Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới và một số vấn đề từ thực tiễn
TS. Huỳnh Thị Ánh Phương & CN. Nguyễn Thị Hoài Phương
Bộ môn Công tác xã hội
Trường Đại học Khoa học Huế
TÓM TẮT
Từ sau Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI năm 1986, chính phủ
Việt Nam đã ban hành hàng loạt các chính sách Đổi mới nhằm phát triển toàn diện đất
nước. Trong đó, chính sách đất nông nghiệp đã tạo bước ngoặt trong phát triển kinh tế
nông thôn và góp phần nâng cao đời sống của người dân ở các vùng nông thôn khắp cả
nước.
Bài viết này tập trung (i) làm rõ những thay đổi chính của chính sách đất nông
nghiệp trong giai đoạn 1986-2013; và (ii) phân tích một số vấn đề tồn tại về tiếp cận đất
nông nghiệp trong thực tiễn.
Thông tin sử dụng trong bài viết này được thu thập và phân tích từ các nguồn khác
nhau như các báo cáo, bài báo liên quan và kết quả của cuộc điều tra thực tiễn của nhóm
tác giả tại địa bàn nghiên cứu trong giai đoạn 2011-2013.
Có thể thấy rằng chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam đã có nhiều thay đổi
đáng kể từ sau Đổi mới đến nay theo hướng ngày càng đảm bảo quyền và trách nhiệm của
người sử dụng đất đối với đất đai và phân quyền quản lý nhà nước về đất nông nghiệp rõ
ràng hơn. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu tại một cộng đồng nông thôn cho thấy người dân
chưa được tiếp cận đất nông nghiệp một cách công bằng; vẫn còn tồn tại bất bình đẳng
trong chứng nhận quyền sử dụng đất; và quyền sử dụng đất nông nghiệp của các hộ nông
dân vẫn chưa thực sự an toàn. Các vấn đề này cần phải được xem xét trong quá trình cải
cách chính sách đất nông nghiệp sắp tới nhằm đảm bảo tính công bằng xã hội và phát triển
kinh tế nông thôn bền vững hơn.

1


1. LỜI MỞ ĐẦU:
Từ sau Đại hội Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI năm 1986, Chính

2006). Dựa trên quan điểm rằng chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam nhìn chung có
những tác động tích cực đối với đời sống và kinh tế nông thôn nhưng sẽ còn tồn đọng
nhiều vấn đề và rào cản, bài viết này tập trung phân tích những điểm thay đổi chính của

2


các chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới qua các Luật đất đai và làm rõ
một số vấn đề xã hội và giới trong tiếp cận nông nghiệp còn tồn tại trong thực tế. Nghiên
cứu này dựa trên nghiên cứu cá nhân của tác giả tại địa bàn xã Kỳ Nam huyện Kỳ Anh
tỉnh Hà Tĩnh trong giai đoạn 2011-2013 và tổng hợp kết quả từ các nghiên cứu khác và
báo cáo liên quan.
2. Tổng quan về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới (1986-2013)
Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới bắt đầu từ Luật Đất đai đầu
tiên được ban hành năm 1987 và đã qua 2 lần sửa đổi (năm 1998 và 2001) và 3 lần ban
hành luật mới (1993, 2003, và 2013). Theo Luật đất đai năm 1987, “Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân, do Nhà nước quản lý”1 và lần đầu tiên hộ gia đình được thừa nhận là đơn vị
kinh tế tự chủ và được phân chia đất nông nghiệp để sản xuất 2. Nói cách khác, chính sách
đất nông nghiệp sau Đổi Mới đã giao quyền sử dụng đất đai cho các hộ nông dân để sản
xuất. Việc phân chia đất nông nghiệp đến các hộ gia đình được xem là sự chuyển biến
mạnh mẽ về tiếp cận đất đai ở Việt Nam khi chuyển từ hình thức sở hữu hợp tác xã sang
sở hữu cá nhân/hộ gia đình. Nhiều chuyên gia nhận định rằng việc tiếp cận sử dụng đất
đai sẽ giúp các hộ gia đình có quyền quyết định và kiểm soát đối với đất được cấp và có
động lực để đầu tư vào sản xuất nông nghiệp; do đó năng suất nông nghiệp sẽ tăng lên và
kinh tế nông thôn sẽ phát triển mạnh mẽ (Haque & Monstesi, 1996; Christ & Kloss
(1988) trong Vien, 2011).
Tuy nhiên, chỉ sau vài năm thực hiện Luật đất đai năm 1987, nhiều vấn đề đã nảy
sinh liên quan tới tiếp cận đất nông nghiệp. Cụ thể, UNDP (1996) chỉ ra rằng các hộ nông
dân vẫn không có đủ động lực để sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả bởi vì quyền sử dụng
đất đai của họ không đầy đủ và không được đảm bảo3.

