VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TẠ THỊ THANH BÌNH

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH
THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI – năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TẠ THỊ THANH BÌNH

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH
THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số
: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG


2.2.

c điểm nền hành chính của thành phố Quảng Ng i ............................. 30

2.3. Thực trạng các chủ thể tham gia đánh giá chính sách cải cách thủ tục
hành chính của thành phố Quảng Ng i ........................................................... 34
2.4.

ánh giá kết quả thực hiện chính sách cải cách thủ tục hành chính tại

thành phố Quảng Ng i (giai đoạn 2010-2015) ............................................... 35
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP N NG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI THÀNH
PHỐ QUẢNG NGÃI ..................................................................................... 57
3.1. Nh m giải pháp hoàn thiện chính sách cải cách TTHC, tạo môi trư ng
pháp l cho việc t chức thực hiện.................................................................. 57
3.2. Nh m giải pháp đ c thù nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách cải
cách thủ tục hành chính tại thành phố Quảng Ng i ........................................ 65
3.3. Nh m các giải pháp khu ến khích h tr cho thực hiện chính sách cải
cách thủ tục hành chính ................................................................................... 72
3.4. Phân công trách nhiệm thực hiện ............................................................. 73
KẾT LUẬN .................................................................................................... 76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CH

VIẾT TẮT

CBCC


Tên bảng

bảng

Trang

2.1.

Trình độ chu ên môn của cán bộ, công chức

31

2.2.

Bảng số lư ng thủ tục hành chính

32

Kết quả tiếp nhận, giải qu ết hồ sơ thuộc thẩm qu ền
2.3.

UBND thành phố giai đoạn 2011-2015, phân theo từng

44

lĩnh vực
2.4.

2.5.


44

45

46

49

49

50


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
ề tài Luận văn “Đánh giá chính sách cải cách thủ tục hành chính từ
thực tiễn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” là đề tài nghiên cứu c
tính l luận và thực tiễn cấp thiết.

iều đ đư c thể hiện ở ba l do chủ ếu

sau:
Thứ nhất: Từ mối quan hệ giữa thủ tục hành chính (TTHC) với êu cầu
giải qu ết TTHC (thực hiện TTHC) hiện na .
Chính sách cải cách TTHC của nước ta trong th i gian qua đ đư c
triển khai thực hiện một cách qu ết liệt, hệ thống thủ tục đ đư c đ i mới một
bước, g p phần hoàn thiện thể chế của nền kinh tế thị trư ng định hướng x
hội chủ nghĩa (XHCN), cải thiện môi trư ng đầu tư, tạo thuận l i cho ngư i
dân, doanh nghiệp trong sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh. M c dù vậ , thực tế


tại Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương (kh a VIII). M c dù đạt
đư c nhiều kết quả, song công tác ấ vẫn còn nhiều hạn chế.
Bên cạnh đ , trong nền hành chính nhà nước, CSC là bộ phận nền tảng
trọng ếu của thể chế hành chính, là cơ sở và chi phối các ếu tố cấu thành
khác của nền hành chính như: bộ má hành chính, đội ngũ cán bộ - công
chức, tài chính công. Ở Việt Nam, với hoạt động quản l , điều hành của
Chính phủ trong nền kinh tế thị trư ng định hướng x hội chủ nghĩa (XHCN)
thì CSC là công cụ tiền đề, không thể tha thế và chi phối các công cụ quản l
khác như pháp luật, kế hoạch, phân cấp - phân qu ền…Tuy nhiên công tác
nghiên cứu về chính sách công vẫn chưa c nhiều công trình nghiên cứu, nhất
là hoạt động đánh giá chính sách.
Những hạn chế về l luận nêu trên làm cho công tác nghiên cứu l luận
không cung cấp đư c các luận chứng cho việc hoàn thiện cơ chế giải qu ết
TTHC, hoàn thiện công tác ch đạo, trong thực hiện, t ng kết, đánh giá chính
sách cải cách TTHC trong thực tiễn.
Việc đánh giá đúng mức nội dung cải cách TTHC trong th i gian qua
c vai trò hết sức quan trọng, trên cơ sở đ khẳng định những kết quả đ đạt
đư c, ch rõ những tồn tại, hạn chế, ngu ên nhân và rút ra những bài học kinh
nghiệm của quá trình t chức thực hiện sẽ g p phần quan trọng hoàn thành
toàn bộ nội dung của cả Chương trình trong giai đoạn 2011 - 2020.
2


Trong bối cảnh chung đ , những năm qua thành phố Quảng Ng i, t nh
Quảng Ng i đ tích cực t chức triển khai thực hiện các văn bản ch đạo của
Trung ương, t nh về công tác cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục
hành chính. Vì vậ , việc nghiên cứu “Đánh giá chính sách cải cách thủ tục
hành chính ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” là vấn đề cần thiết, c
nghĩa l luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện na .

