i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và xuất phát từ tình
hình thực tế của đơn vị công tác.

Người thực hiện:

Nguyễn Trung Dũng


ii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU......................................................................................................................1
CHƯƠNG 1..................................................................................................................9
CHƯƠNG 2................................................................................................................46
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC HÀ
NỘI 46
CHƯƠNG 3................................................................................................................80
KẾT LUẬN................................................................................................................97
TÀI LIỆU THAM KHẢO..........................................................................................99
5.Bộ Tài chính (2010), Thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tai
chính, quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu
tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước...........................................................................99
6.Bộ Tài chính (2010), Thông tư 57/2010/TT-BTC ngày 16/4/2010 quy định về việc
lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất..........................................................................99


Kinh tế xã hội

KHPT

Kế hoạch phát triển

KSC

Kiểm soát chi

HCSN

Hành chính sự nghiệp

NSNN

Ngân sách nhà nước

GPMB

Giải phóng mặt bằng

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản




vi


1

MỞ ĐẦU
1. Tổng quan nghiên cứu đề tài
Chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) có một vai trò đặc biệt quan trọng
trong hoạt động quản lý chi NSNN, khoản chi này chiếm tỷ trọng tương đối
lớn trong tổng chi ngân sách hàng năm và được coi là đòn bẩy có tác động
trực tiếp tới mức tăng trưởng GDP và sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
Trước đây, kiểm soát chi đầu tư XDCB do Tổng Cục Đầu tư Phát triển phụ
trách nhưng kể từ năm 2000, Tổng Cục Đầu tư Phát triển được sáp nhập vào
hệ thống Kho bạc nhà nước (KBNN) nên nhiệm vụ này được chuyển sang cho
hệ thống KBNN. Và cũng từ thời gian đó, kiểm soát chi NSNN nói chung và
vốn đầu tư XDCB nói riêng có nhiều chuyển biến tích cực, tình trạng thanh
toán vốn sai quy định được giảm đáng kể đem lại nhiều lợi ích trực tiếp và
gián tiếp cho nhà nước.
Mặt khác, lĩnh vực kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB còn thu hút nhiều sự
quan tâm, nghiên cứu của các học giả, các nhà nghiên cứu và các nhà hoạch
định chính sách. Đến nay đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu khoa
học về lĩnh vực này:
“Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ
NSNN trên địa bàn tỉnh Nghệ An”(Phan Thanh Mão, 2003). Luận án tiến sĩ.
Luận án đã đưa ra được những lý luận cơ bản về vốn NSNN trong đầu tư
XDCB, đưa ra được các nhân tố ảnh hưởng. Tuy nhiên, tác giả đã phân tích
sâu về hiệu quả đầu tư XDCB, chưa phân tích được yếu tố kiểm soát chi ảnh
hưởng đến hiệu quả vốn NSNN trong đầu tư XDCB.

những kết quả, bất cập đồng thời đưa ra được các giải pháp, kiến nghị cụ thể.
Tuy nhiên, trong các nhận định đánh giá của mình tác giả chưa đề cập sâu đến
các chỉ tiêu hiệu quả trong phần phân tích thực trạng đồng thời cũng chưa bàn
nhiều đến kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.


3

“Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội” (Lê Toàn
Thắng, 2012). Luận văn thạc sĩ. Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận
về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội, phân tích thực
trạng, đánh giá được kết quả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất hai
nhóm giải pháp nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội. Tuy
nhiên, các nhóm giải pháp của tác giả đưa ra còn chưa thật toàn diện.
“Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN
Đà Nẵng” (Đoàn Kim Khuyên, 2012). Luận văn thạc sĩ quản trị kinh doanh.
Điểm nổi bật của luận văn đã chỉ ra được mức độ hài lòng của các tổ chức, cá
nhân giao dịch tại KBNN Đà Nẵng trong hai năm 2009 và 2010.
“Nâng cao chất lượng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc
ngân sách Nhà Nước qua Kho bạc Nhà nước Ba Đình” (Trần Xuân Hiệp,
2013). Luận văn thạc sĩ. Luận văn đã phân tích được thực trạng công tác kiểm
soát thanh toán vốn đầu tư từ ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
qua KBNN quận Ba Đình, chỉ rõ kết quả đạt được và hạn chế đề xuất một số
giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, kiến
nghị với các cơ quan chức năng nhằm nâng cao vai trò của KBNN trong việc
kiểm soát thanh toán vốn đầu tư nói chung và KBNN Ba Đình nói riêng. Tuy
nhiên do phạm vi nghiên cứu hẹp trong phạm vi một KBNN quận nên luận
văn chưa khái quát hết được những tồn tại, khó khăn trong công tác Kiểm soát
chi, các giải pháp đề ra cũng chỉ giải quyết trong khuôn khổ rất hẹp.
“Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư công qua

huy có chọn lọc các lý thuyết nghiên cứu của các tác giả trước đó để làm rõ
hơn một số vấn đề về công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB, đề ra các giải
pháp nhằm góp phần thực hiện tốt hơn công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB
qua KBNN Hà Nội trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.
2. Tính cấp thiết của đề tài


5

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) là
một nguồn lực tài chính rất quan trọng của quốc gia đối với sự phát triển kinh
tế - xã hội. Nguồn vốn này góp phần quan trọng tạo lập cơ sở vật chất kỹ
thuật cho nền kinh tế, thực hiện những vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường. Để
quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này, nhà nước đã có những văn bản
quy phạm pháp luật dưới nhiều hình thức khác nhau như: Luật, Nghị định,
Thông tư… trong đó có những quy định chung về đầu tư xây dựng và cả những
quy định chuyên ngành về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Các
văn bản này được điều chỉnh, sửa đổi nhiều lần và ngày càng phù hợp hơn với
yêu cầu quản lý nguồn kinh phí cho hoạt động đầu tư XDCB trong cả nước.
Quản lý quỹ NSNN là chức năng cơ bản và chủ yếu của Kho bạc Nhà
nước (KBNN), trong đó công tác kiểm soát chi (KSC) NSNN nói chung, công
tác KSC vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN nói riêng, đã góp phần
không nhỏ trong lĩnh vực thực hành tiết kiệm chống lãng phí, loại bỏ tiêu cực,
phòng chống tham nhũng, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
KBNN Hà Nội với vai trò là cơ quan KSC vốn đầu tư XDCB nguồn
NSNN trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Qua hơn 20 năm hoạt động, Kho bạc
nhà nước Hà Nội ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong
công tác kiểm soát chi NSNN như “trạm canh gác cuối cùng”. Tuy vậy, trước
sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, xu hướng hội nhập quốc tế công tác
kiểm soát chi đầu tư XDCB còn bộc lộ một số điểm hạn chế bất cập ở nhiều

tư XDCB từ NSNN qua Kho bạc Nhà nước thành phố Hà Nội cũng như hệ
thống Kho bạc Nhà nước.
5. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý thuyết và thực tế về
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN.
* Phạm vi nghiên cứu:


7

- Về nội dung: Nghiên cứu các vấn đề liên quan đến hoạt động Kiểm
soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN: Khái niệm, nguyên tắc, căn cứ và
quy trình kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN, đồng thời nghiên
cứu vai trò của KBNN trong kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN.
- Về không gian: Khảo sát hoạt động kiểm soát chi ĐTXDCB tại
KBNN thành phố Hà Nội.
- Về thời gian: Các số liệu trình bày tại KBNN Thành phố Hà Nội từ
năm 2012 – 2014.
6. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học bao
gồm phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp số liệu,....
- Phương pháp thu thập thông tin, số liệu
Thu thập dữ liệu thứ cấp: tác giả thu thập số liệu thứ cấp dạng thô trên
các báo cáo tổng kết công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN của
KBNN Hà Nội, báo cáo 13 tháng, báo cáo tổng kết của Kho bạc Nhà nước Hà
Nội do phòng Tổng hợp KBNN Hà Nội tổng hợp giai đoạn 2012 – 2014 và
các sách chuyên khảo, bài báo, tạp chí,… liên quan tới kiểm soát chi đầu tư
XDCB từ NSNN qua KBNN.
- Phương pháp tổng hợp số liệu: Toàn bộ số liệu thu thập được xử lý bởi


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ KIỂM
SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1 Chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước
1.1.1 Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước


10

Nhà nước là tiền đề xã hội đảm bảo điều kiện cần và kinh tế hàng hóa là
tiền đề kinh tế đảm bảo điều kiện đủ cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của
NSNN. NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước. Chi NSNN là quá trình
phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm duy trì sự tồn tại của bộ máy và thực
thi các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Chi NSNN gồm nhiều nội dung chi đa dạng và phức tạp. Theo nội dung
kinh tế và thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm chi
thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác. Chi đầu tư phát triển của
NSNN cũng gồm nhiều nội dung chi có mục đích và tính chất khác nhau. Nếu
căn cứ vào tính chất của hoạt động đầu tư phát triển, chi đầu tư phát triển của
NSNN bao gồm chi đầu tư XDCB và chi đầu tư phát triển không có tính chất
đầu tư XDCB.


11

Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động KTXH để mong nhận
được những lợi ích KTXH tốt hơn trong tương lai (PGS.TS Mai Văn Bưu
(2001), [số 9, tr 95]). Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công

Chi đầu tư XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một
phần vốn tiền tệ từ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng
bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật, năng
lực sản xuất, phục vụ đáp ứng yêu cầu thực hiện các chức năng và nhiệm
vụ của Nhà nước về bảo đảm an ninh quốc phòng, quản lý nhà nước và
phát triển KTXH trong từng thời kỳ (TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh
(2010), [số 10, tr 95])
1.1.2 Đặc điểm chi đầu từ xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước
Chi đầu tư xây dựng cơ bản có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, chi đầu tư XDCB của NSNN là khoản chi lớn nhưng không
có tính ổn định (TS Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hanh (2010), [số 10, tr 95]).
Quy mô và tỷ trọng chi đầu tư XDCB của NSNN trong từng thời kỳ phụ
thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển KTXH của Nhà nước và khả năng
nguồn vốn NSNN. Xét về cơ cấu chi NSNN theo nội dung kinh tế thì chi đầu
tư XDCB của NSNN luôn có quy mô và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi
NSNN.
Sản phẩm của đầu tư XDCB là các tài sản cố định, năng lực sản xuất
phục vụ phát huy tác dụng trong thời gian dài khi đưa vào sử dụng. Vì vậy, cơ
cấu chi đầu tư XDCB của NSNN không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát
triển KTXH. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB của NSNN cho từng
lĩnh vực KTXH có sự thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ
ưu tiên tập trung đầu tư vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời


13

kỳ sau sẽ không cần ưu tiên đầu tư nhiều vào lĩnh vực đó nữa, vì hạ tầng giao
thông đã tương đối hoàn chỉnh...
Thứ hai, xét theo mục đích KTXH và thời hạn tác động thì chi đầu tư
XDCB của NSNN mang tính chất chi cho tích lũy (TS Đặng Văn Du, Bùi

nội dung chi đầu tư XDCB của NSNN.
a) Theo tính chất của các khoản chi
Chi đầu tư XDCB bao gồm: chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có tính
chất đầu tư.
- Chi đầu tư phát triển: là những khoản chi mang tính chất tích lũy phục
vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc xây dựng cơ sở hạ tầng
nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các
doanh nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết, phù hợp với mục tiêu của nền kinh
tế. Nói cách khác, việc chi cho đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước
nhằm mục đích tạo ra quá trình vận động các nguồn vốn trong xã hội để
hướng tới sự tăng trưởng.
Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ NSNN, chi đầu tư phát
triển bao gồm: các khoản chi về đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các
doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp
vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự
tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ của
Nhà nước; chi đầu tư phát triển các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án
Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật.
- Chi sự nghiệp có tính chất đầu tư là khoản chi từ nguồn NSNN cấp cho
các đơn vị HCSN để chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng nâng cấp cơ sở vật chất
hiện có nhằm phục hồi hoặc tăng giá trị tài sản cố định (bao gồm cả việc xây


