ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc

Hµ néi - 2007


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số

: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật

7

1.1.2.

Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

11

1.2.

Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do
chính quyền địa phương ban hành

14

1.2.1.

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

14

1.2.1.1. Khái niệm và vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật

14


28

1.2.2.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính

29

quyền địa phương ban hành
1.2.2.4. Các hình thức xử lý

32

1.2.3.

Thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

34

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

39

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

2.1.

Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quy

39

phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

51

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành
2.3.1.

Về tổ chức bộ máy

52

2.3.2.

Về mặt thể chế

53

2.3.3.

Về đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật

56

2.3.4.

Về chế độ chính sách

56


3.2.

Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền
địa phương ban hành

77

Kết luận

95

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

97

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG

1. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC

4. Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số

13. Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4 về công tác
văn thư, Hà Nội.
14. Chính phủ (2004), Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5 quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và
doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
15. Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của Thủ tướng
Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật, Hà Nội.
16. Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
17. Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy định chi
tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội.
18. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội.


19. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.
20. Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
21. Quốc hội (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12 về việc sửa
đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 1992, Hà Nội.
22. Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội.
23. Quốc hội (2002), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12 về sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
24. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà
Nội.

145/BC-STP ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 của Ủy ban nhân
dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đà Nẵng.
37. Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa (2006), Báo cáo số
481/BC-STP ngày 20/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 10 tháng đầu năm 2006,
Thanh Hóa.
38. Nguyễn Kim Thảm, Hồ Hải Thụy, Nguyễn Đức Dương (2005), Từ điển
tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài Gòn, Thành phố Hồ Chí Minh.
39. Nguyễn Văn Thâm (2001), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
40. Lưu Kiếm Thanh (2002), Kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội.
41. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn đề lý luận và thực
tiễn về Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.
42. Vũ Thư (2003), "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các
biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", Nhà nước và pháp luật,
(1), tr. 8-15.


43. Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội.
44. Đào Trí Úc (1997) Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong thời đại
mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
45. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2003), Hương ước trong quá trình thực hiện dân
chủ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
46. Đào Trí Úc - Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ
chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay,
Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
47. Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày
29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản


danh môc tõ viÕt t¾t

H§ND

Héi ®ång nh©n d©n

PL TTGQCVAHC

Ph¸p lÖnh Thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh

QPPL

Quy ph¹m ph¸p luËt

UBND

ñy ban nh©n d©n

UBTVQH

ñy ban Th-êng vô Quèc héi


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trƣơng lớn
của Đảng và Nhà nƣớc ta, điều đó đã đƣợc thể chế tại Hiến pháp nƣớc Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội

là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nƣớc
hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung thì
có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp bộ, cấp sở, các cuộc hội thảo khoa học và
nhiều bài viết trên các báo, tạp chí nhƣ: Đề tài "Đổi mới và nâng cao công tác
văn bản ở Hà Nội" - Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tƣ pháp Hà Nội; bài
của Thạc sĩ Trƣơng Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nƣớc - pháp luật, Học Viện
Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của vhính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà
nƣớc và pháp luật, số 1/2005; bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: "Tính hợp pháp
và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của
nó"; hay nhƣ bài của ThS. Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, tháng
9/2002; Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS.
Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trƣởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS. Lê
Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006,… Tuy nhiên, việc nghiên cứu
chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các
quy định hiện hành thì chƣa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ
thống, toàn diện về vấn đề này. Vì vậy, tác giả xin chọn đề tài "Kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở
nước ta hiện nay" làm đề tài Luận văn cao học.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng
ban hành; trên cơ sở đó đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao chất
lƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa
phƣơng ban hành.


