MẪU BÌA LUẬN ÁN CÓ IN CHỮ NHŨ Khổ 210 x 297 mm

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

KHÓA 11

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
TP.HỒ CHÍ MINH, năm


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Chuyên ngành


VIẾT TẮT

1.

Chính quyền địa phương

CQĐP

2.

Hội đồng nhân dân

HĐND

3.

Ủy ban nhân dân

UBND

4.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

5.

Quy phạm pháp luật

6.


11.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Luật 2015

12.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

13.

Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính

UBTVQH
QPPL

Luật TCCQĐP
Nghị định

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành 34/2016/NĐ-CP
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
14.

Nhà xuất bản Chính trị quốc gia

NXB.CTQG



1.2. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
............................................................................................................................................31
1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ......................31
1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........................34
1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ................39
1.3.1. Vai trò đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương ..........................................39


1.3.2. Vai trò trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà
nước ở trung ương ..............................................................................................................41
1.3.3. Vai trò trong mối quan hệ với nhân dân địa phương và đảm bảo quyền con người,
quyền công dân.................................................................................................................. 42
1.4. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........ 43
1.4.1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân .......................................................................... 43
1.4.2. Quyết định của Ủy ban nhân dân ..............................................................................51
1.4.3. Mối quan hệ giữa Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định của Ủy ban nhân
dân .....................................................................................................................................57
1.5. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khái niệm, đặc điểm, hình thức văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…................................................... 66
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................ 74
CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……………………………………… 75
2.1. Thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………… 75
2.1.1. Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………………... 75
2.1.2. Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………………….…85
2.1.3. Trình dự thảo nghị quyết lên Hội đồng nhân dân ……………………………….100
2.1.4. Thảo luận và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………….….106
2.1.5. Truyền đạt nghị quyết của Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực hiện ..…….. 108
2.2. Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân …………………109
2.2.1. Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………109

của chính quyền địa phương ………………………………………............……………182
3.2.4. Xử lý xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương ………………………....................……………………… 185
3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ………………………………………… 186
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................... 190
DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
CÁC PHỤ LỤC

1. Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND
2. Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL của một số nước trên thế giới
3. Phụ lục 1.3: Kết quả rà soát sơ bộ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết và ban
hành các biện pháp, chính sách thi hành các luật được Quốc hội khóa XIV thông
qua tại kỳ họp thứ 2 đến kỳ họp thứ 6
4. Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành
5. Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn
6. Phụ lục 1.6: Danh mục các văn bản quy định chi tiết không đảm bảo tính khả thi,
tính thống nhất, đồng bộ
7. Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt động thẩm định VBQPPL tại các
cấp chính quyền địa phương
8. Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê về pháp chế tại các địa phương
9. Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên
suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật

Nội, tr.175
2
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003,
3
Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành
VBQPPL”, tr.8
1


2

hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật
tại địa phương. Có thể nêu ra một số những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía
cạnh sau:
Một là, ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp
luật, không có tính khả thi. Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung
nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPLtheo quy định của Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn bản
để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, ... Vẫn còn tình
trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ, ngành trung ương, vừa
gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng4.
Hai là, vẫn còn tình trạng VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh
quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản. Luật 2015 bổ sung quy trình
lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm
định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình soạn
thảo nghị quyết. Tuy nhiên, trong khi triển khai thực hiện quy định này, các địa phương
thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp vì có những
nghị quyết của HĐND chỉ chủ yếu quy định về các biện pháp tổ chức thi hành, không làm
phát sinh chính sách thì vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, pháp luật hiện

như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương;
pháp luật hiện hành đã quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người
ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng trên thực tế, hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi
phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công
dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm. Đây là một trong
những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban
hành VBQPPL của CQĐP. Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các
VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới. Và đây cũng là một trong những nguyên
nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được
xử lý triệt để, ..v.v.
Những phân tích ở trên cho thấy, công tác quan trọng này của CQĐP phải tiếp tục
được đổi mới, hoàn thiện. Việc nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng
như tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các
kiến nghị pháp luật để hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn,
góp phần đảm bảo “pháp luật vừa là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để
nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5. Nếu như thời gian trước đây có ý kiến
cho rằng xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp
luật” thì với sự phát triển của xã hội hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa thì có lẽ mục đích đáp ứng yêu cầu của xã hội, phục vụ người dân phải được ưu
tiên hàng đầu6. Vì vậy, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP cũng
là một trong những yêu cầu cần phải đặt ra.
Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp
luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực

Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu
hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62

thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như các
yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không
tuân thủ các yêu cầu này.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật điều chỉnh VBQPPL của CQĐP có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề
khác nhau từ thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành cho đến cơ chế giám sát, kiểm tra, xử
lý văn bản, ... Tuy nhiên, luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về khái
niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xây dựng và ban hành
nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp
lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này.
Lý do để tác giả luận án lựa chọn ba mảng vấn đề này nghiên cứu là vì cho rằng khi nghiên
cứu về VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng thì đâylà những nội dung
mang tính chất cơ bản nhất. Đề cập tới VBQPPL đầu tiên phải trả lời được chủ thể nào có
thẩm quyền ban hành. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền ban hành luôn gắn với nhiệm
vụ, quyền hạn của chủ thể đó trong tổ chức bộ máy nhà nước. Để ban hành được văn bản
phải tuân theo quy trình thống nhất đã được pháp luật quy định với các giai đoạn, các bước


5

khác nhau được sắp xếp một cách logic và khoa học. Sau khi văn bản được ban hành theo
thủ tục thì tiếp sau đó là khâu xử lý tức là xem xét hậu quả pháp lý của văn bản. Để kiểm
tra, xử lý văn bản phải dựa trên các yêu cầu nhất định với các tiêu chí cụ thể và tính hợp
pháp, tính hợp lý của văn bản là hai yêu cầu cơ bản đặt ra khi đánh giá chất lượng.
Về không gian nghiên cứu: Mặc dù, tên luận án với chủ đề là “VBQPPL của CQĐP”
nhưng luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam, không
nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng. Việc đề cập
tới văn bản pháp luật của CQĐP của các quốc gia khác trong luận án chỉ nhằm so sánh, đối
chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP nước ta so
với văn bản pháp luật của các quốc gia khác.

6

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống về VBQPPL của
CQĐP, đưa ra được một số khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của
HĐND, quyết định của UBND; hoặc làm mới một số khái niệm như VBQPPL;
Những kiến nghị, đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan chức năng,
người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm
quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp; đồng thời có thể áp
dụng trong việc đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định của
UBND các cấp.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập cho
giảng viên, sinh viên chuyên ngành luật cũng như dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán
bộ làm công tác thực tiễn liên quan đến công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên
quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, phần nội
dung của Luận án bao gồm 3 chương sau đây:
Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương
Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương
Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương.


7

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ

Ngoài ra còn có nhiều bài báo khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành tuy
không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng có giá trị tham khảo tốt như
bài Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của tác giả Vũ Thư
đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài viết trình bày một số vấn đề của
bộ máy CQĐP truyền thống ở Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Sắc
lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và các bản Hiến pháp


8

Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2001, các luật về tổ chức CQĐP, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003. Đồng thời, bài viết cũng đưa ra dự đoán về xu
hướng phát triển của bộ máy CQĐP theo tinh thần của Đảng cũng như các quy định của
pháp luật để tổ chức mô hình CQĐP phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn.
Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên của các tác giả trong nước thì cũng có
nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận
án nghiên cứu nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Chính quyền địa phương
và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in
International Perspective) do Joachim Jens Hesse (chủ biên), Nhà xuất bản Nomos
Verlagsgesellschaft Baden-Baden in năm 1991. Các tác giả của cuốn sách đã tập trung phân
tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn
cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, ...
Những nội dung về VBQPPL của CQĐP ít hoặc không được đề cập đến trong các bài viết.
Hoặc trong cuốn Nhà nước và chính quyền địa phương - “State and Local Government”
của hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney in năm 2011đã trình bày mô hình
CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả đề cập đến
các vấn đề cơ bản như thẩm quyền quản lý- chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ
cấu tổ chức bộ máy, quy trình ra quyết định, …
1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
ở Việt Nam

