GIẢI QUYẾT TRIỆT ĐỂ VẤN ĐỀ ĐẤT ĐAI:
MỘT TRONG NHỮNG TIỀN ĐỀ CỦA QUÁ TRÌNH
TÁI CƠ CẤU NỀN KINH TẾ
TS. Đặng Kim Sơn
Viện trưởng Viện Chính sách và Chiến lược PTNNNT

I. ĐỊNH HƯỚNG TÁI CƠ CẤU NỀN KINH TẾ
Trong vòng 25 năm kể từ khi áp dụng chính sách Đổi mới theo
định hướng thị trường, trong lĩnh vực nông nghiệp, chính sách giao
đất cho hộ nông dân cùng với tự do hoá thương mại, cải cách chính
sách vĩ mô đã tạo ra động lực lớn cho nông nghiệp tăng trưởng ở mức
3-4%/năm. Từ một nước thiếu ăn thường xuyên, Việt Nam đã đảm bảo
được an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu và lao động hỗ trợ công
nghiệp hóa và trở thành nước xuất khẩu đứng thứ hạng cao trên thế giới
về các mặt hàng như gạo, cà phê, cao su, chè, tiêu, điều, thủy sản và đồ
gỗ v.v… Tăng trưởng kinh tế cũng đã tạo ra tác động tích cực đối với
xóa đói giảm nghèo với tỷ lệ nghèo giảm mạnh từ mức 51% năm 1992
xuống còn 14% năm 2010. Nâng cao hiệu quả sử dụng đất, biến đất đai
thành tài sản để đầu tư và tư liệu tạo sinh kế cho người nghèo, tạo cơ
chế bình đẳng đối với quyền sử dụng đất của nông dân là giải pháp quan
trọng để giảm nghèo, đảm bảo công bằng và ổn định xã hội.
Sau một thời gian phát triển thuận lợi, đã có nhiều cảnh báo rằng
Việt Nam đã đạt đến ngưỡng của tăng trưởng theo chiều rộng dựa trên
mức đầu tư cao về lao động và vật tư, tăng khai thác tài nguyên tự nhiên.
Nếu không có bước đột phá mới về đầu tư, khoa học công nghệ và tổ
chức sản xuất để sử dụng đất nông nghiệp một cách hiệu quả và bền
vững, nông nghiệp Việt Nam khó có thể tiếp tục là nền tảng cho tăng
trưởng kinh tế trong thời gian tới. Trên bình diện xã hội, bất bình đẳng
đang có xu hướng gia tăng giữa nông thôn và thành thị, giữa miền núi
và miền xuôi, giữa nhóm dân tộc thiểu số và nhóm Kinh, giữa các nhóm
176

dự án mới được mở ra ở hầu hết các địa phương trong cả nước nhưng
tỷ lệ lấp đầy thấp, hiệu quả sử dụng lãng phí. Tình trạng đất được Nhà
nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư nhưng chậm sử dụng
hoặc không đưa vào sử dụng vẫn còn diễn ra khá phổ biến.
177


