VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THU HÀ

BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG
CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số

: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VĂN TẤT THU

Hà Nội, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này đã
được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thu Hà

trong xây dựng chính sách công.......................................................................... 21
Chương 2. THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA CÔNG
DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY ............................................................................................... 25
2.1. Thực trạng các quy định pháp lý về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công.......................................................................... 25
2.2. Các cơ chế, công cụ bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ................................................................................................... 35
2.3. Đánh giá chung về bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ................................................................................................... 37
Chương 3. PHƯƠNG PHÁP VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA
CỦA CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY .............................................................................................. 45
3.1. Phương hướng bảo đảm sự tham gia của công dân trong hoạch định chính
sách công ở Việt Nam hiện nay .......................................................................... 45
3.2. Những giải pháp cụ thể bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công ở Việt Nam hiện nay................................................................. 47
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 61
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 63


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của dân,
do dân và vì dân. Do đó, chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan
trọng trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách cũng như hoạt động
quản lý của Nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
mới thực sự thành công.
Hiện nay, việc xây dựng các chính sách trong các lĩnh vực luôn cần lấy ý
kiến của nhân dân cũng như các cơ quan tư vấn cho chính phủ. Việc mở rộng

của người dân trong các hoạt động quản lý Nhà nước diễn ra rất sôi nổi. Các
bài viết về sự tham gia của người dân trong xây dựng và thực hiện chính sách
ngày càng đa dạng hơn.
Một số công trình nghiên cứu tiêu biểu như: “Quyền con người”,
“Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học” do GS.TS. Võ
Khánh Vinh chủ biên hoặc “Đảm bảo quyền con người trong hoạt động của
Quốc hội Việt Nam” của tác giả Tường Duy Kiên và một số công trình được
đăng trên Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội.
Bên cạnh đó, các bài viết có thể kể ra như “Tăng cường sự tham gia của
nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước” của tác giả Hà Quang Ngọc - Hà
Quang Trường, Tạp chí cộng sản điện tử, tháng 8/2007 hay “Sự tham gia của
các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật”, Đinh Ngọc Quý,
nclp.org.vn, tháng 1/2015…
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích
Nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công để có cơ sở khoa học phân tích, đánh giá thực

2


trạng bảo đảm quyền tham gia của công dân trong thực hiện chính sách công và
đề xuất các giải pháp bảo đảm sự tham gia của công dân vào thực hiện chính
sách công ở Việt Nam hiện nay.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
a. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công
dân trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam.
b. Phân tích đánh giá thực trạng bảo đảm sự tham gia của công dân trong
xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay, chỉ rõ ưu điểm, hạn chế bất
cập, nguyên nhân của các hạn chế bất cập.

Ý nghĩa thực tiễn của luận văn ở chỗ các kết luận, các giải pháp kiến
nghị, đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận văn giúp giải quyết những
vấn đề thực tiễn đặt ra trong việc bảo đảm sự tham gia của công dân vào xây
dựng chính sách công ở nước ta hiện nay. Ngoài ra luận văn có thể sử dụng
làm tài liệu tham khảo phục vụ cho nghiên cứu và giảng dạy về chính sách
công ở Việt Nam.
7. Cơ cấu của luận văn
Luận văn được chia làm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay
Chương 3: Phương pháp và giải pháp bảo đảm sự tham gia của công dân
trong xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay.

4


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM SỰ THAM GIA CỦA
CÔNG DÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM

1.1. Khái niệm chính sách công
Theo Bách khoa toàn thư mở, “Chính sách là tập hợp các chủ trương
và hành động về phương diện nào đó của chính phủ nó bao gồm các mục tiêu
mà chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các mục tiêu đó.
Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế
- văn hóa - xã hội - môi trường”. [36]
Chính sách là một loại công cụ để Nhà nước giải quyết các vấn đề đã
đang và sẽ xảy ra trong đời sống xã hội của một đất nước. Chính sách có thể