cứu lập pháp số 51 năm 2005 và bài Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 4 năm 2007. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, phê phán, bình
luận về cách diễn đạt một cách không chuẩn xác, diễn nôm trong định nghĩa VBQPPL,
đồng thời, tác giả cũng đưa ra yêu cầu, đề xuất về khái niệm VBQPPL như “VBQPPL là
một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền ...”, đưa ra
một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Trên tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 7 năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan với bài viết VBQPPL và quy định
của pháp luật thực định Việt Nam về VBQPPL đã nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản
nhất của VBQPPL là “do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện” và “có chứa quy tắc
xử sự mang tính bắt buộc chung”. Theo tác giả, những dấu hiệu còn lại không quan trọng
và không mang tính bắt buộc như trình tự, thủ tục ban hành và hình thức của văn bản tuân
theo quy định pháp luật,... Từ đó, tác giả đề xuất khi định nghĩa VBQPPL các nhà lập pháp
Việt Nam chỉ cần chỉ rõ hai dấu hiệu bắt buộc như trên là đủ.
Gần đây cũng có một số bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành có đề cập đến
khái niệm VBQPPL. Trong đó nổi bật là là 03 bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên: bài
Bàn về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Luật học số 2 năm 2004; bài Khái niệm
VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn đăng trên tạp chí Tạp chí Luật học số 11 năm
2009; bài Yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL”
tại Hội thảo về Dự án Luật ban hành VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội vào tháng
3 năm 2014. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, bàn luận để làm rõ hơn khái niệm
VBQPPL trong pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất đưa ra khái niệm VBQPPL mới cả ở
góc độ lý luận và thực tiễn. Cũng đề cập đến khái niệm VBQPPL, gần đây trên Tạp chí
nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015 có bài viết Tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL của
tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền. Trong bài viết này, tác giả đã phân tích các quan
điểm của các tác giả khác nhau khi đề cập đến khái niệm VBQPPL cũng như phân tích khái
niệm VBQPPL trong quy định của pháp luật hiện hành để từ đó đưa ra kiến nghị, yêu cầu
của khái niệm VBQPPL,....
Bên cạnh đó cũng có một số công trình nghiên cứu của các tác giả khác như Trương
Đắc Linh với luận văn thạc sĩ luật học Văn bản của CQĐP bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên
cứu nhà nước và pháp luật; đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Hoạt động ban hành văn

Đại học Luật Hà Nội đã phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý về VBQPPL của CQĐP
như đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực, thực tiễn ban
hành; tác giả cũng đã đưa ra được những phương hướng và giải pháp để đổi mới hoạt động
ban hành VBQPPL của CQĐP. Tuy nhiên, nếu nhìn một cách tổng thể thì luận văn này
cũng chỉ mới trình bày ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù,
khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung
ương trong hệ thống VBQPPL chung ở Việt Nam hiện nay. Năm 2008, tác giả Hà Quang
Thanh bảo vệ thành công đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công tại
Học viện Hành chính về Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP
cấp tỉnh. Trong đề tài, tác giả đã trình bày những vấn đề lý luận và pháp lý của hoạt động
ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh. Mặc dù đề tài này không đề cập tới toàn
Xem thêm: Bộ Tư pháp (Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999), Thông tin khoa học pháp lý số chuyên đề: Bàn
về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, số 3/1999.
8