đất đai còn nhiều hạn chế.
Luật của Quốc hội số 10/1998/QH ngày 2 tháng 12 năm 1998 và Luật của Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 25/2001/QH10 về sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật đất đai năm 1993 đã cho thấy tính cấp thiết của việc điều chỉnh những
bất cập trong quá trình thực hiện Luật đất đai 1993. Trong đó, những điểm bổ sung, điều
chỉnh rõ nhất của Luật đất đai sửa đổi năm 1998 là việc “giao đất không thu tiền sử dụng
đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất”7. Trong đó làm rõ Nhà nước không thu tiền sử
dụng đất trong một số trường hợp, cụ thể các “hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động
nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muốn mà nguồn sống chủ yếu là thu
nhập có được từ các hoạt động sản xuất đó”8.
Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001 chủ yếu tập trung vào quy định rõ thẩm quyền
giao đất, cho thuê đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho chính quyền các cấp.
Trong đó, thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất; chuyển đổi mục đích sử dụng đất
cho hộ gia đình và cá nhân và thẩm quyền quyết định cho người đang sử dụng đất nông

5 Khoản 2, Điều 36, Luật đất đai 1993: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất thì cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất. Trong trường hợp Chính phủ quyết định giao đất thì Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
6 Theo Khoản 2, Điều 3, Luật đất đai 1993.
7 Khoản 1, Điều 1, Luật đất đai sửa đổi 1998.
8 Khoản 1, Điều 22, Luật đất đai sửa đổi 1998.

4


nghiệp trông lúa nước chuyển sang nuôi trồng thủy sản…được giao cho Ủy ban nhân dân
huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh9.
Tuy nhiên, việc thực hiện Luật đất đai năm 1993 và 2 lần sửa đổi (năm 1998 và
2001) cho thấy nhiều hạn chế trong quá trình thực hiện. Luật đất đai năm 2003 đã làm rõ
hơn về công tác quản lý đất đai, gia hạn thời gian sử dụng đất cho người sử dụng đất, tạo