15

dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan đơn
vị HCSN). Không bố trí vốn sự nghiệp cho các dự án đầu tư mới.
Chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư là một loại chi “lưỡng tính” vừa
mang tính chất thường xuyên vừa mang tính không thường xuyên. Mang tính

an ninh, quốc phòng, môi trường, phát triển KTXH của quốc gia. Quy mô của
dự án đầu tư thường được xem xét là tổng mức vốn đầu tư của dự án.
Dự án quan trọng quốc gia là dự án đầu tư có tính chất quan trọng về an
ninh, quốc phòng, lịch sử, văn hóa của quốc gia hoặc có ảnh hưởng lớn đến
môi trường và phát triển KTXH của quốc gia. Các dự án quan trọng quốc gia
thường do cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước xem xét, quyết định về
chủ trương đầu tư. Các dự án nhóm A là các dự án có quy mô lớn. Các dự án
nhóm B là các dự án có quy mô vừa. Các dự án nhóm C là các dự án có quy
mô nhỏ.


17

d) Theo cơ cấu vốn đầu tư
Theo cơ cấu vốn đầu tư, nội dung chi đầu tư XDCB của NSNN bao gồm
chi vốn xây dựng, chi vốn thiết bị và chi khác của dự án đầu tư. Các chủ đầu
tư của các dự án đầu tư xây dựng có trách nhiệm lập và trình thẩm định, phê
duyệt dự toán chi phí của dự án đầu tư xây dựng.
* Chi vốn xây dựng của dự án đầu tư
Vốn xây dựng của dự án đầu tư là vốn dùng để trang trải các chi phí xây
dựng của dự án đầu tư. Chi phí xây dựng của dự án đầu tư bao gồm chi phí
xây dựng các công trình, hạng mục công trình; chi phí phá dỡ các công trình
xây dựng; chi phí san lấp mặt bằng xây dựng; chi phí xây dựng công trình
tạm, công trình phụ trợ phục vụ thi công; nhà tạm tại hiện trường để ở và điều
hành thi công.
Chi phí xây dựng của dự án đầu tư xác định cho từng công trình, hạng
mục công trình chính, các công việc của công trình cụ thể và được xác định
bằng cách lập dự toán chi phí xây dựng. Đối với các công trình phụ trợ, công
trình tạm phục vụ thi công, chi phí xây dựng được xác định bằng cách lập dự
toán; nhà tạm để ở và điều hành thi công tại hiện trường, chi phí xây dựng

phí cần thiết cho quá trình đầu tư dự án từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến giai
đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng, nhưng không
thuộc chi phí xây dựng và chi phí thiết bị của dự án. Chí phí khác của dự án
đầu tư gồm nhiều khoản chi đa dạng và phức tạp như chi phí giải phóng mặt
bằng, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; chi phí quản lý dự án; chi phí tư vấn
đầu tư xây dựng; chi phí dự phòng,....
Chi phí giải phóng mặt bằng bao gồm chi phí bồi thường nhà, công trình
trên đất, các tài sản gắn liền với đất theo quy định được bồi thường và chi phí
bồi thường khác; các khoản hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất; chi phí tái định


19

cư; chi phí tổ chức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; chi phí sử dụng đất trong
thời gian xây dựng; chi phí đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật.
Chi phí quản lý dự án bao gồm các chi phí để tổ chức thực hiện quản lý
dự án từ khi lập dự án đến khi hoàn thành, nghiệm thu bàn giao, đưa công
trình vào khai thác sử dụng và chi phí giám sát, đánh giá dự án đầu tư.
Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng bao gồm chi phí tư vấn khảo sát, lập dự
án, thiết kế, giám sát xây dựng và các chi phí tư vấn khác liên quan.
Chi phí dự phòng bao gồm chi phí dự phòng cho khối lượng công việc
phát sinh và chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá trong thời gian thực hiện
dự án...
e) Theo mức độ thực hiện của dự án đầu tư
Quản lý chi NSNN theo niên độ NSNN. Vì vậy, xét theo từng niên độ
NSNN nhu cầu chi đầu tư XDCB của NSNN hàng năm bao gồm chi cho các
dự án đã hoàn thành, chi cho các dự án chuyển tiếp và chi dự án đầu tư xây
dựng khởi công mới.
Chi đầu tư XDCB của NSNN hàng năm đối với các dự án hoàn thành là
số chi NSNN để thanh toán số vốn còn thiếu của các dự án đã hoàn thành năm