B GIO DC V O TO

B T PHP

TRNG I HC LUT H NI

...

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành
LUN VN THC S LUT HC
Chuyờn ngnh : Lý lun v lch s Nh nc v phỏp lut
Mó s : 60380101
Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS. ..

1


HÀ NỘI – NĂM 2017

LỜI CẢM ƠN
Trước hết tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Bùi Thị Đào –
Khoa Hành chính nhà nước - trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình hướng
dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian qua để tôi hoàn thành luận văn thạc sĩ này.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy cô giáo trong trường Đại học Luật
Hà Nội, đặc biệt là khoa Hành chính nhà nước đã nhiệt tình giảng dạy và giúp
đỡ tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường. Đồng thời, tôi cũng
gửi lời cảm ơn đến các cán bộ Trung tâm Thông tin Thư viện Trường Đại học
Luật Hà Nội nhiệt tình hỗ trợ tôi trong việc tìm kiếm, thu thập tài liệu để tôi có
thể hoàn thành đề tài nghiên cứu.
Do kiến thức còn hạn chế nên luận văn sẽ không thể tránh khỏi những thiếu



MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
1. Tính cấp thiết của đề tài 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài 3
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 7
7. Kết cấu của luận văn 7
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật 9
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật 9
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9
1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật 11
1.1.3. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 14
1.2. Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16
1.2.2. Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 19
5


1.3. Chủ thể, đối tượng và nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21
1.3.1. Chủ thể thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21
1.3.2. Đối tượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 22
1.3.3. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 24
1.4. Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 30

2.3.3. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định còn mỏng, chất lượng không
đồng đều 55
2.3.4. Điều kiện cơ sở vật chất đảm bảo cho công tác thẩm định chưa đáp
ứng đủ yêu cầu thực tế 56
Kết luận Chương 2 58
Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban
hành 60
3.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật 61
3.2. Tăng cường phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật và cơ quan thẩm định 65
3.3. Nâng cao năng lực đội ngũ làm công tác thẩm định 67
3.4. Tăng cường các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 71
Kết luận Chương 3 73
7


KẾT LUẬN 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã khẳng định:
“Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây dựng cơ chế
vận hành của Nhà nước, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều
thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối
hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư
pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định
trong văn bản pháp luật. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính

động, sáng tạo của chính quyền địa phương các cấp trong việc thực hiện chức
năng quản lý nhà nước. Có được những kết quả trên xuất phát từ rất nhiều yếu
tố, song một trong những yếu tố quan trọng quyết định trực tiếp đến chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật chính là việc tuân thủ chặt chẽ các quy định về quy
trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó hoạt động
9


thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của địa phương được coi là khâu
cơ bản của quy trình đó. Thông qua hoạt động thẩm định, các văn bản sau khi
được soạn thảo sẽ được xem xét tổng thể nhằm đánh giá tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ… của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Qua
đó góp phần không nhỏ trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản
quy phạm pháp luật của địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian
qua cho thấy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn bộc
lộ một số hạn chế nhất định như thời hạn thẩm định không đảm bảo, nội dung
thẩm định đôi khi còn nặng về hình thức, chất lượng văn bản thẩm định chưa
đáp ứng được yêu cầu đề ra…
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ
thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật, góp phần
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện nhà nước quản lý
xã hội bằng pháp luật phù hợp với yêu cầu “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành
pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất
lượng hệ thống pháp luật” mà nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra, với
mong muốn nghiên cứu sâu hơn, qua đó đưa ra được đánh giá tổng thể thực
trạng, nguyên nhân và đưa ra các giải pháp cho công tác thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh, học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” làm
đề tài luận văn thạc sĩ của mình.


lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb.Tư pháp, Hà Nội. Nội
dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
- Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính,
Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc
trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm
định”, tài liệu hội thảo khoa học “Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”.
- Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội năm 2013, Luận văn thạc sỹ
“Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nước địa phương ban hành”.
- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất
lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông tin khoa
học pháp lý, số 11/2007, năm 2007.
- Viện Khoa học pháp lý (2008), Chuyên đề “Công tác thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật ở địa phương, thực trạng và giải pháp”, Thông tin khoa học
pháp lý, số 2/2008, năm 2008.
- Bộ Tư pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tư pháp, 2008.
- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản
12


quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9 (210)/2009, năm 2009.
Những đề tài, bài viết trên đã tiếp cận nghiên cứu hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật ở các góc độ, cấp độ khác nhau, trong đó có đề cập đến

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.
Phạm vi nghiên cứu: Với đối tượng nghiên cứu nêu trên, phạm vi nghiên
cứu của luận văn là hoạt động thẩm định của cơ quan có thẩm quyền là Sở Tư
pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân tỉnh.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp
luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp, xây dựng
và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền và tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa.
Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của triết
học Mác-Lê nin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử như phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,
phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp. Ngoài ra, luận
văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học
14


khác, như phương pháp luận so sánh, lý thuyết hệ thống, các phương pháp thống
kê, so sánh luật học... Các phương pháp nghiên cứu trên luôn được sử dụng kết
hợp với nhau với mục đích đảm bảo cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có
tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn
diện về công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp
tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực,
bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh nói chung và hoạt



cũng như văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan
trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái
niệm văn bản QPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này. Trong bài
viết “Bàn về khái niệm văn bản QPPL”, tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã nêu: “Văn
bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá
nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong
đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp
dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống”1. Hay tác giả Nguyễn Cửu Việt đã đưa
ra một định nghĩa khác về văn bản QPPL: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà
nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi
được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự
và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các
quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà
nước”2.
Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được
quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
17


hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các
quan hệ xã hội.”

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì những
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân
tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp; có sự phối hợp
giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương
của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch. Như vậy,
không phải mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.
Những văn bản được ban hành bởi cơ quan không có thẩm quyền thì không
được coi là văn bản QPPL.
Đối với địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định”.
Như vậy, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
thì đối với chính quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành bởi chủ thể có
thẩm quyền là HĐND và UBND tỉnh.
Thứ hai, văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức
theo luật định.
19


Văn bản QPPL là một trong những căn cứ được cơ quan Nhà nước sử
dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nên yêu
cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn
bản QPPL là rất cần thiết. Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
đều quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL. Theo
đó, văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành thường được
tiến hành theo các bước sau: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp

xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó các quy phạm pháp
luật là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó có thể khẳng định văn
bản QPPL luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật. Đây là một đặc điểm quan
trọng nhất của văn bản QPPL.
Tính bắt buộc chung của các quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc
đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy
định. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho
các chủ thể ở một phạm vi rộng. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà
nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn
bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên
phạm vi lãnh thổ địa phương đó. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn
21


bản QPPL do cơ quan, Nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên
phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết
định nội dung văn bản. Như vậy, văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh
ban hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi lãnh thổ của địa phương đó.
Thứ tư, văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành.
Văn bản QPPL được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực
hiện. Nhà nước bảo đảm thi hành văn bản QPPL trên thực tế bằng các biện pháp
như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục; các biện pháp về tổ chức hành chính,
kinh tế. Trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng bằng biện pháp cưỡng
chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm. Nhà
nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm
pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài
hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân
sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn bản
QPPL do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản

động thẩm định. Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem
xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức,
trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét
và kết luận về nội dung của dự thảo văn bản đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và
23


pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa về thẩm định dự thảo văn bản QPPL như
sau: Thẩm định văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về
hình thức và nội dung của dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm định dự thảo văn bản
QPPL là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do
cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi
điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ
của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật. Thẩm định văn bản cũng đưa ra
những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về
nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành
thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp
giải quyết đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có
liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét,
quyết định.
Có thể thấy, phạm vi nội dung thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL
khá rộng và toàn diện. Cũng chính vì vậy mà thẩm định là khâu quan trọng trong
hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2. Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, đảm bảo tính khách quan và khoa học