5


Nói tóm lại, chúng ta không thể phủ nhận vai trò cũng như tác động tích cực của
chính sách đất nông nghiệp sau Đổi mới đối với việc tiếp cận sử dụng đất, sinh kế và kinh
tế nông thôn trong suốt quá trình điều chỉnh chính sách đất nông nghiệp trong giai đoạn
1986-2013. Số liệu thống kê cho thấy có sự tăng trưởng ngoạn mục về đất canh tác và sự
cải thiện mạnh mẽ về năng suất nông nghiệp như các báo cáo gần đây đã làm rõ (ví dụ:
Lê Thành Văn và các tác giả, 2015). Do & Lakshmi (2005) nhấn mạnh rằng chúng ta
không phủ nhận tầm quan trọng của các chính sách đất nông nghiệp đối với việc thúc đẩy
tăng trưởng nông nghiệp và kinh tế nông thôn mặc dù quá trình này bị chi phố bởi nhiều
yếu tố chủ quan và khách quan.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến phản biện cho rằng chính sách đất nông nghiệp ở Việt
Nam đã vừa tạo cơ hội vừa hạn chế việc tiếp cận đất đai của người dân ở vùng nông thôn
(Hansen, 2013). Theo Hansen (2013) nhấn mạnh, quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam được
chia làm 3 loại: sở hữu đất đai, quản lý đất đai, và quyền sử dụng đất đai. Luật đất đai
năm 1993, 2003 và 2013 mặc dù có nhiều điểm khác biệt và điều chỉnh ngày càng tốt hơn
như thời gian sử dụng đất, giấy chứng nhận sử dụng đất, quyền sử dụng đất của người
dân ngày càng được mở rộng và đảm bảo…nhưng nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn
dân, do Nhà nước thống nhất quản lý” 10 và Nhà nước giao quyền sử dụng đất đến cá
nhân và hộ gia đình là nguyên tắc thống nhất và không thay đổi trong suốt quá trình cải
cách chính sách đất nông nghiệp. Thêm vào đó, mặc dù có nhiều thay đổi trong chính
sách đất nông nghiệp theo hướng tích cực và phù hợp hơn nhưng nhiều vấn đề liên quan
như mất an ninh lương thực, bất bình đẳng trong tiếp cận đất đai và giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, bất công bằng xã hội…vẫn là các rào cản hạn chế sự thành công của
chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian qua (Nguyen, Vu, & Lebailly,
2011; Hirsch et al., 2015; Kerkvliet, 2014).
3. Một số vấn đề thực tiễn về quyền sử dụng đất nông nghiệp sau Đổi Mới ở huyện
Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh

Tổng diện tích đất tự nhiên
1
Đất nông nghiệp
Trồng trọt
Nuôi trồng thủy sản
2
Đất lâm nghiệp
3
Đất khu dân cư nông thôn
4
Đất chưa sử dụng

1990
Hecta
%
1,842 100%
159.13 8.6%
159.13 8.6%
648
35.2%
56.26
3.1%
978.61 53.1%

2000
Hecta
%
1,842 100%
171
9.3%

nguồn quỹ đất theo Luật đất đai vì lý do sức khỏe như trường hợp của chị Ph. – một phụ
nữ đơn thân nuôi con, 53 tuổi:
Tôi bị thương vào năm 1968 do bom đạn chiến tranh và làm mẹ đơn thân
từ đó. Tại thời điểm phân chia đất, chính quyền địa phương cho rằng tôi
không có sức khỏe cũng như gia đình tôi không có lao động nên không
phân chia đất cho tôi. Vì thế, đến giờ tôi vẫn không có thửa đất nào để
trồng trọt. (Nguồn: Nghiên cứu thực địa, 2013)

7


Ngoài diện tích đất được chính quyền địa phương cấp theo quy định của nhà nước,
các hộ gia đình còn tiếp cận đất nông nghiệp thông qua khai hoang. Số liệu trong bảng 1
cho thấy diện tích đất nông nghiệp thay đổi giữa năm 1990 và 2000 được người dân xác
nhận chủ yếu là do khai hoang. Thực tế, chỉ các hộ gia đình có lực lượng lao động nam và
khỏe mạnh mới có khả năng khai hoang và do đó các hộ này có khả năng tiếp cận đất
nông nghiệp tốt hơn các hộ gia đình không có lao động hoặc lao động ít chất lượng.
Thứ hai, quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa đảm bảo quyền
tiếp cận đất đai của phụ nữ trong gia đình.
Việc cấp giấy chứng nhận sử dụng đất cho hộ gia đình và cá nhân được cấp đất đã
được làm rõ trong Luật đất đai năm 1993. Tại xã Kỳ Nam, quá trình cấp giấy chứng nhận
sử dụng đất nông nghiệp cũng được bắt đầu song song với quá trình phân chia đất đến hộ
gia đình từ đầu những năm 1990. Tại thời điểm điều tra thực địa của nhóm tác giả hầu hết
hộ gia đình tham gia điều tra đều khẳng định họ nhận được giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, mặc dù theo quy định hiện hành, cụ thể trong Luật đất
đai năm 2003 về việc phải có tên vợ và chồng trên giấy chứng nhận sử dụng đất 11 nhưng
trong thực tế chỉ có chỉ có 25% gia đình có nam giới là chủ hộ và 5% gia đình có nữ giới
là chủ hộ có tên cả vợ và chồng trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong khi đó,
62% nam giới và 58% nữ giới là chủ hộ khẳng định họ đứng tên một mình trong giấy
chứng nhận sử dụng đất. Số còn lại là do giấy chứng nhận sử dụng đất không phải thuộc