11

bộ hoạt động ban hành văn bản của CQĐP nói chung mà chỉ đề cập tới một cấp chính quyền
– cấp tỉnh nhưng đây là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả bởi vì nó có sự đóng góp một phần
lý luận và thực tiễn quan trọng trong quá trình nghiên cứu tổng thể về VBQPPL của CQĐP
nói chung mà trong đó cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành hết sức quan trọng.
Ngoài các công trình khoa học nêu trên, còn có rất nhiều các bài báo được đăng tải
trên các tạp chí khoa học, các Kỷ yếu hội thảo có nội dung liên quan đến thẩm quyền, thủ
tục ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng như bài viết Về thẩm
quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND của tác giả Phạm Tuấn Khải, in trong Tài
liệu Hội thảo khoa học cấp Bộ: Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của CQĐP” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 22/1/2010. Trong bài viết
này, tác giả đã đề cập đến thẩm quyền của HĐND và UBND trong việc ban hành VBQPPL
và đưa ra một số kiến nghị về vấn đề này cũng như yêu cầu phải tăng cường tính minh bạch

hợp lý của VBQPPL như bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính
của tác giả Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013 hoặc bài viết
Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Cao
Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, năm 2012. Những bài viết này chỉ đề
cập tới yêu cầu về tính hợp pháp mà không nghiên cứu về tính hợp lý của văn bản. Một số
bài viết khác thì lại quan tâm về về tính hợp lý của văn bản như cuốn Những cơ sở khoa
học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa của Trường Hành chính trung ương
do NXB Sự Thật phát hành năm 1988 có đề cập một cách gián tiếp về tính hợp lý của một
VBQPPL tại trang 24 hoặc trong bài viết Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL đăng trên
Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3, 2008, tác giả Hoàng Minh Hà cho rằng: “tính hợp lý là
một trong những tiêu chí quan trọng làm cho một VBQPPL mang tính quy phạm có sức
sống mãnh liệt”9.
Bên cạnh đó, cũng có một số bài viết nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp
và tính hợp lý của VBQPPL như bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
quản lý nhà nước của UBND của Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số
tháng 7 năm 2010. Tại trang 32 tác giả khẳng định tính hợp pháp và tính hợp lý có mối
quan hệ chặt chẽ với nhau. Năm 2008, tác giả Bùi Thị Đào cho rằng “Tính hợp pháp và
tính hợp lí của văn bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập tương đối. Sở dĩ
như vậy vì đó là hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản xuất phát từ những góc
độ khác nhau”10 thể hiện trong bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của
quyết định hành chính đăng trên Tạp chí Luật học số 2. Ngoài ra, tác giả này còn có một
cuốn sách chuyên khảo về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” do
NXB CTQG ấn hành năm 2015 đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính
hợp lý của quyết định hành chính, đặc biệt là các quyết định hành chính mang tính quy
phạm. Cuốn sách này là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả khi nghiên cứu về VBQPPL của
CQĐP.
VBQPPL của CQĐP phải đáp ứng được cả hai yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp
lý nhưng vì rất nhiều những lý do khác nhau mà có nhiều địa phương đã ban hành ra những
văn bản không đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Vì vậy, chúng cần phải được xử lý tức là
phải bị áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý. Liên quan đến vấn đề này đầu tiên phải kể

các quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng thụ hưởng văn bản đó. Vì vậy, phải đặt ra
vấn đề trách nhiệm của các chủ thể ở địa phương có quyền ban hành VBQPPL. Thể hiện
quan điểm của mình trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, năm 2003, tác giả Hoàng Thị
Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành VBQPPL sai trái đã nhấn mạnh: “Cơ quan ban
hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn thảo, thẩm định VBQPPL sai trái phải chịu trách
nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách nhiệm hình sự nếu gây ra hậu quả nghiêm trọng”. Tác giả
Nguyễn Ngọc Điện đã thể hiện sự đồng ý với quan điểm này thông qua bài viết Trách nhiệm
vật chất do hoạt động lập quy đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 126 năm 2008.
Tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá nhân, tổ chức khi ban hành văn bản không
phù hợp, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn bản sai trái phải có trách nhiệm bồi
thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng có liên quan chịu thiệt
hại từ các văn bản đó.
1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài.
Ở nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm về VBQPPL của địa phương được tiếp cận
khá thực tế như thường là thông qua việc phân tích các vấn đề đang tồn tại ở địa phương,
CQĐP sẽ đưa ra các dịch vụ và phương tiện để giải quyết và trong đó VBQPPL được coi
như là một công cụ điều chỉnh cách xử sự của chủ thể nhằm mục đích đảm bảo an ninh trật
tự, sự thuận lợi và thịnh vượng chung của cộng đồng11.
1.3.1. Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP

11

Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institut for Local Goverment,
[httt://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/2009-LocalGovtDecMaking-w.pdf]


14

Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, năm 2014, tác giả Somnith Sy Li Boun Lieng

CQĐP điều chỉnh hành vi ứng xử của người dân trên khu vực lãnh thổ của mình bằng hình
thức quy chế (by-law).
Trong bài viết Phân cấp cho CQĐP trong việc ban hành văn bản pháp luật12 được
đăng trên webside của Tạp chí Tổ chức nhà nước online, tác giả của bài viết đã khẳng định
Tạp chí Tổ chức nhà nước online, “Phân cấp cho chính quyền địa phương trong ban hành văn bản pháp luật”, ,
[http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010073/0/7572/Phan_cap_cho_chinh_quyen_dia_phuong_trong_ban_hanh
_van_ban_phap_luat] (truy cập 25/5/2016)
12


15

ở rất nhiều nước trên thế giới như Trung Quốc, Canada hay Bulgaria, các cơ quan CQĐP
có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nhiều lĩnh vực khác nhau để thực hiện chức năng quản
lý của mình như về môi trường, một số dịch vụ như vui chơi giải trí, quản lý đất đai, …Trong
bài viết này, tác giả không chỉ phân tích về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan
CQĐP mà còn nêu ra một số vấn đề về quy trình ban hành VBQPPL của các cơ quan này
như Quy trình ban hành văn bản của CQĐP ở Canada bao gồm nghiên cứu chính sách, báo
cáo hội đồng và ban hành văn bản hoặc ở Trung Quốc, trong quá trình soạn thảo quy định
hành chính, cơ quan soạn thảo sẽ thu thập ý kiến góp ý của tất cả các đối tượng bao gồm,
cơ quan, tổ chức, công dân có liên quan. Ở Trung Quốc, văn bản pháp luật của địa phương
do HĐND tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải được Đoàn
Chủ tịch HĐND công bố dưới hình thức thông báo. Điều lệ tự trị hoặc điều lệ đơn hành sau
khi được thông qua, phải được Thường trực HĐND của khu tự trị, huyện tự trị, hạt tự trị
công bố dưới hình thức thông báo, … Hoặc tác giả Nguyễn Văn Cương (Bộ Tư pháp) với
loạt bài viết Về quy trình xây dựng Luật ở một số nước trên thế giới như Trung Quốc, Hoa
Kỳ, Pháp, Canada,... đăng trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp và trang thông tin về
kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất VBQPPL (Bộ Tư pháp), các bài viết này tuy
không đề cập trực tiếp đến thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nhưng
cũng giúp cho người đọc có được cái nhìn tổng thể về thẩm quyền và quy trình ban hành