bản QPPL nhƣ: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một

4


số hoạt động tƣơng tự, chủ thể và đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, nội dung
kiểm tra văn bản để tùy từng trƣờng hợp sẽ đƣa ra hƣớng xử lý văn bản cho
phù hợp;
- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra
và xử lý văn bản để đề xuất hƣớng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao
hiệu quả của công tác này trong thực tiễn;
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, cụ thể là đánh giá thực trạng
công tác kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng; đồng thời xem
xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ
đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công
tác kiểm tra văn bản;
- Nghiên cứu phƣơng thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo
đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền
kiểm tra văn bản QPPL.
5. Cơ sở phƣơng pháp luận
Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phƣơng pháp luận
khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa
duy vật biện chứng), tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trƣơng của
Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc
trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Bên cạnh đó, nội
dung của Luận văn đƣợc trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm thực
tiễn của giáo viên hƣớng dẫn, các đồng nghiệp và của bản thân trong quá trình
làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về công tác văn bản, với sự tham khảo
các văn bản pháp luật, tài liệu của một số tác giả trong và ngoài nƣớc.

VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH

1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH

1.1.1. Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật
Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chính quyền
địa phƣơng đã sử dụng pháp luật làm công cụ để quản lý, điều hành mọi hoạt
động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phƣơng. Trên cơ sở quy
định của Hiến pháp, Luật, các văn bản dƣới luật và văn bản của cấp trên,
chính quyền địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành các
văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định
hƣớng xã hội chủ nghĩa.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL
nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển
năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Điều 12 Hiến pháp 1992 của
nƣớc ta: "Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng
pháp chế xã hội chủ nghĩa... Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nƣớc,
quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp
luật".
Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc
hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày
01/4/2005, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính
quyền địa phƣơng), đƣợc hiểu nhƣ sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy

7



8


dụng pháp luật) hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành
cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có
sự nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt đƣợc văn
bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai.
Tuy hiện nay khái niệm về văn bản QPPL chƣa đƣợc quy định rõ ràng,
còn trừu tƣợng, nhƣng nhìn chung văn bản QPPL có những đặc trƣng về mặt
pháp lý sau đây:
Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành. Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do
cơ quan nhà nƣớc ban hành mới là văn bản QPPL. Các văn bản không do cơ
quan nhà nƣớc ban hành thì không phải là văn bản QPPL, chẳng hạn nhƣ:
Hƣơng ƣớc làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội.
Tuy nhiên, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành
đều là văn bản QPPL (ví dụ: Thông báo kết luận cuộc họp của UBND; Công
văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thông thƣờng) và không phải
bất kỳ cơ quan nhà nƣớc nào cũng đƣợc ban hành văn bản QPPL mà chỉ các
cơ quan nhà nƣớc đƣợc luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc
hội khóa XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004 thì: văn bản QPPL của
chính quyền địa phƣơng phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức
Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị.
Thứ hai: Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử
sự chung.
Văn bản QPPL phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung.
Nghĩa là những quy tắc không xác định cho các chủ thể cụ thể, mà xác định
chung cho bất cứ ai ở vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với các

Thứ năm: Văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng
biện pháp cưỡng chế.

10


Đây là đặc trƣng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản
thông thƣờng khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội không có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi
hành bằng các biện pháp nhƣ: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện
pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trƣờng hợp cần thiết thì Nhà
nƣớc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài
áp dụng đối với ngƣời có hành vi vi phạm.
Các văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành cũng mang
đầy đủ các yếu tố đặc trƣng của một văn bản QPPL: chứa đựng các quy tắc xử
sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc đối với nhóm đối
tƣợng mà văn bản đó điều chỉnh. Điểm khác với các văn bản QPPL của các
cơ quan trung ƣơng đó là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng chỉ có
hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng đó.
1.1.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản
QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành
Ở nƣớc ta, khái niệm "chính quyền địa phƣơng" đƣợc dùng thông
dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân. Khái niệm này chỉ hai
loại cơ quan: HĐND và UBND.
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì
HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây:
a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh);
b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
c) Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]
Nhƣ vậy, HĐND và UBND đƣợc thành lập ở cả 3 cấp. Để thực hiện