của chính quyền cấp trên một cách không tình nguyện.
Theo số liệu điều tra thực địa, diện tích đất nuôi trồng thủy sản đã tăng đột ngột lên
96 hecta trong giai đoạn sau năm 2000 (Bảng 1), trong đó phần lớn là đất nông nghiệp
đang sản xuất của người dân. Trong tổng số 280 hộ điều tra, trung bình 1 hộ mất 3.4 sào
(hộ mất ít nhất 0.2 sào và nhiều nhất là 15.5 sào). Một số hộ gia đình mất gần hết diện tích
đất nông nghiệp như trường hợp của gia đình ông Q.. Sau quá trình phân chia đất, gia đình
ông được 6 sào ruộng và trồng trọt đủ cung cấp lương thực cho gia đình. Tuy nhiên, gia
đình ông đã mất 5/6 sào luất cho dự án nuôi trồng thủy sản của cấp trên.
Kết quả điều tra 280 hộ nông dân tại địa phương cho thấy gần 10% của các hộ điều
tra mất hoàn toàn diện tích đất nông nghiệp cho dự án nuôi tôm. Điều này đồng nghĩa các
hộ gia đình này mất sinh kế truyền thống và không có thu nhập nông nghiệp như trường
hợp của gia đình bà N. sau:
“Chúng tôi phụ thuộc vào trồng trọt để sinh sống qua ngày. Mặc dù tôi chỉ có
vài sào ruộng như đất của tôi thuộc loại đất tốt và năng suất cao nên sản
lượng lúa hàng năm cũng đủ dùng trong gia đình. Ngoài ra, có phụ phẩm
12 Dự án này do Ủy ban nhân dân huyện Kỳ Anh xây dựng và yêu cầu chính quyền xã Kỳ Nam thực hiện dựa trên
cơ sở chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp năng suất thấp sang nuôi trồng thủy sản.
13 Theo Khoản b, Điều 24a và 24b Luật bổ sung, sửa đổi 2001 của Luật đất đai năm 1993.
14 Điều tra thực địa được thực hiện với 280 hộ nông dân tại địa bàn xã Kỳ Nam trong giai đoạn 2011-2013.

9


nông nghiệp tôi cũng có thể nuôi thêm con heo, con gà để tăng thu nhập. Giờ
đây, tôi mất hết đất trồng lúa vào dự án nuôi trồng thủy sản và tự dưng trở
thành người mất đất, mất sinh kế thế này”
Nhiều hộ gia đình cũng cùng chung cảnh ngộ với gia đình bà N. khi mà mất đất
không chỉ đơn thuần về trồng trọt mà còn mất luôn các sinh kế khác như chăn nuôi. Thông
tin thực địa cũng cho thấy rằng hầu hết diện tích đất bị thu hồi cho dự án nuôi trồng thủy
sản là đất tốt, trồng được 2 vụ và có năng suất cao trong khi theo quy định của chính sách