tác giả đã phân tích tính phù hợp trong quá trình ban hành các VBQPPL, mặc dù vậy các
tác giả cũng chưa thống nhất đưa ra một hệ thống các tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý
của một VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng.
Về hậu quả của VBQPPL của CQĐP không hợp pháp và không hợp lý có thể tham
khảo cuốn Administrative Law của P. Paul Graig do NXB Sweet and Maxwell xuất bản
năm 1999. Trong ấn phẩm này, tác giả khẳng định để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình, công dân có quyền khiếu nại văn bản pháp luật của Chính phủ Vương quốc Anh.
Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ
có quyền kháng cáo để yêu cầu tòa án cao cấp xem xét lại.
Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên có liên quan đến trực tiếp đến vấn đề
luận án nghiên cứu thì cũng có nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không
đề cập trực tiếp nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Pháp luật hành chính
của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp PanthéoAssas (Paris II) và Gilles Dumont, Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges do
Đào Nguyệt Ánh, Nguyễn Thị Việt Hà, Trần Quang Hiếu, Đoàn Thanh Loan và Hồ Thu
Phương biên dịch, Nguyễn Văn Bình hiệu đính, NXB Tư pháp xuất bản năm 2007. Cuốn
sách đã giải thích về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính
để từ đó đưa ra cơ chế để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù hợp của quyết định
hành chính với quy định của điều ước quốc tế. Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra cơ chế kiểm
tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và tính hợp pháp của thông tư có hiệu
lực bắt buộc thực hiện, ... Tất cả những vấn đề này mặc dù không đề cập trực tiếp đến
VBQPPL của CQĐP nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt về mặt lý luận liên quan đến tiêu
chí để xác định tính hợp pháp của VBQPPL hay vấn đề kiểm tra, xử lý VBQPPL.
1.4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
1.4.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp thu.
Ở nước ta trước thời điểm năm 2004, VBQPPL của chính quyền trung ương và
CQĐP được điều chỉnh chung trong một đạo luật về VBQPPL. Sau khi Luật 2004 được
Quốc hội thông qua, Chính phủ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành thì hoạt động ban
hành VBQPPL của CQĐP đã đi vào nề nếp và từ đó cho đến nay đã có nhiều công trình
nghiên cứu về lĩnh lực này. Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc nghiên cứu, quy định về
VBQPPL của CQĐP là phù hợp với bản chất cũng như nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ

của CQĐP bao gồm: hoàn thiện khái niệm VBQPPL, các đặc điểm VBQPPL của CQĐP,
thẩm quyền, hình thức VBQPPL của CQĐP; mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp
lý trong VBQPPL của CQĐP;
Hai là, về mặt thực tiễn, luận án tập trung vào các vấn đề nghiên cứu, đánh giá thực
trạng pháp luật và những bất cập của pháp luật về VBQPPL của CQĐP, bao gồm các quy
định của pháp luật liên quan đến các phương diện về thẩm quyền ban hành, thủ tục xây
dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP;
Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL
của CQĐP và xử lý hậu quả khi VBQPPL do CQĐP ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp,
hợp lý. Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cho thấy tình trạng có địa phương trong
khoảng 5 năm ban hành hàng nghìn văn bản nhưng cũng có địa phương chỉ ban hành vài


18

trăm văn bản, thậm chí chưa tới 100 văn bản13. Như vậy, dù cùng một chính sách, quy định
pháp luật thống nhất nhưng thực trạng triển khai thi hành ở mỗi địa phương là khác nhau;
một số quy định còn cứng nhắc, chưa linh hoạt, gây tốn kém không cần thiết trong quá trình
xây dựng văn bản của CQĐP, .v.v. Do đó, trong giai đoạn hiện nay, VBQPPL do CQĐP
ban hành cần phải được tiếp tục xem xét, nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn được tiếp cận trên cơ sở
bám sát tinh thần và nội dung Hiến pháp năm 2013, các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Có thể nói rằng cho đến hiện nay, ở Việt Nam chưa có công trình nào nghiên cứu
một cách hệ thống, toàn diện (ở cấp độ luận án tiến sĩ) chuyên về VBQPPL của CQĐP. Vì
vậy, việc tiếp tục phát triển những kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP ở cả góc độ
lý luận, thực trạng pháp luật để từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng và
hiệu quả của những hình thức văn bản này của CQĐP là thực sự cần thiết, không trùng lặp
với các công trình nghiên cứu đã công bố trước đó.
2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU