BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

....../......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ HẢI

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN HOÀNH BỒ TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60.34.04.03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và chưa từng được
bảo vệ trong một học vị khoa học hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được trân trọng ghi rõ



DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

GDĐT

Giáo dục và Đào tạo

HĐND

Hội đồng nhân dân

LĐTBXH

Lao động Thương binh và Xã hội

NNPTNT

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

TNMT

Tài nguyên và Môi trường

TAND

Tòa án nhân dân

UBHC


pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 ..... 19
1.2.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và 1989..... 22
1.2.4. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 1994 và 2003 ........................................................................... 24
1.2.5. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015......... 27
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
miền núi....................................................................................................... 31
1.3.1. Yếu tố con người ............................................................................... 32
1.3.2. Yếu tố môi trường.............................................................................. 32


1.3.3. Yếu tố điều kiện làm việc, phương tiện làm việc............................... 36
Tiểu kết chương 1.......................................................................................... 37
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH ............................ 38
2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền huyện Hoành Bồ........................ 38
2.1.1. Về tổ chức của HĐND huyện Hoành Bồ .......................................... 38
2.1.2. Về tổ chức của UBND huyện Hoành Bồ ........................................... 41
2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ.................... 45
2.2.1. Về hoạt động của HĐND huyện Hoành Bồ ...................................... 45
2.2.2. Về hoạt động của UBND huyện Hoành Bồ....................................... 53
2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
Hoành Bồ..................................................................................................... 67
2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................. 67
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế ...................................................................... 70
2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế..................................................... 73
Tiểu kết chương 2.......................................................................................... 76


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội
dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền
địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những
yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc
tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước
và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương
bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên
thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là
đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính
cấp xã. Trong đó chính quyền cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền
giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xă; đưa mọi chủ trương của
Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời
sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp huyện
có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân.
Chính quyền huyện là đơn vị hành chính được tổ chức tại chính quyền
địa phương ở nông thôn, nơi tập trung những cộng đồng dân cư có mối quan
hệ mật thiết với nhau như: làng, xóm, thôn, ấp, bản... với những đặc trưng
riêng về cách thức tổ chức dân cư, thành phần dân tộc và lối sống. Đặc biệt
đối với những huyện ở khu vực miền núi, những đặc trưng này càng rõ nét
hơn nữa. Chính vì vậy tổ chức và hoạt động của huyện miền núi cũng có
những điểm khác biệt nhất định so với các đơn vị hành chính khác.
Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa
phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992

1

2


- “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam - cấp huyện
hay cấp xã?” của TS. Phan Thị Lan Hương.
- “Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay”
của Lê Tư Duyến;
- “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng
các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân” của PGS. TS Lê Minh Thông;
- “Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công
dân ở Việt Nam hiện nay” của Đinh Ngọc Hiện;
“Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà
Nội” Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến;
“Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc thành phố
Hà Nội trong giai đoạn hiện nay” Luận văn cao học của Nguyễn Văn Quang.
Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh,
phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương, trong đó có chính quyền huyện và cấp huyện. Tuy nhiên các công
trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề này dựa trên những cơ sở pháp
lý từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước và nghiên cứu theo hướng khái quát,
các luận văn cao học thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện ở đô thị. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên
quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả
trước cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp
năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, học viên thực
hiện luận văn này để nghiên cứu cụ thể tổ chức và hoạt động của chính quyền
huyện ở miền núi nói riêng. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và
thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp để hoàn thiện tổ chức và hoạt



4


+ Về thời gian: Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện Hoành Bồ trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2016 (tháng
7/2016) với tầm nhìn của quá trình cải cách hành chính hiện nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng
Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Việt
Nam về tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, luận văn sử
dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu;
- Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp;
- Phương pháp khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: luận văn hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản
về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nói chung, chính quyền
huyện miền núi nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn: luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá
thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ (huyện
miền núi). Từ đó tìm ra những tồn tại, bất hợp lý, hạn chế cần khắc phục trong
tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi và đề xuất một số giải
pháp cần thiết để hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của chính quyền huyện miền núi trong giai đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn được thể hiện trong 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động
của chính quyền huyện miền núi