định nghĩa như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên
quan nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp, công cụ để giải quyết các vấn đề
chính sách theo mục tiêu tổng thể đã được xác định” [6]
Một tài liệu khác đã phân tích chính sách công là cách thức hành động
do nhà nước lựa chọn và được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
để giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong một giai đoạn nhất định, định hướng
cho xã hội phát triển một cách thống nhất theo mong muốn của nhà nước. [4]
1.1.1. Khái niệm xây dựng chính sách công
Trước khi ban hành một chính sách, điều đầu tiên các nhà hoạch định
chính sách cần làm đó là xây dựng khung cơ bản của chính sách đó, xây dựng
quy trình thực hiện chính sách và phác thảo các phương án có thể xảy ra khi
chính sách được đưa vào thực tiễn. Vậy cần phải xác định rõ khái niệm xây
dựng chính sách là gì? Theo ý kiến của tác giả, xây dựng chính sách đóng vai

6


trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách công. Đó là việc đưa ra mục
tiêu chính sách cần phải hoàn thành là gì, đưa ra các phương án thực hiện chính
sách thông qua việc phân tích các yếu tố đầu vào và đầu ra, tính toán các lợi ích
và chi phí (dự kiến) và các giá trị cốt lõi khi chính sách được đưa vào thực
hiện. Xây dựng chính sách không thể được thực hiện bởi một cá nhân hay một
cơ quan đơn lẻ mà phải được thực hiện đồng bộ bởi các nhà hoạch định chính
sách và sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực của chính
sách được ban hành. Xây dựng chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu
xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách.
1.1.2. Ý nghĩa, tầm quan trọng của xây dựng chính sách công
Xây dựng chính sách công là bước đầu tiên trong quy trình hoạch định
chính sách công. Đây là bước thực hiện tiên quyết và đóng vai trò rất quan
trọng trong quy trình chính sách. Nếu việc xây dựng các mục tiêu, mục đích,

kinh tế là rất lớn, cả mặt vật chất và tinh thần. Hơn nữa việc khắc phục hậu
quả của một chính sách kinh tế sai lầm thường gặp rất nhiều khó khăn, trở
ngại, đòi hỏi phải mất nhiều thời gian và công sức… Xây dựng chính sách
đúng, khoa học sẽ giúp cho thực thể kinh tế, xã hội có nhiều thuận lợi trong
quá trình vận động đến mục tiêu, nếu sai sẽ làm cho thực thể không những
mất phương hướng trong quá trình vận động mà còn gây ra những hậu quả
không mong muốn… Ý nghĩa, tầm quan trọng của xây dựng chính sách công
còn ở chỗ xây dựng chính sách mở đường tạo điều kiện thuận lợi cho cả tiến
trình chính sách, xây dựng chính sách có chất lượng là tiền đề, là cơ sở cho
khâu tổ chức thực hiện chính sách thuận lợi nhanh chóng đưa chính sách vào
thực tiễn cuộc sống, tổ chức thực hiện chính sách đúng, thực hiện có hiệu quả
sẽ là cơ sở, là căn cứ để phân tích, đánh giá chính xác chất lượng, hiệu lực,
hiệu quả của chính sách. Ngoài ra xây dựng chính sách là khởi xướng xác
định vấn đề kinh tế xã hội bức xúc, cấp bách cần phải giải quyết bằng chính
sách của Nhà nước; xây dựng chính sách giúp cho việc củng cố niềm tin của

8


nhân dân vào nhà nước, xây dựng chính sách sẽ truyền đạt được cơ chế quản
lý của nhà nước đến nền kinh tế trong từng thời”. [14]
1.2. Sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công
1.2.1. Khái niệm về sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công
Hiện nay, ở Việt Nam, khái niệm về sự tham gia của công dân trong
xây dựng chính sách công vẫn còn mới mẻ. Tuy nhiên, trên thế giới đã có rất
nhiều tài liệu và sách viết về sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách; hoạch định chính sách công hoặc ra quyết định chính sách. Tác giả xin
đưa ra một số quan điểm của học giả thế giới về khái niệm sự tham gia của
công dân trong xây dựng chính sách công như sau:

Vì vậy, theo ý kiến của tác giả, sự tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công có nghĩa là người dân tham gia đưa ý kiến trực tiếp hoặc gián
tiếp ở giai đoạn chuẩn bị ra quyết định chính sách.
Sự tham gia của công dân vào xây dựng chính sách công được hiểu là
hoạt động có tính tự giác của mỗi công dân vào quá trình xây dựng chính sách
của nhà nước nhằm bảo đảm cho chính sách được ban hành phải hợp với thực
tiễn, đáp ứng yêu cầu của sự phát triển xã hội và mong muốn của người dân.
Sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công cũng chính là sự
tham gia của cộng đồng người dân vào xây dựng chính sách công. Sự tham
gia này là quá trình thông tin hai chiều liên tục nhằm khuyến khích và huy
động mọi hiểu biết về nhận thức của cộng đồng vào quá trình xác định vấn đề
chính sách theo mong muốn của cộng đồng, xây dựng các giải pháp và quyết
định các giải pháp phù hợp với lợi ích của các bên có liên quan trong xây
dựng chính sách công.

10


Sự tham gia của công dân vào việc xây dựng chính sách công còn là quá
trình qua đó công dân có thể tạo những ảnh hưởng của mình đóng góp vào
quá trình ra quyết định khi xây dựng chính sách. Sự tham gia của công dân
vào xây dựng và thực thi chính sách công là tâm điểm của quản trị quốc gia
tốt. Điều này có nghĩa là người dân phải có tiếng nói trong các định hướng,
các quyết định chính trị của nhà nước, đặc biệt là các quyết định có ảnh
hưởng đến đời sống của họ và yêu cầu các cơ quan nhà nước có trách nhiệm
giải trình, minh bạch hoá trong hoạt động.
1.2.2. Vai trò, tầm quan trọng của sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công
Xây dựng chính sách công có vai trò đặc biệt quan trọng trong chu trình
chính sách. Đây là điểm khởi đầu, là bước nền tảng của các nhà hoạch định

Thứ tư, sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách mang lại
cơ hội thể hiện ý chí cho những đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi chính
sách. Công dân được mở rộng quyền tham gia vào các quá trình ra quyết định,
vào hoạt động quản lý của nhà nước được đóng góp những ý kiến quan trọng
cho việc xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, ổn định chính trị và phát
triển kinh tế - xã hội. Những nhóm công dân bị ảnh hưởng bợi lợi ích vì chính
sách có thể góp thêm tiếng nói để các cơ quan quản lý xem xét và cân nhắc
trước khi ban hành chính sách, tạo điều kiện để cơ quan nhà nước có thầm
quyền nhìn nhận vấn đề chính sách một cách khách quan và toàn diện hơn.
Chính vì vậy, việc tham gia của người dân ở giai đoạn xây dựng chính
sách đóng vai trò rất quan trọng và cần thiết. Ở bước xây dựng chính sách, các
nhà hoạch định, các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định chính sách có thể
lấy ý kiến người dân về chính sách chuẩn bị được ban hành. Từ đó họ có thể
nắm rõ hơn thực tế của lĩnh vực chính sách đó như thế nào. Ý kiến của người

12


dân rất quan trọng vì chính người dân là những chủ thể chịu tác động trực tiếp
của chính sách. Ở một mức độ nào đó, họ là những người thấu hiểu rõ nhất
chính sách có đạt hiệu quả hay không. Nếu như không có sự đồng thuận của
người dân, chính sách khó có thể đạt được kết quả cao.
1.2.3. Nội dung và hình thức tham gia của công dân trong xây dựng
chính sách công
Sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách thể hiện ở các nội
dung chủ yếu sau:
Một là, công dân tham gia vào xác định vấn đề chính sách tức là tham
gia vào quá trình phân tích để xác định, tìm ra những vấn đề xã hội bức xúc
cần phải giải quyết bằng những chính sách của nhà nước, giúp chủ thể ban
hành chính sách quyết định vấn đề nào sẽ trở thành vấn đề chính sách. Sự

Cách 2: Thông qua một tổ chức có uy tín để gửi ý kiến của mình đến
các cơ quan trung ương. Ở Việt Nam, đây là cách thực hiện được sử dụng
nhiều nhất. Vai trò của các cơ quan, tổ chức đại diện cho người dân là rất
quan trọng và cần thiết. Các tổ chức xã hội như Hội liên hiệp phụ nữ Việt
Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc, Đoàn Thanh niên,
Hội người cao tuổi, v.v… đều là những tổ chức xã hội có tiếng nói trong bộ
máy chính quyền cũng như nhận được sự tin tưởng của người dân cả nước.
Thông qua các tổ chức xã hội này, người dân ở từng độ tuổi khác nhau có thể
nêu ra ý kiến của mình đến những tổ chức xã hội phù hợp để gửi đến các cơ
quan xây dựng chính sách khi xây dựng một chính sách nào đó. Mặt khác, còn
có các cơ quan đại diện cho người dân ở các đơn vị xã, phường, quận - những
đơn vị hành chính rất quan trọng khi lấy ý kiến người dân: Hội đồng nhân dân
các cấp. Những cơ quan trên đều có vai trò nhất định đối với người dân, là
những cơ quan đại diện cho tiếng nói của người dân, gần dân nhất, có trách

14


nhiệm chuyển tải một cách chính xác và trung thực nhất mọi thông tin mà
người dân góp ý không chỉ về chính sách cần xây dựng mà còn là những lĩnh
vực khác trong đời sống xã hội. Những cơ quan, tổ chức này sẽ tập hợp các ý
kiến của người dân gửi đến cơ quan trung ương, giúp giảm tải áp lực khi
người dân đóng góp ý kiến mà không cần sự tham gia trực tiếp của cơ quan
trung ương. Theo cách này, ở một mức độ nào đó, ý kiến của người dân đưa
ra sẽ mang tính toàn diện hơn.
Hình thức tham gia của công dân vào xây dựng chính sách có thể xếp
vào 3 nhóm chủ yếu:
+ Thu thập chia sẻ thông tin
+ Tham vấn
+ Diễn đàn hoạch định chính sách

Bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính sách công
chính là sự bảo đảm quyền tham gia của công dân trong xây dựng chính sách.
Quyền tham gia của công dân gắn liền với trách nhiệm bảo đảm của nhà
nước. Không có cơ chế bảo đảm quyền tham gia của người dân thì mọi quyền
chỉ dừng lại trên lý thuyết, không thể đi vào cuộc sống. Tuy nhiên quyền tham
gia của công dân cũng chỉ có thể được thực hiện tốt nếu bản thân công dân có
ý thức về quyền được tham gia của mình và tích cực thúc đẩy việc thực hiện
quyền đó qua tính tích cực chính trị của mình. Công dân phải hiểu và ý thức
được rằng quyền bao giờ cũng gắn liền với trách nhiệm, quyền công dân gắn
liền với ý thức và trách nhiệm của công dân.
1.3.2. Sự cần thiết phải bảo đảm sự tham gia của công dân vào quá
trình xây dựng chính sách công
Thực chất bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công là bảo đảm quyền của công dân trong xây dựng chính sách công.
Hiến pháp năm 2013 khẳng định nhà nước ta "là nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân", "tất cả quyền lực nhà

16


nước thuộc về nhân dân" (điều 2), "công dân có quyền tham gia quản lý nhà
nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước ề các
vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước" (điều 8); "nhà nước bảo đảm và
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo
đảm quyền con người, quyền công dân" [10]. Một trong các quyền của công
dân được tham gia vào quản lý Nhà nước là quyền tham gia vào xây dựng
chính sách. Sự cần thiết phải bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá
trình xây dựng chính sách là một tất yếu khách quan. Sự cần thiết tất yếu
khách quan này được khẳng định, được xác định trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước.

chính sách khi đưa vào thực tế đã thất bại do chưa lấy hoặc ít có ý kiến của
người dân - một trong những chủ thể thực hiện chính sách. Thường thì khi
chính sách được ban hành rộng rãi người dân mới biết đến, lúc đó họ buộc
phải thực hiện chính sách dù biết có thể chính sách đó không hiệu quả ở khu
vực họ sinh sống. Ví dụ về trường hợp làng cổ Đường Lâm (Sơn Tây, Hà
Nội). Năm 2006 làng cổ Đường Lâm được công nhận là Di tích lịch sử văn
hoá quốc gia. Để gìn giữ những nét văn hoá đã có từ trước đó, chính quyền
địa phương cũng đã tiến hành lấy ý kiến người dân. Tuy nhiên, số lượng
người dân được lấy ý kiến chỉ chiếm một phần rất nhỏ (100 người/10.000
dân) trong tổng số dân đang định cư tại địa phương đó. Những người dân cho
ý kiến phần lớn là những người cao tuổi, các bô lão trong làng. Vì vậy, dù
thực tế là chính quyền có lấy ý kiến của dân nhưng các hộ gia đình, những
thành phần chính trong dân số địa phương lại không được đưa ra ý kiến của
mình về cách làm thế nào để bảo tồn giá trị văn hoá làng cổ mà không ảnh
hưởng đến đời sống hàng ngày của họ. Điều này dẫn tới việc khi chính quyền

18


đưa ra chính sách bảo tồn văn hoá rằng người dân không được xây nhà mái
bằng hoặc nhà cao tầng, chỉ được phép xây nhà cấp bốn đã khiến cho sự bất
bình của người dân lên cao. Những hộ gia đình xây nhà cao tầng, tiêu tốn rất
nhiều tiền của lại không được ở nhà của mình, họ phản đối thì chính quyền lại
tiến hành cưỡng chế - cho là vi phạm quy chế bảo tồn di sản quốc gia. Một
thời gian ngắn sau, các hộ gia đình trong làng cổ Đường Lâm đồng loạt kí tên
yêu cầu trả lại danh hiệu Di tích quốc gia của làng cổ.
Có thể nói vai trò của người dân khi tham gia xây dựng chính sách
công ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế, mang tính hình thức trên các phương
tiện truyền thông. Người dân chỉ biết đến chính sách khi nó đã được thông
qua và ban hành, công bố rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Hiến pháp về vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội tham gia công việc
quản lý nhà nước.
Một phương thức khác bảo đảm sự tham gia của công dân trong xây
dựng chính sách công là truyền thông. Đây là phương thức hiện đại và phổ
biến nhất hiện nay. Truyền thông là một trong những phương thức đắc lực của
Đảng và Nhà nước trong việc tuyên truyền, phổ biến thông tin về các văn bản
quy phạm pháp luật và các thông tin về chương trình, dự án chính sách cũng
như mục tiêu, vấn đề chính sách đặt ra và quan trọng hơn cả là chuyển tải cho
người dân biết tầm quan trọng về sự tham gia của chính người dân vào các
chính sách là như thế nào . Các thông tin này được chuyển tải đến người dân
một cách nhanh chóng và chính xác. Tỉ lệ dân cư sử dụng vô tuyến truyền
hình là khoảng 95% trên tổng số dân cả nước, vì thế các chương trình về
chính sách trên đài truyền hình luôn là kênh hữu hiệu để kết nối giữa người
dân và thông tin chính sách. Cũng qua truyền thông, người dân sẽ nắm bắt
được việc tham gia của mình vào các hoạt động quản lý Nhà nước, vào quá
trình xây dựng một chính sách như thế nào thông qua các văn bản quy phạm

20


pháp luật, pháp lý về chính sách đó. Bảo đảm tăng cường kiểm tra, giám sát
việc thực hiện bảo đảm quyền tham gia của công dân trong xây dựng chính
sách công.
1.4. Kinh nghiệm của một số nước về việc bảo đảm sự tham gia của
công dân trong xây dựng chính sách công
Singapore là một trong những quốc gia điển hình về thành công trong
thực thi chính sách công. Người có công đưa Singapore trở thành một trong
những cường quốc của châu Á là Thủ tướng Lý Quang Diệu - người đã dũng
cảm đưa ra hàng loạt những cải cách không chỉ trong hệ thống hành chính nhà
nước mà còn là các quyết định trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội từ