Hiệu quả sử dụng đất trong lĩnh vực nông lâm thủy sản còn thấp.
Tốc độ tăng hệ số sử dụng đất lúa giảm từ 2,15% giai đoạn 1990-2000
xuống còn -0,03% giai đoạn 2000-2009, do đó tỉ lệ đóng góp cho tăng
trưởng của hệ số sử dụng đất giảm từ 40,4% giai đoạn 1990-2000 xuống
còn -1,5% giai đoạn 2000-2009. Ngành lâm nghiệp với diện tích lớn,
chiếm gần 14 triệu ha, nhưng có đóng góp rất nhỏ cho nền kinh tế quốc
dân GDP (tính giá trị kinh tế đơn thuần chỉ khoảng 1%; nếu tính cả giá
trị kinh tế và giá trị môi trườngkhoảng 3-4%).
Một diện tích lớn đất giao cho các nông, lâm trường quản lý, sử
dụng kém hiệu quả. Trước khi sắp xếp, nông lâm trường quản lý 4,6
triệu ha trong đó các nông trường quốc doanh quản lý gần 524.000 ha
(402.000 ha đất nông nghiệp); lâm trường quốc doanh quản lý gần 4,1
triệu ha (3,9 triệu ha đất lâm nghiệp). Sau khi sắp xếp, diện tích nông
lâm trường quản lý giảm xuống chỉ còn lại khoảng 4 triệu ha31.Theo tính
toán của nhóm nghiên cứu Viện Chính sách và Chiến lược PTNNNT,
dựa trên định mức giá của các địa phương năm 2010, tổng số đất mà các
nông lâm trường quốc doanh đang nắm giữ có giá trị ít nhất khoảng 47
tỷ đô la, nhưng được sử dụng rất kém hiệu quả làm lãng phí tài nguyên
của đất nước. Bình quân tỷ lệ doanh thu/vốn là 0,61; lợi nhuận/vốn của
nông lâm trường là 0,07. So với doanh nghiệp tư nhân hoạt động trong
cùng lĩnh vực là 1,5 và 0,1432.
Tuy nhiên, đây chỉ là các số liệu theo báo cáo, thực tế diện tích
do các nông lâm trường quốc doanh quản lý có thể thấp hơn rất nhiều.

điều kiện tích tụ đất
Ước tính đến năm 2007 cả nước có 9,4 triệu ha đất nông nghiệp34,
trung bình diện tích đất nông nghiệp trên đầu người là 0,16 héc ta, chưa
bằng 1/3 so với Thái Lan và Campuchia35. Điều tra nông thôn của dự án
Danida năm 2010 tại 12 tỉnh cho thấy diện tích đất canh tác trung bình
của một hộ nông dân là 0,85 ha, trung bình một hộ có 5,7 mảnh đất khác
nhau, tổng khoảng cách từ nơi ở đến ruộng của các hộ dân là khoảng 4,7
km. Ruộng đất phân tán cản trở sản xuất quy mô lớn, áp dụng cơ giới
hóa và tiến bộ kỹ thuật để tăng năng suất. Số liệu điều tra cho thấy hộ
nông dân càng có nhiều mảnh đất thì lại nhuận trung bình thu được từ
mảnh đất đó càng giảm và chi phí càng tăng.
Tuy nhiên, khả năng tích tụ và tập trung ruộng đất của nông dân
hiện nay rất thấp. Kinh tế trang trại phát triển chậm, chỉ chiếm 1% số
nông hộ. Quy mô đất trung bình của một trang trại cũng chỉ đạt 6 ha.
Trong khi đó, hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp
rất yếu ớt. Theo kết quả điều tra, chỉ có 2,5% hộ nông thôn bán quyền
sử dụng đất trong 5 năm từ 2001-2005. Hoạt động thị trường thuê đất ở
nông thôn cũng rất hạn chế. Trong khi đó, với nguồn tích lũy hạn chế và
thiếu hỗ trợ tín dụng nên rất khó cho các nông dân giỏi có đủ khả năng
33Tình

hình thực hiện sắp xếp, đổi mới và phát triển nông lâm trường quốc doanh theo Nghị
định số 170/2004/NĐ-CP và Nghị định số 200/2004/NĐ-CP (2011).
34Niên giám Thống kê 2007.
35World Bank 2009.

179


mua hoặc thuê lại đất của các nông dân khác. Kết quả là rất nhiều đất

luật và văn bản chính sách mâu thuẫn, không thống nhất khi thực hiện
gây thiệt hại cho nhà đầu tư, khiến nhiều nhà đầu tư không yên tâm đầu
tư sản xuất lâu dài.
180


