MỐI QUAN HỆ GIỮA ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NỢ CÔNG
VÀ YÊU CẦU ĐẢM BẢO BỀN VỮNG
NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM
TS. Phạm Văn Hà
Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính
ThS. Trương Bá Tuấn

I. Đầu tư công và vai trò đầu tư công ở Việt Nam
1. Vai trò của đầu tư công
Trong 10 năm qua, tổng mức đầu tư toàn xã hội của Việt Nam liên
tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội so với
GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001 lên gần 42% năm 2010, bình quân giai
đoạn 2001-2010 đạt xấp xỉ 41% GDP. Trong khu vực, tỷ lệ tổng mức
đầu tư so với GDP của Việt Nam cao hơn so với tất cả các nước trong
ASEAN-5 và chỉ đứng sau Trung Quốc (Hình 1).
Hình 1. Tổng đầu tư toàn xã hội của một số quốc gia châu Á (% GDP danh nghĩa)

Nguồn: IMF (2011).

Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư công tuy có giảm những
năm gần đây song vẫn chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn
2001-2010, đầu tư công tương đương gần 20% GDP, chiếm 48,2% tổng
456


vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Bên cạnh nguồn lực đầu tư công, thời
gian qua đã huy động được một nguồn lực đáng kể từ các khu vực khác
như đầu tư cuả khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài.
Huy động vốn từ khu vực ngoài Nhà nước đã có bước phát triển mạnh,
tốc độ tăng trưởng trong những năm gần đây cao hơn mức tăng đầu tư
chung. Bình quân cả giai đoạn 2001-2010, nguồn vốn này chiếm 33,6%

457


- Bên cạnh đó, thời gian qua, đầu tư công cũng đã phát huy được
vai trò của mình trong việc duy trì và ổn định kinh tế vĩ mô. Đặc biệt,
trong bối cảnh tác động của suy thoái kinh tế toàn cầu giai đoạn 20082010, chính sách tài khoá đã được nới lỏng thông qua các chính sách
kích cầu đầu tư. Nhờ đó, đầu tư công đã góp phần quan trọng trong việc
hạn chế tác động tiêu cực cực của khủng hoảng kinh tế thế giới, hồi
phục và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhất là trong bối cảnh đầu tư của
khu vực tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài suy giảm.
2. Đầu tư công và một số vấn đề đặt ra
Tuy nhiên, phân tích về vai trò của đầu tư công ở Việt Nam thời
gian qua cho thấy hiệu quả đầu tư công còn nhiều hạn chế, nổi lên các
vấn đề sau:
- Đầu tư công chưa phát huy được vai trò “tạo môi trường” để thu
hút sự tham gia đầu tư của các thành phần kinh tế khác. Đầu tư công nói
chung và NSNN nói riêng vẫn còn tập trung cho những lĩnh vực mà khu
vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư.
- Chưa hình thành được các tiêu chí cụ thể trong việc xác định
“tính ưu tiên” trong các dự án đầu tư công nên việc khắc phục tình trạng
đầu tư dàn trải chậm được tháo gỡ91. Việc phê duyệt, lựa chọn các dự
án đầu tư còn chịu ảnh hưởng của nhân tố “tư duy nhiệm kỳ” hay “lợi
ích nhóm”.

91Năm

2010, các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn NSNN cho tổng số 16.658
dự án, nhiều hơn năm 2009 khoảng 850 dự án; số vốn bình quân phân bổ cho một dự án là gần 7
tỷ đồng; vốn bình quân phân bổ cho dự án nhóm A ở trung ương năm 2010 xấp xỉ 115 tỷ đồng,
chỉ bằng 46% mức bố trí năm 2007.

459


Hình 3. Cơ cấu dư nợ công giai đoạn 2001-2010 (%)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2001

2002

Nợ Chính phủ

2003

2004

2005

2006

Nợ được chính phủ bảo lãnh

2007

2008


vay trực tiếp trong nước và ngoài nước của Chính phủ để bù đắp cho bội
chi NSNN và gia tăng nghĩa vụ nợ được Chính phủ bảo lãnh cho một số
tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Theo đó, có thể thấy giữa nợ công và
đầu tư công ở Việt Nam có sự quan hệ trực tiếp, cụ thể như sau:
3.1. Đầu tư công và nợ Chính phủ
Về nợ Chính phủ, trong cơ cấu nợ công, nợ Chính phủ chiếm tỷ
trọng lớn nhất và có xu hướng mở rộng đáng kể những năm gần đây.
Năm 2011, dự nợ Chính phủ bằng khoảng 43,6% GDP, giảm so với con
số 45,7% của năm 201095. Các khoản nợ Chính phủ chủ yếu là vay ODA
và vay ưu đãi, các khoản phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước.
Trong giai đoạn 10 năm qua, tuy tỷ trọng của dư nợ Chính phủ trong
tổng mức nợ công có xu hướng giảm dần, song tỷ trọng nợ Chính phủ so
với GDP lại luôn có xu hướng tăng (tuy vẫn trong giới hạn cho phép).
Cơ cấu dư nợ Chính phủ đã có sự thay đổi theo hướng tích cực, tỷ
trọng nợ nước ngoài có xu hướng giảm từ 82% năm 2001 xuống khoảng
59% vào cuối năm 2010. Nợ trong nước tăng từ 18% lên 41% trong
94Số