có nhiều thay đổi theo hướng có lợi hơn cho người nông dân và càng ngày càng đảo bảm
quyền lợi của người nông dân. Tuy nhiên, các số liệu thực tế từ các nghiên cứu khác và
cụ thể là nghiên cứu thực địa tại một cộng đồng nông thôn của nhóm tác giả đã chỉ ra một
số vấn đề tồn tại liên quan tới quyền tiếp cận đất nông nghiệp của người dân.
Quá trình phân chia đất nông nghiệp cho các hộ gia đình chưa đảm bảo tính công
bằng, do đó một số cá nhân và hộ yếu thế và thiệt thòi không thể tiếp cận được nguồn lực
đất đai để phát triển sinh kế. Bất bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai giữa nam giới và nữ
giới trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có thể gây ra hệ quả tiêu cực đối với vai
trò và quyền lợi của người phụ nữ trong gia đình. Quyền tiếp cận đất đai hiện tại của
người dân chưa thật sự đủ và đảm bảo tính an toàn trong tiếp cận đất đai của người nông
dân và hệ quả là họ dễ dàng mất đất, mất sinh kế, đời sống và an ninh lương thực của hộ
gia đình, của cộng đồng bị đe dọa.
Để phát huy và đảm bảo chủ trương đúng đắn của Nhà nước về chính sách đất
nông nghiệp, những vấn đề thực tiễn cần phải được hiểu rõ và điều chỉnh trong các cải
cách chính sách đất nông nghiệp sau này nhằm đảm bảo tính công bằng và phát triển
nông thôn bền vững hơn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
Agrawal, A. (2007). Forests, governance, and sustainability: common property theory
and its contributions. International Journal of the Commons, 1(1), 111–136.
Retrieved from
/>-IJC-07006
Baumann, P. (2002). Improving access to natural resources for the rural poor Improving
access to natural resources for the rural poor A critical analysis of central concepts
and emerging, (July).
Bonnin, C., & Turner, S. (2014). “A good wife stays home”: gendered negotiations over
state agricultural programmes, upland Vietnam. Gender, Place & Culture. Taylor &
Francis. />Do, Q., & Iyer, L. (2008). Land Titling and Rural Transition in Vietnam. Economic
Development and Cultural Change, 56(3), 531–579. />FAO. (2006). Rapid Growth of Selected Asian Economies: Lessons and Implications for
Agriculture and Food Security.


Northern Vietnam. Meeting the Challenges Facing Asian Agriculture and
Agricultural Economics toward a Sustainable Future, 1–34. Retrieved from
/>sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=
mbloux.ulg.ac.be/eg/publicationsconsommationalimentaire/doc_download/190peasant-responses-to-agricultural-land-conversion-and-mechanism-of-rural

12


Quy TD, Lakshmi I (2005). Land Titling and Rural Transition in Vietnam. A Revised
Version of Quy DT and Lakshmi I (2003), Work Bank, Washington D.C. Available
at: < .
Ravallion, M. and D. van de W. (2008). Reform and Poverty in Rural Vietnam.
Ribot, Jesse C. and Peluso, Nancy Lee. (2003) A theory of access. Rural Sociology,
68(2), 153–181.
Schlager, E., & Ostrom, E. (1992). Property-Rights Regimes and Natural Resources : A
Conceptual Analysis. Land Economics, 68(3), 249–262.
/>Tran, T.N., Hoang Cam, Le Thanh Sang, Nguyen Thi Phuong Cham, Ngo Thi Phuong
Lan and Vu Thanh Long (2012) The Exclusion of Women’s Access to Land in
Contemporary Việt Nam. United Nations Development Programme.
UNDP (1996). Catching up. UNDP Report, UNDP Vietnam, Ha Noi, Vietnam.
Vien, H. T. (2011). The linkage between land reform and land use changes : A case of
Vietnam. Journal of Soil Science and Environmental MAnagement, 2 (3)(March),
88–96.
Vietnamese land land 1993, 2003, 2013. Retrieved from
/>ItemID=28824
WB, 2015. />Wells-Dang, A. P. Q. T. and A. B. (2015). Agrarian Change and Land Tenure in Vietnam
through a Political Economy Lens, (45).
Marsh S.P., MacAulay T.G. và Phạm Văn Hùng (biên tập) 2007. Phát triển nông nghiệp
và chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam: Tóm tắt chính sách. ACIAR Tài liệu
nghiên cứu số 126, 72 trang.