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất, làm rõ l luận về đánh giá chính sách cải cách TTHC ở Việt
Nam.
Thứ hai, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách cải cách TTHC từ
thực tiễn thành phố Quảng Ng i, t nh Quảng Ng i.
Thứ ba, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách
cải cách TTHC tại thành phố Quảng Ng i trong th i gian đến.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
ánh giá quá trình thực thi chính sách cải cách TTHC của thành phố
Quảng Ng i về các nội dung như rà soát, đơn giản h a TTHC, việc thực hiện
cơ chế một cửa, một cửa liên thông …
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Chu trình chính sách công bao gồm nhiều bước (hoạch
định, t chức thực thi, đánh giá kết quả); trong giới hạn của đề tài ch tập
trung vào giai đoạn t chức thực thi chính sách và đánh giá kết quả.
- Về không gian: Tại địa bàn thành phố Quảng Ngaĩ, t nh Quảng Ng i
- Về thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu đánh giá chính sách cải
cách TTHC trong giai đoạn 2011-2015
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn dựa trên cơ sở l luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, đư ng lối, chủ trương, chính sách của ảng và Nhà nước ta về
cải cách hành chính, về chính sách công n i chung và chính sách cải cách
TTHC n i riêng, về khoa học chính sách công, khoa học quản l công.

4


5.2. Phương pháp nghiên cứu

triển kinh tế-x hội, hướng đến sự hài lòng của ngư i dân và doanh nghiệp và
hoàn thành các ch tiêu chung về cải cách TTHC của thành phố Quảng Ng i.

5


7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn c
kết cấu gồm 03 chương:
Chương 1: L luận về đánh giá chính sách cải cách TTHC.
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách cải cách TTHC tại thành
phố Quảng Ng i, t nh Quảng Ng i.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả chính sách cải cách TTHC tại
thành phố Quảng Ng i.

6


CHƢƠNG 1
LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1. Thủ tục hành chính và chính sách cải cách thủ tục hành chính:
1.1.1. Thủ tục hành chính
1.1.1.1. Khái niệm
Thủ tục là những qu tắc, chế độ, phép tắc ha qu định chung phải
tuân theo khi thực hiện một công việc nhất định. Hoạt động nhà nước cần phải
tuân theo pháp luật, trong đ c những qu định về trình tự, cách thức sử
dụng thẩm qu ền của từng cơ quan để giải qu ết công việc theo chức năng
nhiệm vụ đư c giao. Khoa học pháp l gọi đ là những những qu phạm thủ
tục, qu phạm nà gồm các bộ phận như: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư

việc giải qu ết các kiến nghị, các êu cầu của dân và t chức
Thủ tục hành chính đư c điều ch nh bởi qu phạm hành chính, n là cơ
sở pháp l cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình nh m bảo
đảm cho các qu phạm vật chất của Luật Hành chính đư c thực hiện c hiệu
lực và hiệu quả. Theo

nghĩa đ , TTHC tạo điều kiện đảm bảo cho pháp chế

đư c giữ vững, mở rộng dân chủ, công khai trong quản l nhà nước theo một
qu trình đư c xác định cụ thể
1.1.1.2. Đặc điểm của TTHC
Nhìn một cách t ng thể, TTHC c những đ c điểm sau:
- Thứ nhất, TTHC c tính qui trình. TTHC là t ng thể các hành động
diễn ra theo trình tự th i gian, đư c thực hiện bởi các cơ quan và công chức.
TTHC đư c điều ch nh b ng quy phạm thủ tục – là cơ sở pháp l cho các cơ
quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. TTHC là một bộ phận cấu
thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ
các quy tắc pháp l qu định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các
cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực
hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, t chức và công dân.
8


cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản l và điều hành bắt buộc
các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết
công việc thuộc thẩm quyền của mình.
Tính qu trình của TTHC còn đư c hiểu là trình tự thực hiện thẩm
quyền trong hoạt động quản l hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải
quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì TTHC là cách thức,
trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm

nhà nước, một loại qu ền lực do nhân dân ủ qu ền, để thực thi công vụ.
TTHC phải đư c xây dựng trên cơ sở quan tâm đầ đủ đến nguyện vọng và
sự thuận tiện cho nhân dân. Cần nhanh chóng loại bỏ những thủ tục rư m rà,
phức tạp quá mức cần thiết, bởi lẽ chúng làm cho ngư i thực hiện cũng như
ngư i tham gia khó hiểu, khó thực hiện, khó chấp hành, và cũng chính những
loại thủ tục như thế là mảnh đất màu mỡ cho bệnh quan liêu, cửa quyền phát
triển. Thủ tục đơn giản sẽ cho phép tiết kiệm sức lực, tiền của của nhân dân
trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình, đồng th i, cũng hạn chế việc l i dụng
chức quyền vi phạm tự do của công dân. Vì thế các qu định về TTHC, cũng
như cách thức t chức giải quyết TTHC phải làm thế nào để ngư i dân thuận
tiện nhất trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, để phục vụ nhân
dân đư c tốt nhất nh m thúc đẩy kinh tế-xã hội phát triển.
- Thứ tư, TTHC mang tính dân chủ. Về bản chất, dân chủ là sự xác lập
những qu ền cơ bản của công dân.

là phương thức để các công dân c

những qu ền cấu trúc nên đ i sống cá nhân và đ i sống chính trị của mình,
những qu ền nà đư c ghi nhận trong Hiến pháp. Việc qu định TTHC và t
chức thực hiện việc giải qu ết các TTHC cho công dân chính là biện pháp để
công dân đư c thực hiện các qu ền của mình.
Chẳng hạn, iều 33 Hiến pháp 2013 qu định “Mọi ngư i c qu ền tự
do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm”, để thực
hiện qu ền tự do kinh doanh, cá nhân, t chức phải thực hiện thủ tục đăng k
doanh nghiệp và phải đư c cơ quan nhà nước c thẩm qu ền cấp đăng k
kinh doanh, m số thuế, thực hiện việc thông báo trên các báo Trung ương
ho c địa phương theo qu định mới c thể tiến hành kinh doanh h p pháp.
10



Thứ nhất, TTHC đảm bảo cho các qu phạm vật chất qu định trong
các qu ết định hành chính đư c thi hành thuận l i. Nếu bỏ qua các TTHC thì
trong nhiều trư ng h p rất c thể làm cho qu ết định hành chính bị vô hiệu
h a, gâ ra bệnh quan liêu, cửa qu ền, tù tiện. Thủ tục càng c tính cơ bản
thì

nghĩa của n càng lớn, bởi vì các thủ tục cơ bản thư ng tác động đến
11


giai đoạn cuối cùng của qu ết định hành chính.
Thứ hai, TTHC bảo đảm cho việc thi hành các qu ết định đư c thống
nhất và c thể kiểm tra đư c tính h p l cũng như các hệ quả do việc thực
hiện các TTHC tạo ra.
Thứ ba, TTHC khi đư c xâ dựng và vận dụng một cách h p l , sẽ tạo
khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các qu ết định quản l đ đư c thông
qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản l nhà nước. TTHC liên quan đến
qu ền l i của công dân. Do vậ , khi đư c xâ dựng h p l và vận dụng tốt
vào đ i sống n sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà nước và nhân dân.
Thứ tư, vì TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xâ dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ c
trình xâ dựng và triển khai luật pháp.