5. Bất bình đẳng trong việc đảm bảo các quyền về đất
Đối với hầu hết nông dân Việt Nam, đất đai là tư liệu sản xuất và
cũng là tài sản cơ bản. Luật Đất đai hiện tại cho phép nông dân quyền
sử dụng, chuyển giao, cho thuê, thừa kế, thế chấp, cho/tặng, và góp vốn.
Theo đúng Luật, nông dân phải được chính quyền cho phép để chuyển
từ mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích nông nghiệp khác.
Thời hạn giao đất bị hạn chế (đối với hộ gia đình và cá nhân canh tác
cây hàng năm và nuôi trồng thủy sản, thời gian giao đất là 20 năm và
đối với cây lâu năm, đất rừng là 50 năm). Luật cũng đặt mức hạn điền
cho mỗi hộ theo từng loại đất (hạn mức giao đất nông nghiệpở miền
Bắc và miền Trung là 4 ha và ở miền Nam là 6 ha36, đối với cây lâu
năm, mức hạn điền là 20 ha ở vùng đồng bằng và 50 ha ở vùng trung du
và miền núi). Quyền sử dụng đất của nông dân bị hạn chế, và bị giám
sát sao, chi phí giao dịch cao và thời gian tiến hành dài.
Trong khi đó, người sử dụng đất ở đô thị được hưởng lợi nhiều hơn
từ cơ chế chính sách: không bị giới hạn về thời gian, quy mô, thủ tục
giao dịch thuận lợi hơn, mức độ bồi hoàn cao hơn khi bị thu hồi, quy
hoạch rõ ràng hơn, giá trị đất đai cao hơn, thế chấp vay vốn dễ hơn rất
nhiều so với đất nông nghiệp.
Các nhóm dân tộc thiểu số ở Việt Nam đối mặt với nhiều khó khăn,
thiệt thòi trong tiếp cận và sử dụng đất để đảm bảo sinh kế, đồng thời
cũng là nhóm dễ bị tổn thương trước các tác động của thiên tai và biến
đổi khí hậu. Đối với đối tượng này, vai trò của cộng đồng thôn bản là
rất quan trọng, có nhiều dân tộc có tập quán quản lý đất đai theo cộng

với các quốc gia khác, khoản thu từ thuế đất đai của Việt Nam khá thấp.
Trong hai thập kỷ trở lại đây, mức độ đóng góp trung bình trong GDP từ
thuế đất và nhà ở tại các nước có nền kinh tế phát triển (OECD) là 2%.
Các nước đang phát triển khác cũng đạt 0,5% và các nước chuyển đổi
đạt mức 0,6%38. Nếu tính riêng tiền thu từ thuế đất đai và nhà cửa của
Việt Nam chỉ chiếm 0,07% GDP năm 201039. Theo Tổng cục Thống kê,
tổng các nguồn thu từ đất của Việt Nam chiếm khoảng 5-8% tổng thu
ngân sách nhà nước, trong đó chủ yếu là thu tiền sử dụng đất.
Thất thu thuế đất làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng ở
Việt Nam. Những người có khả năng tiếp cận với đất và bất động sản
đang gia tăng tích lũy của cải mà không phải đóng góp cho công cuộc
phát triển đất nước. Trong khi nông dân nông thôn lại chịu thiệt thòi vì
không được đầu tư bù đắp.
37Thuế

đất mang lại nguồn thu cho các cấp chính quyền để trang trải cho việc xây dựng và duy
tu cơ sở hạ tầng, nâng cao khả năng sản xuất của đất. Chất lượng của dịch vụ hạ tầng được vốn
hóa trong giá trị của đất, đánh thuế đất sẽ khiến cho người sử dụng đất chia sẻ phần nào lợi ích
với Chính phủ. Nếu không, người sử dụng đất được hưởng trợ cấp của những người đóng thuế
khác. Khi chính quyền địa phương có nguồn thu từ thuế đất hàng năm sẽ ít bị phụ thuộc vào
cấp phát của trung ương, thúc đẩy khuyến khích các hình thức sử dụng đất hiệu quả hơn tại địa
phương.
38Rosengard và Đỗ Ngọc Huỳnh, 2008.
39Tổng cục Thống kê, 2010.

