BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

TRƢƠNG CÔNG TÚ

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TẠI THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH

Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số: 60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. VÕ XUÂN TIẾN

Đà Nẵng - Năm 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả

Trƣơng Công Tú


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................... 1
2. Mục đích chọn đề tài .................................................................................. 1

2.2.2 Thực trạng việc tổ chức đầu tư công tại TP Đồng Hới, tỉnh Quảng
Bình ......................................................................................................... 48
2.2.3 Thực trạng về việc lãnh đạo thực hiện dự án đầu tư công .............. 54
2.2.4 Thực trạng việc kiểm tra tiến trình đầu tư công tại TP Đồng Hới,
tỉnh Quảng Bình ....................................................................................... 57
2.2.5 Tác động của đầu tư công đối với các hoạt động kinh tế, xã hội trên
địa bàn TP Đồng Hới tỉnh Quảng Bình.................................................... 60
2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ TÁC ĐỘNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG...................... 64
2.3.1Thành công và hạn chế ..................................................................... 65
2.3.2 Nguyên nhân:................................................................................... 67
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƢ
CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TP ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH TRONG
THỜI GIAN TỚI............................................................................................... 70
3.1 CĂN CỨ ĐỀ XÂY DỰNG GIẢI PHÁP ...................................................... 70
3.1.1 Dự báo sự biến động các yếu tố môi trường vĩ mô, vi mô .............. 70
3.1.2 Chiến lược phát triển kinh tế xã hội của TP Đồng Hới, tỉnh Quảng
Bình trong thời gian tới ............................................................................ 73
3.1.3 Một số quan điểm có tính nguyên tắc khi xây dựng giải pháp ....... 75
3.2 MỘT SỐ GIẢI PHÁP CỤ THỂ .................................................................... 75
3.2.1 Hoàn thiện công việc hoạch định đầu tư công tại TP Đồng Hới, tỉnh
Quảng Bình ............................................................................................... 75
3.2.2 Hoàn thiện việc tổ chức thực hiện đầu tư công ............................... 88


3.2.3 Hoàn thiện việc lãnh đạo thực hiện dự án ..................................... 105
3.2.4 Hoàn thiện việc kiểm tra, điều chỉnh đầu tư công......................... 106
3.2.5 Một số giải pháp khác ................................................................... 112
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ........................................................................ 114
1. Kết luận ............................................................................................... 114
2. Kiến nghị ............................................................................................. 115

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

IRR

:

Hệ số hoàn vốn nội bộ

NSNN

:

Ngân sách nhà nước

NPV

:

Giá trị hiện tại thuần

PIP

:

Chương trình đầu tư công cộng


TP

:

Thành phố


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số

Tên bảng

hiệu
2.1

2.2
2.3
2.4

2.5

2.6

2.7

2.8

2.9

2.10


32

34
36
37

38

42

43

44

44

46

47

49


Số

Tên bảng

hiệu
2.13

2.17
2.18

2.19

3.1

3.2

Hệ số ICOR thành phố Đồng Hới từ 2008 – 2012
Đóng góp của các yếu tố vào tăng trưởng kinh tế thành
phố Đồng Hới
Tỷ phần đóng góp của các yêu tố vào tăng trường kinh tế
thành phố qua các thời kỳ
Yêu cầu về thẩm định dự án đầu tư đối với từng cấp độ
quản lý
Những tồn tại thường gặp trong thẩm định dự án đấu tư
tại thành phố Đồng Hới

63
63

64

84

85


DANH MỤC CÁC HÌNH

Trang

19

21

39

40

48

50

Biểu đồ giá trị thực hiện đầu tư công và tình hình giải
2.5

ngân vốn đầu tư thành phố Đồng Hới giai đoạn 2008

52

– 2012
3.1

3.2
3.3
3.4

Biểu đồ dự báo đầu tư hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội
của thành phố Đồng Hới giai đoạn 2014 – 2020

khăn như tình hình kinh tế chậm phát triển, bất ổn kinh tế kéo dài và chưa có
hướng tích cực, cơ sở hạ tầng không đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh tế,
trình độ phát triển kinh tế - xã hội nói chung còn thấp, tuy đã đạt được những
kết quả nhất định nhưng việc quản lý đầu tư công tại thành phố Đồng Hới vẫn
còn tồn tại bất cập. Muốn vượt qua được những thử thách này, thành phố
Đồng Hới cần phải mạnh mẽ cải cách hơn nữa chất lượng quản lý Nhà nước
nói chung và hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công nói riêng. Đây là lý do
mà tác giả luận văn lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công
tại Thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình”.
2. Mục đích chọn đề tài
- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận liên quan đến đầu tư công và quản lý
đầu tư công.


2

- Phân tích thực trạng công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn thành
phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình thời gian qua.
- Đề xuất những giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công trên
địa bàn thành phố Đồng Hới thời gian tới.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
a. Đối tượng nghiên cứu: là những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan
đến quản lý đầu tư công tại thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.
b. Phạm vi nghiên cứu:
- Nội dung: Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu việc quản lý đầu tư công,
phần đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng
Bình.
- Về không gian: Các nội dung trên được nghiên cứu trên được tập trung
nghiên cứu tại địa bàn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.
- Về thời gian: Các giải pháp được đề xuất trong luận văn có ý nghĩa

Luận văn, Luận án, các công trình nghiên cứu khoa học cấp thành phố, Cấp
Bộ, Cấp quốc gia.
Với thực tiễn ở Việt Nam đã có nhiều công trình, luận án, luận văn
nghiên cứu, chương trình giảng dạy về quản lý đầu tư công, cụ thể như:
- Chương trình giảng dạy kinh tế Funlbright “Quản lý và phân cấp
quản lý đầu tư công thực trạng ở Việt Nam và Kinh nghiệm quốc tế” của TS.
Vũ Thành Tự Anh đã so sánh thực trạng của quản lý đầu tư công ở Việt
Nam với chuẩn mực quản lý đầu tư công lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết
và kinh nghiệm quốc tế), để từ đó tìm ra những hạn chế trong quản lý đầu tư
công ở Việt Nam, trên cơ sở đó đưa ra các khuyến nghị chính sách thích
hợp. Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nhưng về đại thể, cả
OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public Investment
Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành
những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định,


4

lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục
đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục
tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.
- Luận án Tiến sỹ của NCS Bùi Đại Dũng về đề tài “Hiệu quả chi tiêu
Ngân sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế
giới”. Qua phân tích thực tiễn chi tiêu Ngân sách ở các nước và dựa trên bối
cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: Áp dụng quy trình Ngân
sách MTEF (Khung khổ chi tiêu Ngân sách Trung hạn), đánh giá lại chức
năng của Chính phủ trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho
Nhân dân, tách việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp
các hàng hóa, dịch vụ công, tăng cường tính minh bạch của các hoạt động chi
tiêu công quỹ, nhất là của các quỹ ngoài Ngân sách, cải cách cơ chế bầu cử,

trước mắt cần có sự đầu tư trọng điểm cho các ngành, lĩnh vực có thế mạnh
như đầu tư phát triển khu công nghiệp cảng biển, chế biến và xuất khẩu thủy
sản.
- Ngoài ra, liên quan đến vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các
bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Nghiên cứu kinh tế,
Tạp chí tài chính ...
- Nhìn chung những công trình nghiên cứu đã đánh giá, giải quyết các
vấn đề liên quan đến tác động của đầu tư đối với tăng trưởng, mối quan hệ
giữa chi tiêu Ngân sách với việc phát triển kinh tế xã hội, đưa ra các giải pháp
cần thiết như tạo các điệu kiện để đa dạng hóa các nguồn đầu tư, tập trung
nguồn lực của Nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao hiệu quả đầu tư
để phát triển kinh tế - xã hội. Riêng đối với công tác quản lý đầu tư công tại
thành phố Đồng Hới tỉnh Quảng Bình, còn chưa có nhiều công trình đi sâu
vào nghiên cứu một cách cụ thể, do vậy việc nghiên cứu vấn đề này có ý
nghĩa hết sức cần thiết về cả mặt lý luận và thực tiễn với mong muốn góp
thêm một số giải pháp.


6

CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1 KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1.1 Một số khái niệm
a. Đầu tư
- Thuật ngữ đầu tư có thể được hiểu đồng nghĩa với sự bỏ ra, sự hy
sinh. Từ đó, có thể coi đầu tư là sự bỏ ra, sự hy sinh những cái gì đó ở hiện tại
(tiền, sức lao động, của cải vật chất, trí tuệ…) nhằm đạt được những kết quả
có lợi cho người đầu tư trong tương lai.
- Theo cách hiểu chung nhất, có thể định nghĩa: Đầu tư là việc xuất

Dự án là thành tố của chương trình, mỗi chương trình có từ hai dự án
trở lên. Thực hiện dự án theo trình tự, thứ tự ưu tiên của chương trình cũng có
nghĩa là đạt kết quả của cả chương trình.
- Phân loại đầu tư
Đầu tư tài chính là loại đầu tư trong đó người có tiền bỏ ra cho vay
hoặc mua các chứng chỉ có giá trị để hưởng lãi suất định trước (gửi tiền tiết
kiệm, mua trái phiếu chính phủ) hoặc lãi suất tùy thuộc vào kết quả hoạt động
sản xuất kinh doanh của công ty phát hành. Đầu tư tài chính không tạo ra tài
sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ là làm gia tăng giá trị tài sản tài chính của tổ
chức, cá nhân đầu tư.
Đầu tư thương mại là loại đầu tư trong đó người có tiền bỏ ra để mua
hàng hòa và sau đó bán với giá trị cao hơn nhằm thu lợi nhuận do chênh lệch
giá khi mua và khi bán. Loại đầu tư này cũng không tạo tài sản mới cho nền
kinh tế (nếu không xét đến ngoại thương), mà chỉ làm tăng tài sản tài chính
của người đầu tư trong quá trình mua đi bán lại, chuyển giao quyền sở hữu
hàng hóa giữa người bán và người đầu tư với khách hàng của họ.
Đầu tư tài sản vật chất và sức lao động là loại đầu tư trong đó người có


8

tiền bỏ ra để tiến hành các hoạt động nhằm tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế,
làm tăng tiềm lực sản xuất kinh doanh và mọi hoạt động xã hội khác, là điều
kiện chủ yếu để tạo việc làm, nâng cấp đời sống của mọi người dân trong xã
hội. Đó chính là việc bỏ tiền ra xây dựng, sửa chữa nhà cửa và các kết cấu hạ
tầng, mua sắm trang thiết bị, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện các
chi phí thường xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản này nhằm duy
trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang hoạt động và tạo tiềm lực mới cho
nền kinh tế xã hội.
c. Vốn đầu tư

dục phổ thông, chăm sóc sức khỏe ban đầu, văn hóa thông tin).
Hoạt động đầu tư công bao gồm toàn bộ quá trình lập, phê duyệt kế
hoạch, chương trình, dự án đầu tư công, triển khai thực hiện đầu tư và quản lý
khai thác, sử dụng các dự án đầu tư công.
Vốn Nhà nước trong đầu tư công bao gồm: Vốn Ngân sách nhà nước
chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, vốn huy
động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu chính quyền địa
phương, Công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy
định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu
tư phát triển của Nhà nước.
Với định nghĩa như trên, đối tượng sử dụng nguồn vốn Nhà nước trong
đầu tư công rất đa dạng gồm: Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển
kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các công trình công cộng, quốc phòng, an
ninh đầu tư từ nguồn vốn thuộc phạm vi chi Ngân sách Nhà nước cho đầu tư
phát triển…..
e. Quản lý đầu tư công
Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con


10

người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện
nhằm hỗ trợ các Chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của
người đại diện sở hữu Nhà nước trong các dự án công. Ngăn ngừa các ảnh
hưởng tiêu cực của các dự án. Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng
tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí
Ngân sách Nhà nước. Hay nói cách khác quản lý đầu tư công là quản lý các
dự án, các công trình đầu tư mà sản phẩm của đầu tư công là các công trình
công cộng.

Đặc biệt, sử dụng vốn đầu tư nước ngoài với khối lượng vốn lớn và
kém hiệu quả thì gánh nợ nước ngoài ngày càng chồng chất vì không có khả
năng trả nợ, tình hình tài chính khó khăn sẽ dẫn đến khủng hoảng tài chính
tiền tệ.
Lao động cần sử dụng cho các dự án rất lớn, đặc biệt đối với các dự án
trọng điểm quốc gia. Do đó công tác tuyển dụng, đào tạo, sử dụng và đãi ngộ
cần tuân thủ một kế hoạch định trước, sao cho đáp ứng tốt nhất nhu cầu từng
loại nhân lực theo tiến độ đầu tư, đồng thời, hạn chế đến mức thấp nhất những
ảnh hưởng tiêu tục do vấn đề “hậu dự án” tạo ra như việc bố trí lao động, giải
quyết lao động dôi dư….
Quá trình đầu tư xây dựng cơ bản phải trải qua một quá trình lao động
rất dài mới có thể đưa vào sử dụng được, thời gian hoàn vốn chậm vì sản
phẩm Xây dựng cơ bản mang tính đặc biệt và tổng hợp. Sản xuất không theo
một dây chuyền hàng loạt mà mỗi công trình, dự án có kiểu cách, tính chất
khác nhau lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố tự nhiên, địa điểm hoạt động thay
đổi liên tục và phân tán, thời gian khai thác và sử dụng thường là 10 năm, 20
năm và lâu hơn tùy thuộc vào tính chất dự án.
Thời gian vận hành các kết quả đầu tư kéo dài. Thời gian này tính từ
khi đưa công trình vào hoạt động cho đến khi hết thời hạn hoạt động và đào
thải công trình. Trong suốt quá trình vận hành, các thành quả đầu tư chịu sự


12

tác động hai mặt, cả tích cực và tiêu cực của nhiều yếu tố tự nhiên, chính trị,
kinh tế, xã hội….
Các thành quả của hoạt động đầu tư công, cụ thể là các công trình xây
dựng thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó được tạo dựng nên. Do đó,
quá trình thực hiện đầu tư cũng như thời kỳ vận hành các kết quả đầu tư chịu
ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinh tế xã hội vùng.

thủ những quy định của Chính phủ về quản lý đầu tư và xây dựng nói chung.
Nói cách khác, giữa PIP và đầu tư của các thành phần kinh tế khác có những
điểm chung rất quan trọng, đồng thời cũng có nhiều nét đặc thù đáng chú ý.
- Những nét chung:
Tuân thủ sự quản lý thống nhất và tập trung của Nhà nước.
Nguyên tắc kế hoạch hóa: Đầu tư công cộng cũng như đầu tư nói chung
đều phải được kế hoạch hóa theo kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân, 5 năm
hoặc 3 năm cuốn chiếu hàng năm, ở cấp trung ương hay ở cấp tỉnh.
Nguyên tắc phân định rõ ràng chức năng nhiệm vụ của các bên hữu
quan như cấp thẩm quyền ra quyết định đầu tư hoặc cấp giấy phép đầu tư, chủ
đầu tư, các tổ chức tư vấn, cung ứng thiết bị vật tư… trong quá trình đầu tư và
xây dựng.
- Những nét đặc thù:
Đầu tư công cộng chủ yếu tập trung vào việc xây dựng hạ tầng kinh tế
và xã hội, những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh hoặc
không quan tâm hoặc không thể đầu tư được vì lý do hiệu quả trực tiếp thấp
hoặc không đủ năng lực.
Đầu tư công cộng trước hết quan tâm tới hiệu quả kinh tế - xã hội, hiệu
quả gián tiếp, liên đới, hiệu quả ngoại biên có tác động rộng lớn ngoài phạm
vi của dự án đầu tư, trong khi dư án đầu tư sản xuất - kinh doanh trước hết
quan tâm đến hiệu quả thương mại, hiệu quả trực tiếp trong phạm vi công
trình đầu tư và trước hết vì lợi ích của người bỏ vốn đầu tư.


14

Về mặt tác nghiệp kế hoạch hóa, nguồn vốn đầu tư công cộng được kế
hoạch hóa trực tiếp bởi cơ quan kế hoạch Nhà nước các cấp và gắn liền với kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Về nguyên tắc quản lý, ngoài những vấn đề Nhà nước thống nhất quản

của các thành phần kinh tế khác, riêng đối với các dự án đầu tư công Nhà
nước còn quản lý về mặt thương mại, tài chính và hiệu quả kinh tế. Về xu
hướng, cùng với sự vận hành ngày càng hoàn thiện của guồng máy Chính
phủ, Chính phủ sẽ giành ngày càng nhiều sự quan tâm cho việc quản lý đầu tư
công. Nói cách khác, về nguyên tắc, đối với đầu tư công, Chính phủ sẽ tập
trung quản lý toàn bộ chu trình từ xây dựng, thẩm định, phê duyệt, thực hiện
và quản lý. Còn đối với các công trình đầu tư khác thì Chính phủ (Cả trung
ương lẫn địa phương) sẽ chỉ tập trung vào chức năng quản lý Nhà nước.
1.1.4 Ý nghĩa của quản lý đầu tƣ công
Quản lý đầu tư công có ý nghĩa hết sức to lớn trong quá trình đầu tư
công. Quản lý đầu tư công nhằm quản lý vốn đầu tư của Nhà nước được sử
dụng đúng mục đích, phát triển hài hòa giữa lợi ích kinh tế và xã hội. Thực
hiện các biện pháp đảm bảo dự án thực hiện đúng tiến độ đề ra, ngăn ngừa các
tiêu cực trong quá trình thực hiện đầu tư và sử dụng vốn đầu tư hiệu quả.
Có thể nói trong giai đoạn hiện nay, quản lý đầu tư công đang là một
vấn đề bức xúc, rất được Xã hội và Chính phủ quan tâm. Chỉ tính phần Ngân
sách nhà nước và trái phiếu chính phủ trong giai đoạn 2001 - 2005 đầu tư
khoản 286 nghìn tỷ đồng, chiếm 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, trong giai
đoạn 2006 -2010 ước đạt trên 739 nghìn tỷ, khoản trên 24% tổng vốn đầu tư
toàn xã hội. Giai đoạn từ năm 2010 - 2015 dự kiến tỷ trọng phần vốn đầu tư
này cũng tương tự như các giai đoạn trước đó, đây là lượng vốn khổng lồ cho
nên việc quản lý, sử dụng nguồn vốn này một cách có hiệu quả nhất, đáp ứng
các yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước là một yêu cầu rất quan
trọng, trong giai đoạn từ năm 2010 trở về trước nước ta có những sai lầm


16

nghiêm trọng trong quản lý đầu tư công đã xảy ra, gây những tổn thất lớn cho
địa phương có dự án đầu tư nói riêng và cả nước nói chung, và giai đoạn