nguồn gốc của sự phát triển các hoạt động quản lý địa phương và chính
quyền địa phương sau này. Hoạt động quản lý chung trên địa bàn lãnh thổ
mang tính địa phương được gọi là hành chính địa phương. Các loại hoạt động
quản lý này được hình thành từ thấp đến cao, từ hình thức tự phát trong từng
cộng đồng, địa phương mang tính chất luật lệ địa phương đến hình thức pháp
luật của nhà nước nói chung khi nhà nước ra đời. Các hoạt động quản lư địa
phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức
khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý.
Mỗi địa phương đều được đặt trong lãnh thổ quốc gia thống nhất và có
những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh tế xã hội, về truyền thống văn hóa,

7


phong tục, tập quán... Để gần dân hơn, tìm hiểu và thỏa mãn tốt hơn nhu cầu
của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia
trên thế giới đều hình thành một hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương
và được gọi chung là chính quyền địa phương.
Tùy thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc
gia khác nhau mà có các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương phù
hợp, nhưng nhìn chung cơ quan nhà nước ở địa phương được lập ra để thực
hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền lực nhà
nước trên địa bàn lãnh thổ hay là thi hành pháp luật của nhà nước trong việc
quyết định những việc được giao ở địa phương. Theo đó "Chính quyền địa
phương là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo
quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết
định của chính quyền trung ương, tự giải quyết các vấn đề của địa phương
phù hợp với pháp luật và ý nguyện của cư dân ở địa phương" [39, tr.7].
Khái niệm chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa
rộng và nghĩa hẹp.

địa phương bầu ra hoặc được thành lập thông qua cơ quan đại điện của nhân
dân ở địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo
quy định của pháp luật; giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định
của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có
sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ở địa phương với lợi ích của Nhà
nước.
Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền
địa phương năm 2015, hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta chia thành
3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ
thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Chính quyền địa phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt)

9


đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất
mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền
được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã
hội...
Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ
phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và
UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết
hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi
1.1.2.1. Khái niệm chính quyền huyện miền núi
Chính quyền địa phương luôn gắn với địa bàn lãnh thổ hay đơn vị hành
chính nhất định. Về việc phân chia các loại đơn vị hành chính, các quốc gia
trên thế giới có cách phân chia không hoàn toàn giống nhau mà có khác biệt

máy hành chính xã, thị trấn không đủ khả năng và điều kiện giải quyết mọi
nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ trên địa bàn.
Điều đó đòi hỏi phải có một cấp hành chính trên xã, thị trấn để thực thi những
công việc của quản lý nhà nước mà từng xã riêng lẻ không đảm bảo thực hiện
được.
Xuất phát từ những lý do trên, sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện
cũng như chính quyền huyện là cần thiết và hợp lý [42, tr.18].
Căn cứ vào những tiêu chí cụ thể về vị trí địa lý, địa hình tự nhiên,
trình độ dân cư, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, đặc thù về quốc
phòng, an ninh... để xác định một đơn vị hành chính huyện thuộc khu vực nào
(đồng bằng, miền núi, trung du hay hải đảo). Việt Nam có 3/4 diện tích là đồi
núi và trung du, do đó đại đa số các đơn vị hành chính trên lãnh thổ nước ta
đều thuộc khu vực miền núi, trung du, với những đặc điểm là vùng có địa
hình không bằng phẳng, chủ yếu là đồi và các dãy núi phân bố từ thấp đến

11


cao. Nhìn chung địa hình khu vực miền núi thường bị chia cắt, dân cư phân
bố tập trung không đồng đều, có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số cùng sinh
sống, trình độ dân trí, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng còn có
sự chênh lệch giữa vùng thấp và vùng cao.
Hiện nay chưa có một khái niệm quy định cụ thể về chính quyền huyện
miền núi, tuy nhiên có thể hiểu một cách khái quát như sau: Chính quyền
huyện miền núi là cấp chính quyền được tổ chức ở đơn vị hành chính huyện
miền núi, bao gồm HĐND và UBND huyện nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa bàn lãnh thổ miền núi nhất định, trên cơ sở nguyên tắc
tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với
lợi ích chung của cả nước.
1.1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền huyện miền núi

lợi ích của quốc gia, vừa là trung gian truyền tải các chính sách của trung
ương và chính quyền tỉnh đến chính quyền các xã, thị trấn. Do vậy, sự tồn tại
của chính quyền huyện miền núi là cần thiết với vai trò là cấp hành chính
trung gian giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã để triển khai thực
hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên đến chính quyền các xã,
thị trấn đạt hiệu quả, cũng như tạo điều kiện để nhân dân trên địa bàn huyện
tự quyết những vấn đề có liên quan đến đời sống của mình.
Chính quyền huyện miền núi là một pháp nhân công quyền, có tổ chức
bộ máy để thực thi nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có ngân sách, có tài
sản riêng và hoạt động độc lập tương đối trong phạm vi khuôn khổ quy định
của pháp luật [39, tr.58].
1.1.2.3. Đặc trưng của chính quyền huyện miền núi
Từ những đặc thù của loại hình lãnh thổ khu vực miền núi, chính
quyền huyện miền núi có những đặc điểm đặc trưng sau:
- Chính quyền huyện miền núi thường được tổ chức ở một đơn vị hành
chính lãnh thổ tương đối rộng lớn, rộng hơn nhiều lần so với chính quyền tổ

13


chức ở đồng bằng hoặc đô thị cho nên địa bàn quản lý rộng, do đặc trưng của
khu vực miền núi là diện tích lớn, dân cư lại phân bố thưa thớt, không tập
trung.
- Bên dưới chính quyền huyện miền núi chủ yếu là chính quyền các xã,
trong đó có nhiều xã là xã vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã
hội đặc biệt khó khăn, thường chỉ có một vài khu vực trung tâm tập trung ở
vùng thấp, trung du và được tổ chức là chính quyền thị trấn.
- Do có trình độ dân cư và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội không
đồng đều nhất là ở khu vực vùng sâu, vùng xa có đông đồng bào dân tộc
thiểu số sinh sống, chính quyền huyện miền núi thường nhận được những

hành chính nhà nước ở địa phương, cùng với Chính phủ và các Bộ tạo thành
bộ máy hành chính nhà nước thống nhất.
Hiện nay chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương
được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đối với
chính quyền huyện miền núi, về cơ bản có chức năng, nhiệm vụ như chính
quyền địa phương ở huyện, bao gồm các chức năng, nhiệm vụ chính sau:
- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa
bàn huyện.
- Quyết định những vấn đề của huyện trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên
quan.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên ủy quyền.
- Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp xã.
- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp tỉnh về kết quả
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện.

15


- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền
làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn huyện [16,
tr.34].
Từ những nhiệm vụ chính trên có thể thấy chính quyền huyện miền núi
có ba chức năng cơ bản: (1) Tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định
hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa bàn quản lý; (2) Phối hợp
với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung
ương, của tỉnh trên địa bản; (3) Thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản

1.2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo
Hiến pháp năm 1946
Ngay sau khi nước Việt nam Dân chủ cộng hòa được thành lập, để xây
dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương,
thay mặt Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai Sắc
lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương: Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số
77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố.
Theo Sắc lệnh số 63, để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương
trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và UBHC. HĐND do
dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho
dân. UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho
dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở huyện, (bao gồm các huyện miền núi) chỉ
có UBHC. Ở mỗi huyện đặt một UBHC gồm có 3 ủy viên chính thức (1 Chủ
tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết. UBHC huyện do hội
viên các HĐND xã trong huyện bầu ra, hội viên HĐND xã nào bỏ phiếu ở xã
ấy. Lúc bầu thì thì bầu riêng Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thư ký.
Đến ngày 09/11/1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp
đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở

17


nước ta. Theo Hiến pháp năm 1946, nước Việt Nam về phương diện hành
chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia
thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Về cơ bản tổ chức chính quyền ở mỗi
cấp hành chính nói chung và ở huyện nói riêng vẫn như 2 Sắc lệnh năm 1945
quy định. Ở huyện vẫn chỉ có UBHC do HĐND các xã bầu ra. Như vậy,
huyện chỉ là một cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối
quan hệ với chính quyền cấp dưới nên không được coi là cấp chính quyền