Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

nguyễn văn tuấn

HOàN THIệN CƠ CHế KIểM TRA VĂN BảN
QUY PHạM PHáP LUậT CủA CáC CƠ QUAN
HàNH CHíNH NHà NƯớC ở VIệT NAM

luận án tiến sĩ luật học

Hà nội - 2016


Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

nguyễn văn tuấN

HOàN THIệN CƠ CHế KIểM TRA VĂN BảN
QUY PHạM PHáP LUậT CủA CáC CƠ QUAN
HàNH CHíNH NHà NƯớC ở VIệT NAM
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà n-ớc và pháp luật
Mã số

: 62 38 01 01

luận án tiến sĩ luật học

Ng-ời h-ớng dẫn khoa học: 1. TS. Trần Đình Thắng
2. TS. Đặng Vũ Huân

Hà nội - 2016

Tng quan tỡnh hỡnh nghiờn cu liờn quan n ti

7

1.2.

Nhng vn cn tip tc nghiờn cu

22

Ch-ơng 2: C S Lí LUN V C CH KIM TRA VN BN QUY PHM

25

PHP LUT CA CC C QUAN HNH CHNH NH NC
VIT NAM

2.1.

Khỏi nim, c im v vai trũ ca c ch kim tra vn bn quy

25

phm phỏp lut ca cỏc c quan hnh chớnh nh nc Vit Nam
2.2.

Cỏc yu t v mi quan h gia cỏc yu t ca c ch kim tra

45


cỏc c quan hnh chớnh nh nc Vit Nam
Ch-ơng 4:

QUAN IM, GII PHP HON THIN C CH KIM TRA

100

VN BN QUY PHM PHP LUT CA CC C QUAN HNH
CHNH NH NC VIT NAM

4.1.

Quan im hon thin c ch kim tra vn bn quy phm phỏp
lut ca cỏc c quan hnh chớnh nh nc Vit Nam

100


4.2.

Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp

115

luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam
KẾT LUẬN

142

CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN

động quan trọng đó chính là, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Từ khi
nhiệm vụ kiểm tra văn bản được chuyển giao cho Chính phủ, các bộ, cơ quan
ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp (năm 2003), công
tác này đã có những chuyển biến nhất định; thể chế pháp luật từng bước được
hoàn thiện; tổ chức, bộ máy, nhân sự làm công tác kiểm tra văn bản bước đầu
được quan tâm củng cố, kiện toàn; các điều kiện bảo đảm khác đối với hoạt
động kiểm tra văn bản ngày càng được hoàn thiện. Mặc dù vậy, quy định của


2
pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn bộc lộ những
hạn chế, bất cập; việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành
và địa phương chưa được tiến hành thường xuyên; thẩm quyền, trách nhiệm
của các cơ quan nhà nước trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
chưa thực sự rõ ràng, rành mạch và chưa theo một cơ chế thống nhất, ổn định...
Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành
chính nhà nước ở Việt Nam đã được hình thành, đi vào vận hành từ năm 2003
và đạt được những kết quả quan trọng, song quá trình vận hành cơ chế này
trong thời gian qua cũng đã bộc lộ những hạn chế, tồn tại, cần phải có giải
pháp khắc phục. Hơn nữa, trong bối cảnh Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2015 (hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2003) được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8
thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01
tháng 7 năm 2016 và cùng với đó, một loạt đạo luật mới được ban hành hoặc
sửa đổi, bổ sung, phát sinh theo nó là các quy định mới (gồm cả các quy định
được sửa đổi, bổ sung) và số lượng lớn văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn
thi hành. Bối cảnh và thực trạng nêu trên đã làm cho vấn đề tiếp tục hoàn
thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước trở nên vô cùng cần

quan hành chính nhà nước ở Việt Nam và các yếu tố ảnh hưởng; kinh
nghiệm của một số nước trên thế giới liên quan đến cơ chế kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về
cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà
nước ở Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2003 đến hết năm 2015.


4
Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở
Việt Nam đề cập trong luận án được xác định là văn bản quy phạm pháp luật
do Bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm,
đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả vì mục tiêu dân
giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án được tiếp cận trên cơ sở phương pháp luận của học thuyết
Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan
điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của nhà nước
theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; các
quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật trong giai đoạn hiện nay.
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng các phương pháp như:
phương pháp phân tích; phương pháp thống kê; phương pháp tổng hợp;
phương pháp so sánh; phương pháp quy nạp và diễn dịch.
Cụ thể:

phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, trong đó, làm
rõ về mặt lý luận cũng như nhu cầu thực tiễn của một số vấn đề cần nghiên cứu
hoàn thiện, như: quy định của pháp luật (thể chế pháp luật) về kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam; chủ thể
(tổ chức, bộ máy, nhân sự) kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
hành chính nhà nước ở Việt Nam; các điều kiện bảo đảm của cơ chế kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.


6
- Đưa ra bức tranh tổng thể về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, ưu điểm, hạn chế và
nguyên nhân.
- Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn
về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước ở Việt Nam, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu,
hoàn thiện thể chế; tăng cường tổ chức, biên chế; bổ sung các nguồn lực và
điều kiện bảo đảm khác của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.
- Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ là công trình khoa học có giá trị
tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật và cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận án gồm 04 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và
những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu.

đề lý luận về các yếu tố cấu thành của cơ chế pháp lý có ý nghĩa tham khảo
đối với đề tài của nghiên cứu sinh.
Nguyễn Quang Anh "Hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam" [1] đã nghiên cứu tổng quan tình hình
nghiên cứu đề tài hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà
nước ở trong nước và nước ngoài, trên cơ sở đó, đi sâu vào nghiên cứu đề tài
hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước dưới góc
độ khoa học pháp lý, trong đặc điểm, điều kiện ở Việt Nam. Về cơ sở lý luận,


8
luận án nghiên cứu yêu cầu khách quan của việc hoàn thiện cơ chế pháp lý
nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; phân tích khái niệm, đặc điểm, vai
trò, mục đích của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; các
yếu tố cấu thành và mối liên hệ tác động giữa các yếu tố của cơ chế; nội dung
và phương thức vận hành của cơ chế; các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến vận
hành của cơ chế. Luận án đã tổng hợp, phân tích quá trình hình thành và phát
triển của cơ chế qua các giai đoạn lịch sử của đất nước kể từ năm 1945 đến
nay qua các thể chế pháp lý, đặc biệt là qua các bản Hiến pháp năm 1946,
1959, 1980, 1992, 1992 (bổ sung, sửa đổi năm 2001) và năm 2013 về quyền
lực nhân dân, về nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước, về trách nhiệm của
nhà nước trong mối quan hệ với công dân; quy định về quyền con người,
quyền công dân, nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội đến
kiểm soát, giám sát hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức nhà
nước, đại biểu dân cử. Hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền
lực nhà nước chính là một trong những bảo đảm chính trị, pháp lý quan trọng
góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực sự của dân,
do dân, vì dân theo quan điểm, đường lối của Đảng và Hiến pháp năm 2013.
Đồng thời là giải pháp phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ
của nhân dân, góp phần hoàn thiện cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý,

góc độ khoa học pháp lý.
Cuốn sách mang tính nghiệp vụ và có giá trị ứng dụng cao, đó là cuốn
"Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy
phạm pháp luật" do nhóm chuyên gia (bao gồm một số chuyên gia độc lập và
một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực hiện soạn thảo và biên tập [54]. Mặc
dù một số nội dung đề cập trong cuốn sổ tay còn mang tính trừu tượng, cập
nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm mới của nước ngoài về xây dựng chính
sách, xây dựng pháp luật mà không có nội dung về kiểm tra và xử lý văn bản


11
quy phạm pháp luật sau khi được ban hành, song nhiều nội dung có giá trị
mang tính nền tảng để tác giả luận án bàn luận cũng như lý giải sâu sắc hơn,
logic hơn về cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, có thể kể
đến như tiêu chí chung của một văn bản quy phạm pháp luật tốt; nội dung của
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật…
Đề tài "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và
giải pháp hoàn thiện" của Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp [111] đã
nghiên cứu khá sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật,
phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với một số khái niệm tương
tự để khẳng định kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có những dấu hiệu
đặc thù; phân tích về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và mục
đích, ý nghĩa của việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật trong thời gian tới. Có thể nói, đây là đề tài nghiên cứu khoa học đầu
tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng như đánh giá
thực trạng và đưa ra các giải pháp hữu hiệu để hoàn thiện cơ chế kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đề tài chỉ giới hạn trong phạm vi cơ
chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, chưa đề cập đến xử lý văn bản
quy phạm pháp luật.
Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến là cuốn sách đã tập hợp đầy đủ

đề tài còn nghiên cứu về hoạt động rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản quy
phạm pháp luật theo hướng các hoạt động này tuy có nét khác biệt song cùng
chung mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
- Luận án, luận văn và các bài báo
"Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính" của Bùi Thị
Đào [29] đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết
định hành chính để từ đó khẳng định tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối
quan hệ biện chứng với nhau, làm tiền đề cho nhau. Tác giả đã tiếp cận khái


13
niệm quyết định hành chính bao gồm hai loại quyết định hành chính quy
phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật (cá biệt). Vì vậy
khi đưa ra những tiêu chuẩn về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định
hành chính ngoài những điểm chung giống nhau, mỗi nhóm quyết định hành
chính lại có tiêu chuẩn đặc thù về tính hợp pháp và tính hợp lý (với quyết định
hành chính cá biệt phải được ban hành đúng thời hạn…).
"Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay"
của Đoàn Thị Tố Uyên [116] có phạm vi nghiên cứu rộng và phức tạp; đã
xây dựng được các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản
quy phạm pháp luật làm cơ sở lý luận để kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật; chỉ ra sự khác biệt cơ bản giữa các biện pháp xử lý văn bản
quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý. Trong số các
giải pháp đảm bảo cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật có hiệu quả nhất, luận án đã đưa ra giải pháp mang tính lâu dài, đó là
trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc phán quyết tính hợp pháp
của văn bản quy phạm pháp luật, vấn đề này có giá trị tham khảo rất bổ ích,
nhất là đề xuất giải pháp liên quan đến thẩm quyền xử lý văn bản có dấu
hiệu trái pháp luật trong luận án.
"Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa

thể của quyền lực nhà nước, nghị viện do nhân dân ủy thác quyền lập pháp
tối cao, thực hiện giám sát quyền lực của chính phủ, tôn trọng quyền độc lập
xét xử của tòa án. Hầu hết nhà nước tư sản đương đại, xây dựng mô hình
quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền, xác lập cơ chế kiểm soát
quyền lực nhà nước nằm chính ngay trong cấu trúc của quyền lực nhà nước,
trên cơ sở hai học thuyết nêu trên, tận dụng những điểm hợp lý của chúng và
luật hóa cơ chế giám sát quyền lực nhà nước. Trên cơ sở tư tưởng về phân
chia quyền lực và giám sát quyền lực nhà nước, các học giả tư sản nghiên


18
cứu và phát triển giám sát quyền lực được thực hiện thông qua hai hệ thống
cơ chế giám sát quyền lực bao gồm: (i) Cơ chế giám sát quyền lực bên trong
quyền lực nhà nước, tự nhà nước kiểm soát quyền lực (thông qua thiết kế mô
hình về cơ chế vận hành quyền lực nhà nước như: phân quyền và đối trọng;
giám sát lập pháp với hành pháp; tư pháp và tư pháp với lập pháp, hành
pháp; (ii) Cơ chế giám sát bên ngoài quyền lực nhà nước (thông qua hoạt
động các nhóm lợi ích, các nhóm áp lực...). Mặc dù các học thuyết nêu trên
chủ yếu đề cập đến xây dựng mô hình quyền lực nhà nước theo nguyên tắc
phân quyền, xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước..., song có thể
tham khảo có chọn lọc một số giá trị của các học thuyết trong quá trình
nghiên cứu, đề xuất những vấn đề liên quan đến thẩm quyền xử lý văn bản
quy phạm pháp luật trái pháp luật.
Cuốn sách "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martin
Lombard và Gilles Dumont [56] đã lý giải về nguồn Luật và trật tự thứ bậc
giữa các nguồn của pháp luật hành chính và cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự
thứ bậc đó. Quá trình phân tích về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận
cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và đặc biệt là đã đưa ra những tiêu chí để
kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù hợp của quyết định hành chính
với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính

vai trò, phạm vi và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính. Khái niệm văn
bản hành chính mà cuốn sách đề cập gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn
bản cá biệt và hợp đồng chính. Tuy có quan niệm khác nhau về cơ chế kiểm
tra văn bản giữa Việt Nam và Trung Quốc, nhưng cuốn sách có giá trị tham
khảo bổ ích và liên quan đến đề tài luận án.
1.1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Từ kết quả hệ thống, đánh giá ở trên cho thấy, ở những khía cạnh khác
nhau, việc nghiên cứu về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã được


20
đề cập đến, tuy nhiên, các tác giả chưa có điều kiện để giải quyết toàn diện và
sâu sắc mọi khía cạnh của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Các nghiên cứu về cơ chế pháp lý và hoàn thiện cơ chế pháp lý, trong
đó một số công trình mới được công bố, nghiệm thu, đã phân tích, luận giải
tương đối toàn diện về một số vấn đề liên quan, như: khái niệm cơ chế pháp lý,
các yếu tố cấu thành và mối quan hệ giữa các yếu tố tạo nên hệ thống cơ chế
pháp lý, có giá trị tham khảo bổ ích khi nghiên cứu về cơ chế và các yếu tố cấu
thành một cơ chế nhất định nào đó. Song các nghiên cứu này thường gắn với
các hoạt động, chế định rất đặc thù như: giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước.
Các nghiên cứu về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung
tính đến nay không nhiều và chưa mang tính hệ thống. Các công trình nghiên
cứu về kiểm tra văn bản thường ở phạm vi hẹp, các tác giả thường nghiên cứu
một khía cạnh, hay một, một số nội dung của kiểm tra văn bản như các hình
thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật, các điều kiện bảo đảm cho công tác
kiểm tra văn bản, thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật hiện nay…
Vì vậy, với phạm vi và mục đích đã lựa chọn, các công trình nghiên cứu trên
chưa đánh giá được toàn diện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật,
cũng như chưa đưa ra được hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới. Ngoài ra, một số