182


7. Đời sống của nông dân bị thu hồi đất bấp bênh
Chính sách thu hồi đền bù chưa thực sự thỏa đáng, hầu hết các dự

canh tác mầu mỡ bị khai thác làm gạch, đá, cát bị khai thác bừa bãi làm
183


vật liệu xây dựng, nước mặt và nước ngầm nhiều nơi bị sử dụng lãng
phí cho sản xuất nông nghiệp.
9. Ô nhiễm môi trường nghiêm trọng
Quá trình đầu tư phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị đã mang
lại tỷ lệ tăng trưởng khá cao của kinh tế Việt Nam, nhưng gây ô nhiễm
khá cao cho khu vực nông thôn, đặc biệt tại đồng bằng sông Hồng và
đồng bằng sông Cửu Long. Bên cạnh tình trạng ô nhiễm môi trường do
nước thải từ các khu công nghiệp, khu đô thị gây ra, chất thải rắn cũng
đang tạo nên những nguy cơ lớn cho bền vững môi trường. Nguồn nước
ngọt ngày càng khan hiếm, ô nhiễm môi trường nước ngày càng tăng,
nhiều dòng sông trước đây có chất lượng nước thuộc loại A, nay đã suy
thoái trở thành nước loại B, một số đoạn sông đã trở thành sông “chết”,
úng ngập đô thị ngày càng nghiêm trọng, đặc biệt là ở các đô thị lớn.
Việc sử dụng, lạm dụng phân bón hóa học, thuốc trừ sâu trong sản
xuất nông nghiệp là nguồn gây ô nhiễm to lớn làm bẩn môi trường đất,
nước. Lượng phân bón sử dụng trong nông nghiệp ngày càng tăng, cả
về số lượng lẫn chủng loại, mặc dù ở nhiều nơi mức sử dụng đã vượt
quá giới hạn cần thiết. Các khu sản xuất chăn nuôi và nuôi trồng thủy
sản tập trung cũng là nguồn xả chất thải quan trọng không những làm
hại cho môi trường mà còn làm phát sinh dịch bệnh gây hại trực tiếp cho
sản xuất nông nghiệp. Tình trạng ô nhiễm tại các làng nghề, khu dân cư
nông thôn cũng đáng báo động.
III. QUAN ĐIỂM ĐỀ XUẤT GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ ĐẤT
ĐAI LÀM TIỀN ĐỀ CHO TÁI CƠ CẤU KINH TẾ
Từ những vấn đề vướng mắc đang đạt ra cho công tác xây dựng
luật lệ, chính sách đất đai nêu trên, từ kinh nghiệm sử lý thành công của

quĩ đất đó đầu tư, cho thuê, bán, bồi hoàn v.v… phục vụ cho mục đích
công ích.
- Nông nghiệp là lợi thế quan trọng của Việt Nam, phải cương
quyết điều chỉnh các chính sách “coi nhẹ nông nghiệp nông thôn”. Thay
vào đó, cần phát triển cân đối giữa các ngành/vùng, dựa trên lợi thế so
sánh, phát huy tối đa khả năng liên kết của các ngành để tăng năng lực
cạnh tranh quốc gia, định hướng giãn phát triển công nghiệp, đô thị về
địa bàn nông thôn, chỉ dùng đất đai sử dụng cho mục đích nông nghiệp
kém hiệu quả để xây dựng các dự án công nghiệp và đô thị, tăng đầu tư
cho nông nghiệp nông thôn.
- Công bằng và ổn định xã hội phải được đảm bảo thông qua các
cân đối chính giữa các ngành, các vùng, và sự tham gia của mọi đối
185


tượng vào xây dựng quy hoạch và chính sách. Sự khác biệt về địa tô
phải được phân phối lại bằng các chính sách thuế hợp lý.
Nếu các điểm nhấn quan trọng trên được quan tâm, xử lý một cách
triệt để thì một lần nữa sẽ tạo ra được động lực mới cho nông dân phát
triển đột phá ngành nông nghiệp và xã hội nông thôn Việt Nam, tạo cơ
cấu mới cho kinh tế tăng trưởng hiệu quả và vững bền, ngược lại, nếu
chúng ta ngập ngừng, kéo dài các giải pháp chữa cháy tạm thời, lẩn
tránh xử lý những mâu thuẫn của quá trình phát triển thì chẳng những
quá trình tăng trưởng kinh tế sẽ chững lại mà ổn định chính trị xã hội,
bền vững môi trường sẽ bị đe dọa. Những vấn đề vướng mắc về đất đai
đã đến lúc cần được giải quyết.

186