ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

Nguyễn Thị Kim Chung

Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ
ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ
thành phố Hà Nội

Luận văn Thạc sĩ Luật

Hà Nội - 2005

1


MỤC LỤC
Trang
Mở đầu

1

Chƣơng 1: Vị trí, tính chất của uỷ ban nhân dân quận

4

1.1. Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị

4

1.2. Khái quát sự hình thành và phát triển của chế định Uỷ ban nhân dân

2.1 Thực trạng tổ chức

33

2.1.1. Cơ cấu thành viên của Uỷ ban nhân dân quận

35

2.1.2. Các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân quận

36

2.2. Thực trạng hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận

54

Kết luận chƣơng 2

68

Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của uỷ ban

69

nhân dân quận (Hà Nội)
3.1. Đổi mới về tổ chức

69

3.2. Đổi mới về hoạt động

đã được công bố có liên quan đến đề tài luận văn: "Những vấn đề lý luận và thực tiễn về
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay". Đồng chủ biên PGS.TS. Lê Minh Thông,
PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2002; "Chính
quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật", TS. Trương Đắc
Linh, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2003; "Một số vấn đề về hoàn thiện các
cơ sở hiến định của tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", TS. Lê Minh Thông,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4/2000; "Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và
hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp", TS. Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp
luật số 10/2000… và một số công trình có liên quan khác.
Các công trình trên chủ yếu nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có Uỷ ban nhân dân các cấp. Cho đến
hiện nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn dưới
góc độ luật học về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân Quận theo hướng đổi mới và
hoàn thiện, đáp ứng các yêu cầu của cải cách bộ máy nhà nước trong tình hình mới.
Với lý do nêu trên, chúng tôi đã chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của
Uỷ ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ thành phố Hà Nội" làm luận văn cao học.

3


3. Mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của luận văn là nghiên cứu những vấn lý luận và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận, xác định những vấn đề cần hoàn thiện về tổ chức và
hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận nhằm đảm bảo cho cơ quan này có đủ năng lực đáp
ứng đòi hỏi của công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: phân tích những điểm khác biệt giữa chính
quyền đô thị và chính quyền nông thôn, khái quát quá trình hình thành và phát triển của Uỷ
ban nhân dân quận. Từ đó làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Uỷ
ban nhân dân quận trong giai đoạn hiện nay. Nghiên cứu căn cứ pháp lý về tổ chức và hoạt
động của Uỷ ban nhân dân quận theo pháp luật hiện hành. Phân tích thực trạng tổ chức và


5


CHƢƠNG 1
VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN QUẬN
1.1. Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị
Trước khi tìm hiểu về vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị chúng ta
phân biệt một số điểm khác nhau giữa đô thị và nông thôn.
Huyện và quận là hai hình thức của cùng một cấp hành chính nhưng cấp quận là
một cấp hành chính đặc thù của đô thị bởi nhiều yếu tố phối hợp từ mật độ dân cư, sự tập
trung và phát triển về kinh tế, văn hoá, xã hội, thương mại, du lịch, công nghiệp. Trong khi
đó, huyện (nông thôn) chủ yếu phát triển nghề nông hoặc tiểu thủ công nghiệp truyền
thống. Sở dĩ có những điểm khác nhau đó do một số lý do sau:
Một là, về vai trò, vị trí
Quận là trung tâm văn minh, là hạt nhân, là động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia.
Đô thị là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao. Ở đây mối quan hệ giữa
con người với nhau rất chặt chẽ và gần gũi bằng một hệ thống các công trình công cộng.
Thông tin ở đây rất nhiều. Vì vậy ở đây rất dễ nẩy sinh những tư tưởng mới, những sản
phẩm mới, hình thức và phương thức sinh hoạt mới, hình thức tổ chức mới. Họ cởi mở,
biết tiếp thu những cái mới để làm lợi cho mình. Do vậy những đô thị là trung tâm kinh tế
thường là những trung tâm đổi mới, sáng tạo và tiếp thu cái mới.
Hai là, về kinh tế
Kinh tế nông thôn là đơn ngành và chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, tiểu thủ công
nghiệp. Còn kinh tế đô thị là đa ngành, phi nông nghiệp, chủ yếu là công nghiệp, thương
mại và dịch vụ. Kinh tế đô thị có tốc độ phát triển cao hơn và là nguồn thu chủ yếu của
ngân sách Nhà nước.
Quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị là một trong những đối tượng quản lý quan
trọng của chính quyền đô thị [20, tr. 289]. Quản lý nhà nước về kinh tế phải hướng tới chỗ
tạo ra các điều kiện cần thiết và kiểm soát được quá trình phát triển kinh tế đô thị, mà hiệu

Cuộc sống của người dân nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp, còn cuộc sống của
người dân đô thị hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán. Những
nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày, từ cái nhỏ nhất như cái tăm đều do thị trường
cung cấp. Bảo đảm cung cấp đủ nhu yếu phẩm cho cuộc sống hàng ngày của người dân là
trách nhiệm nặng nề của chính quyền các đô thị. Chính quyền đô thị không chỉ có trách
nhiệm bảo đảm cung cấp nhu yếu phẩm mà còn có trách nhiệm giải quyết việc làm, tạo ra
nguồn sống cho người dân đô thị. Chính quyền nông thôn cũng phải lo cho cuộc sống của
dân song mức độ phức tạp và gay gắt không thể bằng đô thị.
Năm là, về cơ sở hạ tầng

7


Cơ sở hạ tầng ở đô thị phức tạp gấp nhiều lần so với ở nông thôn nhất là về giao
thông, cấp, thoát nước và vệ sinh môi trường. Cơ sở hạ tầng đô thị (nhà ở, các công trình
thương nghiệp, dịch vụ công cộng, ăn uống, nghỉ dưỡng, y tế, văn hoá, giáo dục, đào tạo,
nghiên cứu khoa học, thể dục thể thao, công viên, cây xanh, giao thông, điện, nước, thông
tin…) là những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa
giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất cao, không thể phân tán,
cắt khúc.
Khi quá trình đô thị hoá diễn ra thì kéo theo nó là vấn đề nhà ở là một trong những
vấn đề xã hội bức xúc đặt ra không những ở đô thị của Việt Nam mà còn ở đô thị của các
nước khác trên thế giới. Một bộ phận không nhỏ người dân đô thị không có nhà ở hoặc nhà
ở chật chội, chưa có tiện nghi sinh hoạt cần thiết ở mức tối thiểu hoặc thấp kém. Theo đà
tăng dân số đô thị, nhà ở đang và sẽ là vấn đề nóng ở đô thị. Thêm vào đó, các nơi vui
chơi, giải trí còn nghèo nàn, giá cả cao khiến một bộ phận dân cư không có khả năng tiếp
cận được các dịch vụ đó.
Sáu là, về quản lý
Ở đô thị, nội dung quản lý phức tạp, khối lượng công việc quản lý lớn gấp nhiều
lần so với nông thôn và có nhiều nội dung quản lý Nhà nước khác với nông thôn, ở nông

điểm cho rằng tổ chức bộ máy hành chính cấp quận (huyện) không nhất thiết phải có
ở tất cả mọi địa ph-ơng mà tuỳ thuộc vào yêu cầu thực tế, thậm chí trong một địa
ph-ơng có thể có nơi cần tổ chức bộ máy hành chính quận (huyện), có nơi lại không
cần nh- kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới.
Quan điểm này xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà n-ớc ta những năm 1946. Theo
Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định tất cả các cấp hành chính - lãnh thổ đều có
cơ quan hành chính (xã, huyện, tỉnh, kỳ) nh-ng không phải cấp hành chính - lãnh thổ
nào cũng có Hội đồng nhân dân mà chỉ có cấp xã và cấp tỉnh có Hội đồng nhân dân,
đối với cấp huyện chỉ có cơ quan hành chính trung gian thay mặt chính quyền tỉnh
quản lý các xã trong huyện.
Trên cơ sở khoa học và thực tiễn, trong điều kiện cụ thể của n-ớc ta, xây dựng,
kiện toàn hai cấp chính quyền địa ph-ơng đầy đủ gồm cấp Tỉnh, Thành phố trực
thuộc trung -ơng và cấp xã, ph-ờng, thị trấn là một mô hình khá lý t-ởng. Tuy nhiên,
không thể phủ nhận vai trò trung gian đắc lực của cấp quận (huyện) trong quản lý hành
chính nhà n-ớc ở địa ph-ơng hiện nay. Bởi thực tế, chính quyền cấp Thành phố
(Tỉnh) và cấp ph-ờng (xã) ch-a đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ quản lý nhà n-ớc trên địa
bàn một cách có hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, vai trò của cấp quản lý hành chính trung
gian lại trở nên quan trọng trong điều chỉnh mọi quan hệ xã hội xuyên suốt từ trung -ơng
đến cơ sở. Do đó, để xây dựng mô hình chính quyền hai cấp đòi hỏi chính quyền
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung -ơng phải kiện toàn đủ mạnh để chỉ đạo trực tiếp

9


đến cấp xã mà không cần phải thông qua một cấp trung gian nào nữa, đồng thời cấp xã
cũng phải đ-ợc xây dựng, kiện toàn đúng với tầm của chính quyền cơ sở và đ-ợc phân
cấp nhiều hơn nữa về chức năng, thẩm quyền quản lý nhà n-ớc. Đây là một vấn đề còn
khá xa. Do vậy, chúng ta phải từng b-ớc nâng cao dần hiệu quả hoạt động của các cấp
chính quyền một cách đồng bộ, xuyên suốt từ cấp thành phố (tỉnh), quận (huyện),
ph-ờng(xã).


1. Ban tổ chức - cán bộ chính phủ (1999), "Hội nghị quốc tế về chính quyền địa
ph-ơng khu vực ASEAN - 1999"
2. Ban tổ chức - cán bộ chính phủ (1999), "Hội thảo quốc tế giữa Việt Nam

và Na

Uy. Nâng cao hiệu lực quản lý hành chính ".
3. Báo Tuổi trẻ
4. Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980 và 1992
5. Hoạt động lập pháp, lập quy của chính phủ cộng hoà Pháp (1993), Nhà xuất bản
chính trị quốc gia, Hà Nội
6. Jacques Defoy, Robert J. Gravel (2002), "Chính quyền địa ph-ơng", ENAP- Ch-ơng
trình đào tạo giảng viên Học viện hành chính quốc gia Việt

Nam.

7. Tr-ơng Đắc Linh (2003), "Chính quyền địa ph-ơng với việc bảo đảm thi

hành

hiến pháp và pháp luật ", Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội
8. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983,1989, 1994, 2003
9. Luật tổ chức chính quyền địa ph-ơng năm 1958
10. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962
11. Nghị định số 172/2004 NĐ-CP ngày 29 tháng 9 năm 2004 quy định tổ
cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân huyện, quận, thị xã,

chức các