liệu do IMF công bố có thể có sự khác biệt so với các nguồn số liệu khác do có sự khác biệt
về tiêu chí thống kê.
95Nguyên nhân chủ yếu là do GDP danh nghĩa năm 2011 đã tăng rất cao so với năm 2010 nên
các hệ số nợ khi so với GDP danh nghĩa năm 2011 đều có xu hướng giảm nhẹ so với năm 2010.

461


cùng giai đoạn. Điều này phù hợp với xu hướng chuyển đổi cơ cấu vay
nợ Chính phủ hiện nay đó là tăng tỷ lệ nợ trong nước và giảm dần sự
phụ thuộc vào nợ nước ngoài. Trong dư nợ nước ngoài của Chính phủ,
khoản vay ODA chiếm tỷ lệ cao nhất. Tuy nhiên, khi thu nhập bình


2008

2009

2010

Nợ ngoài nước

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2010)96.

Trong bối cảnh chi thường xuyên của NSNN liên tục được mở
rộng và mức độ thặng dư của cán cân thường xuyên ngày càng thu hẹp,
việc duy trì mức đầu tư công ở mức như thời gian qua đã làm cho bội
chi NSNN liên tục ở mức cao. Mức thặng dư ngân sách thường xuyên
đã giảm từ khoảng 9,5% GDP năm 2006 xuống còn khoảng 5,16% năm
2010 GDP. Hay nói cách khác, mức tích lũy của Chính phủ đang trong
xu hướng giảm.
96Trích

dẫn từ nghiên cứu “Đổi mới tài chính công ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng đến
năm 2020”.

462


Hình 6. Cán cân ngân sách thường xuyên của Việt Nam (% GDP danh nghĩa)

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính. Năm 2010 và 2011 là số ước.


xu hướng tăng theo.
Bên cạnh nguồn bù đắp thâm hụt NSNN nói trên, một yếu tố khác
góp phần vào sự gia tăng của nợ công thời gian qua là nguồn trái phiếu
Chính phủ động để đầu tư cho một số công trình giao thông, thủy lợi.
Hiện hành khoản này đang được để ngoài dự toán98 v.v… nên thực tế
số gia tăng về nợ Chính phủ thời gian qua luôn lớn hơn số cần có để bù
đắp cho thâm hụt NSNN. Tổng chi từ nguồn trái phiếu Chính phủ trong
giai đoạn 2003-2010 vào khoảng 180 nghìn tỷ đồng. Năm 2011, chi từ
nguồn trái phiếu Chính phủ ước vào khoảng 45 nghìn tỷ đồng99.
98Đây

cũng là lý do làm cho con số bội chi NSNN của Việt Nam thường có sự khác biệt so với
con số tính toán của các tổ chức tài chính quốc tế.
99Nguồn: Bộ Tài chính (2012).

464


3.2. Đầu tư công và nợ Chính phủ bảo lãnh
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là các khoản vay được Chính phủ bảo
lãnh cho một số tập đoàn, tổng công ty Nhà nước trong việc thực hiện
một số dự án đầu tư (đầu tư công), trong các lĩnh vực như dầu khí, điện,
xi măng, hàng không, viễn thông v.v… Nguồn vốn này chiếm một tỷ
trọng khá lớn trong tổng vốn đầu tư của các DNNN thời gian qua. Trong
cơ cấu nợ được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng lên, từ 4% tổng
dư nợ công năm 2001 lên 10% năm 2005 và 18,6% năm, tương đương
khoảng 11,6% GDP100.
3.3. Đầu tư công và nợ Chính quyền địa phương
Đối với nợ của Chính quyền địa phương: Nợ của chính quyền địa
phương chủ yếu là vay nợ cho đầu tư xây dựng cơ bản theo khoản 3,

nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Ưu tiên sử dụng vốn NSNN tập
trung đầu tư các dự án lớn, quan trọng quốc gia, đặc biệt là hạ tầng giao
thông, hạ tầng đô thị quy mô lớn, dự án có tính chiến lược quốc gia và
vùng kinh tế v.v… Nguồn vốn vay nước ngoài của DNNN có bảo lãnh
của Chính phủ cần tập trung cho các dự án trọng điểm trong sản xuất
kinh doanh có tính hiệu quả và tính khả thi cao.
- Thực hiện rà soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể của công
tác thực hiện quy hoạch một số ngành then chốt, các vùng kinh tế để có
quy hoạch tổng thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền. Trên cơ
sở đó, đưa ra một số danh mục dự án đầu tư quan trọng trên phạm vi cả
nước để làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư trung và dài hạn
và đảm bảo việc thực hiện trên thực tế được gắn với kế hoạch này. Đồng
thời, phải tăng cường kỷ cương trong việc thực hiện quy hoạch, dự án.
- Phải hình thành cho được các tiêu chí xác định các ưu tiên ngân
sách cũng như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả chi NSNN
cho các dự án đầu tư. Trên cơ sở đó thực hiện phân loại các nhiệm vụ chi
theo thứ tự ưu tiên gắn với các định hướng phát triển trong từng lĩnh vực,
từng vùng, miền. Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi
tiêu trung hạn, đảm bảo việc phân bổ nguồn lực hàng năm định hướng
vào các mục tiêu kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn, tăng cường tính
tiên đoán, chủ động, tính hệ thống trong phân bổ nguồn lực.
- Sửa đổi các quy chế về phân cấp đầu tư, quy định rõ về quyền
quyết định đầu tư của từng cấp gắn với quyền phân bổ nguồn lực và cân
đối vốn. Thực hiện đảm bảo nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư khi dự
án có đủ thủ tục theo quy định, xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân
đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách. Nghiên cứu hình thành cơ chế mở
cho tất cả các địa phương trong thu hút các nguồn lực cho phát triển phù
hợp với quy hoạch, năng lực cũng như đặc điểm của từng địa phương
cùng với việc hoàn thiện các các cơ chế giám sát, đảm bảo sự phù hợp
466

Tiến hành phân tích bền vững nợ để hình thành các đối sách phù hợp.
+ Đa dạng hóa các công cụ quản lý nợ trong nước thông qua việc
tiếp tục phát triển thị trường thứ cấp nhằm, tăng cường khả năng tự

467


quản lý rủi ro thông qua các nghiệp vụ phái sinh.
+ Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các
khoản nghĩa vụ nợ công dự phòng cũng như giám sát được các khoản
nợ tự vay tự trả của khu vực tư nhân và các khoản nợ ngắn hạn101.
+ Đổi mới tổ chức quản lý nợ theo hướng hiện đại và từng bước
củng cố và phát huy vai trò cơ quan quản lý nợ để thống nhất quản lý
nợ trong nước và ngoài nước.
- Tăng cường sự phối hợp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ, đảm
bảo việc thực hiện các chính sách này được gắn với các mục tiêu và
định hướng thống nhất, cụ thể là:
+ Nâng cao sự phối hợp và trao đổi thông tin giữa chính sách tiền
tệ và chính sách tài khóa ngay từ khâu xây dựng và hoạch định chính
sách. Thiết lập cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bộ, ngành trong điều
hành chính sách kinh tế vĩ mô, trong việc giám sát và duy trì các cân
đối lớn của nền kinh tế; ứng phó hiệu quả với những tác động bất lợi
đối với nền kinh tế
+ Củng cố năng lực tổ chức thực hiện, đánh giá tác động và dự báo
chính sách tài chính. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, thông tin chính
sách. Hình thành hệ thống thu nhận thông tin phản hồi về các chính
sách, cơ chế tài chính từ người dân và doanh nghiệp để khắc phục kịp
thời những bất cập và hạn chế của chính sách và quá trình thực hiện
chính sách
+ Đổi mới phương thức và cách thức giám sát tài chính vĩ mô

cấp sản phẩm dịch vụ, tạo cơ hội cho người dân được tiếp cận với một
chất lượng của dịch vụ ngày càng cao.
4.5. Cải thiện tính minh bạch, công khai và nâng cao trách nhiệm
giải trình trong việc sử dụng nguồn lực công
- Mở rộng hình thức và nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm
giải trình, khắc phục được tình trạng công khai còn mang tính hình thức
như hiện nay. Tạo điều kiện cho người dân tiếp cận được với các thông
tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng của chính sách tài khoá, về
số liệu liên quan đến NSNN để mở rộng và nâng cao sự phản biện chính
sách của cộng đồng và xã hội.
- Đề cao trách nhiệm giám sát của Quốc hội đối với các công trình
trọng điểm quốc gia, của hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư
trên địa bàn; tăng cường giám sát cộng đồng, hoàn thiện cơ chế để
người dân kiểm tra công việc có liên quan đến ngân sách, đất đai, tài
sản của nhà nước.
- Hoàn thiện hệ thống thông tin, báo cáo; xây dựng các chỉ số tài
khóa phù hợp với thông lệ quốc tế, ví dụ như phương thức tính bội chi
NSNN theo chuẩn của GFS.

469


TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bộ Tài chính (2011). “Số liệu công khai ngân sách”. Truy cập
từ: />2. Bộ Tài chính (2012). “Ngân sách Việt Nam năm 2012”. Truy
cập từ: />pers_id=2177070&p_folder_id=2201649&p_recurrent_news_
id=52810383.
3. Dự án 50739-CFBA (2011). Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới tài
chính công ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng đến năm 2020”.
4. IMF (2012). “World Economic Outlook Update”. Truy cập từ: