu khác theo quy định của
pháp luật;
(ii) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách Trung ương
và ngân sách địa phương như: thuế giá trị gia tăng116; thuế thu nhập doanh nghiệp117; thuế
116
117

Không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu
Không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành
360


thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài118; thuế tiêu
thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; thuế bảo vệ môi trường.
Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 3-5 năm
với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân
sách của mình.
(iii) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài
nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông
nghiệp và phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán
nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; các khoản
thu khác theo quy định của pháp luật.
Ngân sách địa phương cũng được nhận một khoản thu quan trọng là thu từ chuyển
giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách (với những địa
phương chưa thể tự cân đối ngân sách) và bổ sung có mục tiêu.
Hình 1: Thu ngân sách Trung ương và địa phương

2005

2007

2009

Năm

(
Nguồn: Bộ Tài chính)
Có thể thấy rõ là tỷ lệ thu ngân sách địa phương trong tổng ngân sách nhà nước
tăng mạnh kể từ sau khi áp dụng luật ngân sách 2002. Nếu không tính thu NSNN từ dầu
thô thì thu ngân sách địa phương chiếm trung bình hơn 44 % tổng thu NSNN ở Việt Nam
118

Không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí
361


giai đoạn 2004-2008. Tỷ lệ bổ sung từ NSTW cho địa phương có xu hướng giảm mạnh,
chỉ còn 34,1 % cho giai đoạn 2005-2010. So sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ thu NSDP trong
GDP quốc gia của Việt Nam đạt 9,9 % giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các
nước đang phát triển. Tỷ lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của
Việt Nam cũng cao hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và
Liên xô cũ song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển (xem bảng 1).
Bảng 1: Thu ngân sách địa phương của các nước đang phát triển và đang chuyển đổi
(giai đoạn 1997-2003).
Nhóm các nước đang Nhóm các nước đang
chuyển đổi


2,9

5,3

12,5

0,5

36

5,6

16,6

39,8

2,2

50,4

4,1

42,2

80,8

5

1. Nguồn thu NS của chính
quyền địa phương


49,6

58

95

23,4

(Nguồn: Ngân hàng thế giới)

362


2.2. Về phân cấp chi ngân sách nhà nước
Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa Trung ương và địa phương được thực hiện theo
nguyên tắc:
i) Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ
chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu,
chi ngân sách. Ngân sách Trung ương chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên
tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các
bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…
ii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp
tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và
trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Ngân sách địa phương có trách nhiệm với dịch
vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ.
iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban
hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo
đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.

Hình 3: So sánh tỷ lệ chi NSĐP của Việt Nam với một số nước

Tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1

Tỷ lệ chi tiêu NSDP trong tổng
NSNN
Trung bình OECD
Trung bình các nước ĐPT

0

(Nguồn, A. Shah, 2006 và Bộ Tài chính, 2008)
3. Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách
Những nghiên cứu đánh giá về thực trạng phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam
không nhiều gồm: Ngân hàng thế giới (1996, 2000, 2005); Martinez – Vazquez và Mc Lure
(1998, 2004); Rao. G và cộng sự (1998); Vũ Sỹ Cường (2008); Nguyễn P. Lân (2008),
Nguyễn T.Minh và cộng sự (2009), Vũ T.T Anh và cộng sự (2007), và một số bài viết khác
được trình bày trong các hội thảo chuyên ngành. Tổng hợp những kết quả nghiên cứu này và
qua phân tích đánh giá tình hình phân cấp quản lý ngân sách hiện nay có thể rút ra một số
nhận xét sau:
3.1 Những kết quả đạt được của phân cấp quản lý ngân sách
Một là, phân cấp ngân sách đã tăng tính chủ động, tích cực của các địa phương. Việc
phân cấp theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương giúp các cấp chính quyền
địa phương phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách của cấp mình, tích cực thực

sách, khi có những sai sót rất khó tìm ra người chịu trách nhiệm cụ thể.
Thứ hai, trên thực tế, chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức
thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương. Xét về bản chất,
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm sự phân chia 2 loại quyền: quyền quyết
định và quyền tổ chức thực thi. Trên thực tế, ở Việt Nam mới chỉ thực hiện phân cấp về
quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn
thuộc về Trung ương. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số
loại phí, lệ phí nhỏ mà Trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù.
Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về
chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương
khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng
365


của địa phương. Nói cách khác là quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách
của địa phương là hết sức hạn chế. Mặc dù hiện nay có quy định thưởng khi địa phương
có thu vượt dự toán song chủ yếu vẫn là cơ chế xin cho mà không có những quy định rõ
ràng, cụ thể.
Phân tích số liệu thu NSNN trên địa bàn tỉnh và chi NSĐP bình quân đầu người
năm 2010 cho thấy mặc dù các tỉnh có thu NSNN cao thì chi NSĐP bình quân cũng cao
hơn song quan hệ giữa 2 biến số này là không rõ rệt vì chi NSĐP còn phụ thuộc nhiều yếu
tố khác. Điều này cho thấy chính sách phân cấp hiện chưa thực sự khuyến khích địa
phương nuôi dưỡng nguồn thu.
Hình 4: Quan hệ giữa thu NSNN trên địa bàn và chi NSĐP (2010)
Chi NSNN trên đ a bàn BQ

16000
14000
12000
10000

nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương.

366


Hình 5 : Tỷ lệ thu NSNN từ đất đai so với tổng chi NSNN địa phương (2009)

Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP
30,00

26,59

25,00
20,00
15,00
10,00
Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP
5,00

1,77

B c Liêu

Cần Thơ

Ti n Giang

Bà R a-Vũng Tàu

Bình Dương

ở địa phương . Nguồn thu đất đai lớn còn làm các địa phương có nguy cơ rơi vào tình
trạng “ căn bệnh Hà lan”. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát
triển của thị trường bất động sản
Thứ ba, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính
quyền địa phương chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong
tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang
trải từ nguồn bổ sung của ngân sách Trung ương. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn
thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 2010. Các tỉnh
còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của ngân sách Trung ương. Vấn đề công bằng theo
chiều ngang hiện chưa được giải quyết tốt khi phân chia nguồn thu NSNN giữa các địa
phương.
Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu
ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người
dân gây bức xúc cho xã hội. Ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa
nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 5 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất).
Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa
phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp.

367


Hình 6 Quan hệ giữa chi NSĐP và cung cấp dịch vụ công : giáo dục mầm non

Năm 2003

Năm 2009
Hình 6 cho thấy quan hệ giữa tổng chi tiêu NSĐP và số lớp mẫu giáo bình quân đầu
người là ngược chiều. Phân tích quan hệ giữa chi tiêu NSĐP và dịch vụ y tế địa phương cho
kết quả tương tự. Các địa phương dường như tập trung chi tiêu của mình vào các nhiệm vụ
kinh tế hơn là việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản. Xu hướng bất công bằng trong chi tiêu

ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng
như quyết toán của cấp dưới. Với trên 10 ngàn xã, trên 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực
thuộc Trung ương, với một khoảng thời gian thực tế hết sức ngắn ngủi, yêu cầu đó trở nên
hoàn toàn mang tính hình thức. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự
toán của mình và nộp lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng
hợp dự toán của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà trên thực tế cấp tỉnh thường chủ
động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao.

119

Xem thêm Báo cáo đánh giá chi tiêu công 2005 của Ngân hàng thế giới.
369


Bảng 2: So sánh chênh lệch quyết toán và dự toán ngân sách địa phương (%)
Chỉ tiêu

Thu NSNN trên địa bàn

Chi NSDP

Trung bình

262,2

232,9

Độ lệch chuẩn

126,1

những quy định cụ thể hơn. Nếu không có những quy định chặt chẽ về trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong vay và sử dụng nợ thì có thể xảy ra tình trạng “ ràng buộc
ngân sách lỏng” và các địa phương sẽ có thể “ vay nợ để trả nợ” rất nguy hiểm cho ngân
sách nhà nước.
Kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm khi phân cấp quản lý ngân sách.
Kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách năm 2007, năm 2008 của nhiều địa
phương đều cho thấy việc chấp hành quy định về thu, chi, quản lý NSNN phần lớn đều rất
kém: để xảy ra thất thu lớn và chi tiêu sai còn nhiều, tổ chức thu, chi bất hợp lý, không khoa
học… thậm chí có sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp. Tất cả những điều đó dẫn đến việc
nhiều địa phương không cân đối được nguồn thu – nguồn chi, ảnh hưởng không nhỏ đến
370


yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Mặc dù kết quả kiểm toán NSNN năm
2009 về báo cáo quyết toán ngân sách địa phương cho thấy một vài tiến bộ. Song việc chấp
hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần
được xem xét, bàn thảo để tìm ra giải pháp hiệu quả để quản lý tốt ngân sách nhà nước.
4. Một số hướng cải cách phân cấp quản lý ngân sách
Từ phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý ngân sách và các nguyên tắc về
phân cấp ngân sách có thể xem xét một số hướng cải cách sau:
Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế
giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép
với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình
không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ
ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán
NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân
sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Tuy nhiên, trong điều kiện
hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp
ngân sách do việc phân cấp kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn

trung ương quyết định. Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào
đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương. Để
khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này
bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.
Thứ ba, về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách
Luật NSNN nên sửa đổi là chỉ quy định về các khoản thu phải phân cấp cho xã, còn
việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu cho ngân sách xã do HĐND
cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.
Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế
giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế
giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu thuế giá trị gia tăng cho các cấp ngân
sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số.
Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu
thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất
trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện
phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các
tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này
là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các
địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn
giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.
Phân cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, có nghĩa là tăng thu của
NSĐP phải đi kèm với các cam kết về việc cải thiện chất lượng các dịch vụ công do địa
phương có trách nhiệm cung cấp.
Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu.
372


Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra
các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đặt ra những ưu
tiên chi tiêu của địa phơng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc

Để thực hiện đúng nguyên tắc HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân…; UBND là cơ quan chấp
373


hành của HĐND và tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
điều hành ngân sách linh hoạt vì lợi ích chung… cần quy định cụ thể UBND được quyền
điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp không làm mất cân đối dự toán HĐND đã
quyết định. Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND đã quyết định nên giao cho
UBND cấp trên trực tiếp thống nhất với Thường trực HĐND cùng cấp trước khi quyết định
và báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, sẽ tạo ra sự thống nhất trong hệ thống
văn bản quy phạm pháp luật về dự toán ngân sách địa phương, đồng thời HĐND có cơ sở
để tổ chức giám sát việc sử dụng ngân sách Nhà nước theo quy định.
Kết luận
Kinh nghiệm các nước cũng như các phân tích lý thuyết đã chỉ ra rằng phân cấp
ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tác động của nhiều yếu tố. Phân
cấp ngân sách đem lại nhiều lợi ích trong quản lý ngân sách, song nó cũng chứa đựng các
rủi ro tiềm tàng. Có lẽ điều làm nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp trong khi
năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại.
Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách
thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không
được thử nghiệm để phát triển năng lực đó. Vì vậy, cách làm hợp lý nhất là mở rộng phân
cấp cho địa phương trên cơ sở thử nghiệm, thí điểm từng bước và có lựa chọn; đồng thời
tăng cường các biện pháp bồi dưỡng đào tạo đội ngũ cán bộ địa phương đi đôi với thực thi
các biện pháp giám sát và xử phạt nghiêm khắc. Việc phân cấp quản lý NSNN phải hướng
đến xây dựng một hệ thống phân cấp đầy đủ, rõ ràng giữa các cấp ngân sách, đảm bảo
tính thống nhất quản lý của NSNN, vừa tạo tính chủ động cho ngân sách địa phương.
Phân cấp phải đi đôi với trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương và nâng cao
tính công khai minh bạch ngân sách liên quan đến lập và quyết toán ngân sách hằng năm
của các cấp ngân sách và đơn vị thụ hưởng.

Vũ Thành Tự Anh, Lê V. Thái, Võ T. Thắng (2007) Provincial Extralegal Investment
Incentives in the Context of Decentralisation in Viet Nam: Mutually Beneficial or a Race
to the Bottom? UNDP Policy Dialogue Paper

375