BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………/………

BỘ NỘI VỤ
.…../……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN TIN

TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH PHÚ YÊN

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học :
TS. TRẦN NGHỊ

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai
công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng biểu
Danh mục các sơ đồ - biểu đồ
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ
LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .....9
1.1. Những khái niệm cơ bản ..................................................................................9
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm .............................................................................9
1.1.2. Chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ..........................................................10
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh......11
1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ...................................................11
1.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng ..........................................................12
1.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chƣơng trình, đề nghị xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật ..........................................................................................14
1.2.3. Trách nhiệm chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ................16
1.2.4. Trách nhiệm chủ thể góp ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ..20
1.2.5. Trách nhiệm chủ thể thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ...........................................................................................................21
1.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận, thông qua, ký ban hành văn bản ..........28
1.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia .........30


1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến trách nhiệm chủ thể trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh .........................................32

Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM CỦA
CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN ...............76
3.1. Phƣơng hƣớng ................................................................................................76
3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh
Phú Yên .................................................................................................................78
3.2.1. Giải pháp liên quan trực tiếp đến công tác xây dựng văn bản ...............78
3.2.2. Giải pháp nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức tham gia công
tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật ..93
3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức ...................................94
3.2.4. Giải pháp về cơ sở vật chất, kinh phí ......................................................94
3.2.5. Giải pháp về hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật ...........................94
3.2.6. Một số giải pháp khác .............................................................................96
3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp ........................................................................97
3.3.1. Quyết tâm chính trị .................................................................................97
3.3.2. Về nhân lực và tài chính .........................................................................99
Tiểu kết Chương 3 ...............................................................................................101
KẾT LUẬN ............................................................................................................102
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................105
PHỤ LỤC ...............................................................................................................108


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Số VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cả nƣớc và Phú Yên từ 2011 đến 2016 .....38
Bảng 2.2. Số VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 - 2016 ....39
Bảng 2.3. Số VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016 ....................41
Bảng 2.4. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công tỉnh Phú Yên từ năm 2011 2016 ...........................................................................................................................43
Bảng 2.6. Số liệu thẩm định tại Sở Tƣ pháp cả nƣớc và tỉnh Phú Yên.....................54


Luật năm 2004 và sau đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 (Luật năm 2015) ra đời đã phân định khá rõ loại hình công việc của từng chủ
thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và vai trò của
từng chủ thể trong quy trình, với kỳ vọng việc tuân thủ đầy đủ quy trình ấy sẽ góp
phần bảo đảm VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh có chất lƣợng, phù hợp với tình hình
thực tế. Các chủ thể tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL là nhân tố hàng đầu
quyết định đến chất lƣợng của một VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, nhƣng luật vẫn
chƣa đề cập một cách rõ ràng đến các biện pháp bảo đảm khi thực hiện trách nhiệm
của các chủ thể này, nhƣ việc khen thƣởng, kỷ luật, xử lý trách nhiệm… khi thực
hiện tốt nhiệm vụ hay không hoàn thành nhiệm vụ.

1


Vì vậy, trong quá trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh vẫn còn một
số tồn tại, hạn chế về phƣơng pháp, cách thức ban hành, đã dẫn đến một số
VBQPPL khi mới ban hành không phù hợp với tình hình thực tế, không đảm bảo
tính khả thi, một số VBQPPL khi mới ban hành chƣa áp dụng, nhƣng đã bị dƣ luận
phản ứng, đa số ngƣời dân không đồng tình ủng hộ đã phải sửa đổi, bổ sung, thay
thế, bãi bỏ, làm mất lòng tin của nhân dân, giảm hiệu lực quản lý, điều hành của bộ
máy nhà nƣớc.
Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cho thấy, trách nhiệm của
các chủ thể liên quan đến xây dựng VBQPPL vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, chƣa
phát huy hết vai trò, trách nhiệm của cơ quan, cá nhân trong xây dựng VBQPPL.
Hiện nay, chƣa có nhiều công trình khoa học nghiên cứu toàn diện về trách nhiệm
của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, có những
bài viết chỉ đề cập ở mức độ khái quát hoặc trách nhiệm của một giai đoạn trong
quy trình, chƣa đề cập hết trách nhiệm của từng chủ thể trong toàn bộ quy trình xây
dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Chính vì vậy, việc tìm hiểu và nghiên cứu làm
rõ trách nhiệm của các chủ thể trong toàn bộ quy trình xây dựng VBQPPL của

nhƣng nhìn chung vẫn rất hạn chế về cả số lƣợng và tầm vóc của công trình. Những
nghiên cứu về xây dựng VBQPPL lại thƣờng đi vào nghiên cứu những hoạt động
xây dựng VBQPPL chung chung, hoặc chỉ đi sâu phân tích một giai đoạn trong quy
trình xây dựng VBQPPL. Trong điều kiện của bản thân học viên đã tham khảo các
tài liệu sau:
- Chuyên đề “Kinh nghiệm quốc tế về quy trình lập pháp” số 02 năm 2014,
Đặc san Khoa học pháp lý của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp. Nội dung nêu
lên về quy trình xây dựng luật ở một số nƣớc nhƣ: Anh, Canada, Nhật bản, Đức,
Hoa kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên ban Nga, Trung quốc. Đó là lƣợc đồ phân công, phân
vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các thủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản
phẩm đầu ra là các đạo luật, từ việc phát hiện các vấn đề xã hội đến việc phân công
các cơ quan có thẩm quyền tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội
ấy. Qua đó, kết luận quy trình xây dựng luật thƣờng bao gồm: 1. Xây dựng/hoạch
định/phân tích chính sách pháp lý; công đoạn này xác định vấn đề xã hội cần đƣợc
giải quyết bỡi đạo luật, phân tích nguyên nhân thuộc về hành vi của các chủ thể có

3


liên quan; xác định các chọn lựa/giải pháp về chính sách; xác định mục tiêu của
điều chỉnh pháp luật; xác định phƣơng án tối ƣu để đạt các mục tiêu. 2. Xây dựng
dự án/dự thảo luật: Xây dựng đề cƣơng dự thảo văn bản; xác định cấu trúc dự thảo;
chọn lựa thuật ngữ phù hợp; thể hiện nội dung chính sách dƣới dạng ngôn ngữ pháp
lý trong dự thảo văn bản; đảm bảo sự đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật. 3.
Đánh giá/thẩm định dự thảo; đánh giá dự báo tác động của chính sách hoặc dự thảo
luật thông qua công cụ đánh giá dự báo tác động hoặc công cụ phân tích chi phí lợi
ích. 4. Lấy ý kiến tham vấn đối tƣợng tác động: Bao gồm không chỉ việc lấy ý kiến
của đối tƣợng phải chấp hành văn bản mà cả đối tƣợng tổ chức thực thi các quy
định trong văn bản. 5. Hoàn thiện dự thảo, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban
hành. Từ đây, liên hệ việc xây dựng luật ở Việt Nam nên có sự tách bạch tƣơng đối

tác pháp luật, nghề luật là trụ cột thứ ba trong khái niệm hệ thống pháp luật. Bộ phận
này đảm bảo các điều kiện về chất lƣợng và số lƣợng nhân lực để vận hành hệ thống
trong thực tiễn. Chất lƣợng VBQPPL phụ thuộc vào chất lƣợng trình độ, chuyên môn
của nhà xây dựng luật, hiệu quả thi hành luật trong thực tiễn phụ thuộc không nhỏ
vào chất lƣợng nguồn nhân lực thi hành pháp luật. Đào tạo nguồn nhân lực và việc
bảo đảm nguồn nhân lực làm công tác pháp luật lại chính là cơ sở bảo đảm cho việc
thực hiện hóa tất cả các trụ cột khác trong hệ thống pháp luật. Nếu họ không đào tạo
có chất lƣợng, thì có thể dẫn đến những dự thảo văn bản mà họ tham gia soạn thảo,
thẩm định, thẩm tra sẽ có chất lƣợng thấp, những quy định của pháp luật mà họ tổ
chức thực hiện, áp dụng có thể không đúng mục đích, các quyết định áp dụng pháp
luật mà họ ban hành có thể không sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả thấp…
- Chuyên đề “Bối cảnh, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng xây
dựng dự án luật ban hành VBQPPL” của Tiến sĩ Đinh Trung Tụng. Chuyên đề
đƣợc viết trong bối cảnh nghiên cứu để phục vụ cho việc xây dựng Luật năm 2015.
Tác giả đã nhận xét, đánh giá việc triển khai, thực hiện Luật năm 2008 và Luật năm
2004, trong đó nêu lên những hạn chế và chỉ ra nguyên nhân chủ quan về tƣ duy
xây dựng pháp luật chƣa chuyển đổi mạnh mẽ; trình độ, năng lực xây dựng pháp
luật của cán bộ còn nhiều hạn chế. Lãnh đạo một số bộ, ngành, địa phƣơng chƣa
quan tâm chỉ đạo quyết liệt và tập trung nguồn lực, thời gian cho công tác này. Cơ
chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm

5


sự kiểm tra, giám sát chƣa thực sự phát huy hiệu quả. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán
bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế, nguồn lực tài chính
dành cho công tác xây dựng pháp luật chƣa đƣợc đầu tƣ đúng mức; việc ủy quyền
lập pháp quá rộng cho cả cơ quan ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Nhiều nội dung
quan trọng nhƣng thiếu quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì và phối hợp
soạn thảo VBQPPL; chƣa có quy định về cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với

- Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, Luận văn
đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau:
Một là, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của các chủ thể liên
quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.
Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên; vƣớng mắc luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và các văn bản Trung ƣơng có liên quan đến xây dựng văn bản của
địa phƣơng.
Ba là, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên và kiến nghị điều chỉnh Luật năm
2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên
quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian: Nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên.
+ Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2011 đến năm 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn sử dụng nhiều phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau để làm
rõ những nội dung nghiên cứu. Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng xuyên suốt
Luận văn; phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử dụng để cung cấp các số liệu cần
thiết liên quan đến nội dung luận văn; phƣơng pháp so sánh, đối chiếu, phƣơng
pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn.
Các phƣơng pháp nghiên cứu trong Luận văn đƣợc thực hiện trên nền tảng
phƣơng pháp tƣ duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tƣợng trong
mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển.

7


CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH
1.1. Những khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm
Trong từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “Trách nhiệm” là “Điều phải làm, phải
gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình” [tr.1678, 28]. Trách nhiệm còn đƣợc hiểu là
“Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu
kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả” [tr1020, 37]. Một ngƣời làm
tròn bổn phận của mình, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong các mối liên hệ
với ngƣời khác và xã hội thì đƣợc coi là ngƣời có trách nhiệm. Có rất nhiều dạng
trách nhiệm xã hội khác nhau nhƣ trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức, trách
nhiệm chính trị… Xem xét trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng
VBQPPL là xem xét trách nhiệm của các chủ thể trên phƣơng diện pháp lý.
Về phƣơng diện pháp lý, trách nhiệm của các chủ thể là tổ chức, cá nhân phát
sinh trên cơ sở pháp luật và đƣợc bảo đảm thực hiện bằng pháp luật đƣợc gọi là
trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm pháp lý đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng.
Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm pháp lý là sự gánh chịu hậu quả bất lợi, phát
sinh trên cơ sở vi phạm pháp luật, đồng thời có hoạt động áp dụng các biện pháp
cƣỡng chế trong chế tài pháp luật, thể hiện sự phản ứng của nhà nƣớc đối với những
đối tƣợng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Theo nghĩa này, trách nhiệm
pháp lý cũng là nghĩa vụ của các chủ thể, nhƣng chỉ giới hạn là nghĩa vụ buộc phải
thực hiện, những hạn chế nhất định về vật chất, hoặc tinh thần do pháp luật xác
định, khi chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến các
quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ.
Với cách hiểu này, trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL là
hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất hoặc tinh thần mà chủ thể phải gánh chịu trƣớc
các chủ thể khác do không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của

9

dụng. Trong các bản hiến pháp của Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp

10


năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), chƣa có bản hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ
CQĐP, ở tầm văn bản luật, có một đạo luật duy nhất có sử dụng thuật ngữ CQĐP là
Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày 31/5/1958 [Tr7, 36]. Đến Hiến pháp năm
2013, thuật ngữ CQĐP mới đƣợc sử dụng thay cho HĐND và UBND, đồng thời năm
2015 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, theo đó quy định các
đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là
cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (Sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành
chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Điều 1 Luật năm 2004 quy định:
“1. VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
2. VBQPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết. VBQPPL
của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị.” [15].
Từ những cơ sở trên và theo quy định Luật năm 2004, thì CQĐP cấp tỉnh ban
hành VBQPPL gồm: Nghị quyết HĐND cấp tỉnh và quyết định, chỉ thị của UBND
cấp tỉnh. Luật năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 quy định CQĐP cấp tỉnh
ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND
cấp tỉnh [17]. Nhƣ vậy, Luật năm 2015 bỏ chỉ thị là hình thức VBQPPL của UBND
các cấp nói chung, trong đó UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm

hội, cũng nhƣ nhu cầu quản lý ở địa phƣơng, nhất là Trung ƣơng ngày càng tăng
cƣờng phân cấp và giao nhiều nhiệm vụ cho CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL.
Ngoài ra, việc không tuân thủ nghiêm luật, văn bản của Trung ƣơng cũng thƣờng
xảy ra ở địa phƣơng, nhƣng đối với VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh ban hành thì đƣợc
các chủ thể có liên quan ở địa phƣơng thực hiện một cách nghiêm túc.

12


Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy
định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật năm 2015 giao nhiệm vụ bộ, cơ
quan ngang bộ, UBND “Hƣớng dẫn việc xây dựng, ban hành VBQPPL, hoàn thiện
hệ thống pháp luật trong phạm vi bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng” [14].
Vì vậy, việc UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định về quy trình xây dựng
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, trong đó gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan
nhằm nâng cao hiệu quả, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong xây dựng, ban hành
VBQPPL là nhiệm vụ quan trọng và cần thiết. Ngoài ra, luật và nghị định của Chính
phủ quy định một số nội dung còn chung chung, khó thực hiện trên thực tế, nên việc cụ
thể hóa cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phƣơng là nhu cầu thực tiễn.
Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 02 năm 2008 và Nghị định số
24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định về tổ chức các
cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh quy định: Sở Tƣ pháp có chức năng
tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác
xây dựng VBQPPL [12]. Vì vậy, Sở Tƣ pháp là cơ quan có trách nhiệm chủ trì tham
mƣu HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định liên quan đến hoạt động
xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Có nhiều CQĐP cấp tỉnh sớm ban hành VBQPPL quy định liên quan đến
hoạt động xây dựng VBQPPL nhƣ:
Quyết định số 157/2002/QĐ-UB ngày 21 tháng 11 năm 2002 của UBND
thành phố Hà Nội về việc ban hành Quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban

nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND và trình UBND quyết định;
Văn phòng HĐND làm đầu mối, phối hợp các ban của HĐND có liên quan lập dự
kiến chƣơng trình xây dựng VBQPPL và trình Thƣờng trực HĐND.
Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh phối hợp với UBND cấp tỉnh trình HĐND để
thông qua chƣơng trình xây dựng VBQPPL của HĐND vào cuối năm; chƣơng trình
xây dựng VBQPPL của UBND cấp tỉnh đƣợc thông qua vào tháng 1 hàng năm.
Trong trƣờng hợp xét thấy không bảo đảm tiến độ và chất lƣợng soạn thảo, không
cần thiết phải ban hành văn bản hoặc cần thiết phải bổ sung vào chƣơng trình thì cơ
quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị gửi văn bản đến Thƣờng trực HĐND (Đối với

14


văn bản của HĐND), UBND (Đối với văn bản của UBND) để quyết định điều chỉnh
chƣơng trình xây dựng VBQPPL cho phù hợp [15].
Luật năm 2015 không quy định lập chƣơng trình xây dựng VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh hàng năm, thay vào đó là việc đề xuất, đề nghị xây dựng VBQPPL.
Đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh hạn chế chủ thể có thẩm quyền đề
nghị, trong đó chỉ quy định 3 chủ thể có thẩm quyền đề nghị là: Các ban của HĐND
cấp tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh. Các chủ thể
lập đề nghị nhƣ chủ thể lập đề xuất đƣa vào chƣơng trình xây dựng VBQPPL theo
quy định Luật năm 2004. Thƣờng trực HĐND là cơ quan có thẩm quyền xem xét,
quyết định và giao cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản [17].
Đặc biệt, đối với việc đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có
nội dung quy định tại Khoản 2, 3, 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì trƣớc khi đề nghị
xây dựng nghị quyết, cơ quan đề nghị phải tiến hành tổng kết việc thi hành pháp
luật hoặc đánh giá các văn bản QPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng
nghị quyết; xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động chính sách, lấy ý kiến
góp ý, đề nghị thẩm định[12]. Bên cạnh việc lấy ý kiến ở địa phƣơng thì phải gửi hồ
sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh đến bộ, cơ quan ngang bộ quản lý

VBQPPL khi ban hành. Là giai đoạn có nhiều chủ thể tham gia nhất, từ việc tổng kết,
đánh giá, khảo sát đến soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, tham gia ý kiến góp ý, giải trình,
tiếp thu ý kiến góp ý. Phát huy tốt trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong giai
đoạn soạn thảo văn bản, sẽ quyết định đến hiệu quả của toàn bộ quy trình xây dựng
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, cũng nhƣ đảm bảo chất lƣợng văn bản khi ban hành.
Luật năm 2004, cụ thể là Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm
2006 của Chính phủ quy định: Trong trƣờng hợp văn bản của CQĐP cấp tỉnh có nội
dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì có thể thành lập tổ
soạn thảo văn bản với sự tham gia của các cơ quan có liên quan. Tuy nhiên, Luật
năm 2015 và văn bản hƣớng dẫn không quy định thành lập tổ soạn thảo, mà trách
nhiệm này hoàn toàn thuộc về cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Luật năm 2004 không quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo
VBQPPL, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ chỉ quy định chung chung

16


là thủ trƣởng cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm trƣớc Thƣờng trực HĐND,
Chủ tịch UBND về chất lƣợng của dự thảo và tiến độ soạn thảo, không quy định về
chịu trách nhiệm thế nào, đây là điểm hạn chế trong việc gắn trách nhiệm trong thực
thi nhiệm vụ xây dựng VBQPPL của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.
Khắc phục hạn chế trên, Luật năm 2015 đã quy định rõ hơn về trách nhiệm
của cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản
QPPL tại Điều 7, theo đó quy định: Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo VBQPPL
chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền trình hoặc cơ quan,
tổ chức, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản về tiến độ soạn thảo, chất lƣợng dự
án, dự thảo văn bản đƣợc phân công soạn thảo. Ngoài ra, Luật còn quy định ngƣời
đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ, tùy