nghĩa rất lớn đối với quá

c biệt trong giai đoạn hiện na , khi

ở nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền hành chính để thủ tục không
cản đư ng mà trái lại g p phần tích cực mở đư ng cho kinh tế phát triển
nhanh hơn. Từ đ , làm cho tiến trình hành chính phù h p với tiến trình đ i

của chế độ hiện hành”. [21, tr.69]
Theo tác giả Ngu ễn Trần Bạt: Cải cách là một biện pháp được thực
hiện để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương
trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định
Theo quan điểm cá nhân: cải cách TTHC là biện pháp thực hiện nh m
hướng tới mục tiêu hoàn thiện một ho c nhiều nội dung mang tính thủ tục của
nền hành chính nhà nước nh m nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả phục vụ
ngư i dân và doanh nghiệp.
Cải cách TTHC là tạo đư c sự chu ển biến căn bản trong quan hệ và thủ
tục giải qu ết công việc của công dân, t chức. Cụ thể là phải phát hiện và
x a bỏ những TTHC thiếu tính đồng bộ, chồng chéo, rư m rà, phức tạp đ và
đang gâ trở ngại trong việc tiếp nhận và xử l công việc giữa cơ quan nhà
nước với nhau và giữa cơ quan nhà nước với t chức, công dân; xâ dựng và
thực hiện các TTHC giải qu ết công việc đơn giản, rõ ràng, thống nhất, đúng
pháp luật và công khai; vừa tạo thuận tiện cho cá nhân, t chức c

êu cầu

giải qu ết công việc; vừa c tác dụng ngăn ch n tệ cửa qu ền, sách nhiễu,
tham nhũng của một bộ phận cán bộ công chức nhà nước; đồng th i đảm bảo
đư c trách nhiệm quản l Nhà nước, giữ vững đư c kỷ cương, pháp luật.
Từ khái niệm chính sách công chính thức ở Việt Nam và cách tiếp cận
về cải cách TTHC, ta c thể hiểu nội hàm của chính sách cải cách TTHC là:
“chính sách cải cách thủ tục hành chính là thái độ, quan điểm, tập hợp các
quyết định có liên quan của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính với mục
13


tiêu, giải pháp, công cụ cụ thể nhằm xây dựng và thực thi thủ tục hành chính
theo những chuẩn mực nhất định, đơn giản, gọn nhẹ, vận hành nhịp nhàng;

quan hệ biện chứng: muốn t chức h p l phải c cán bộ, công chức đủ khả
năng và đúng tiêu chuẩn cũng như thủ tục điều hành rõ ràng, đơn giản, ngư c
lại, thủ tục rư m rà sẽ dẫn đến phình to t chức, thêm nhiều tầng nấc, cán bộ,
công chức c thêm cơ hội dựa vào u qu ền của Nhà nước để hạch sách gâ
kh khăn cho nhân dân, làm giảm u tín của chính qu ền, vì ngư i dân
thư ng nhìn chính qu ền qua các mối quan hệ qua lại giữa họ với các cán bộ,
công chức, Nhà nước; bộ má Nhà nước dù c những cán bộ giỏi đi chăng
nữa cũng không thể hiện rõ hiệu quả TTHC không khoa học.
Thứ ba, truyền thông và sự tham gia của các nguồn lực xã hội . Từ
trước đến na , tru ền thông luôn là một trong những công cụ hữu hiệu nhất
trong việc nâng cao nhận thức của toàn x hội, bao gồm cả trong và ngoài bộ
má hành chính. Việc hu động các đối tư ng chịu ảnh hưởng cùng tham gia
vào quá trình cải cách TTHC nếu thiếu tru ền thông thì nhận thức của tất cả
các đối tư ng sẽ không đầ đủ, do đ , sẽ c những thiếu s t ho c hành vi
không đúng. Hoạt động tu ên tru ền thông qua các phương tiện thông tin đại
chúng là con đư ng ngắn nhất để đưa đư ng lối, chủ trương, chính sách của
ảng và pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, đem lại l i ích cho nhân dân,
cho cộng đồng doanh nghiệp, t chức giáo dục, cho sự phát triển của đất
nước. Tầm quan trọng của ếu tố hu động mọi lực lư ng tham gia vào cải
cách TTHC đ đư c Thủ tướng Chính phủ đưa ra một thông điệp để thực hiện
thành công mục tiêu của cải cách TTHC: “Hu động toàn x hội tham gia vào
quá trình kiểm soát TTHC để thực hiện tốt mục tiêu cải cách TTHC, đảm bảo
ngu ên tắc ch ban hành và du trì các TTHC thực sự cần thiết, h p l , h p
pháp và c chi phí tuân thủ thấp nhất”.
1.2. Đánh giá chính sách cải cách TTHC
1.2.1. Khái niệm
Cùng với hoạch định, xâ dựng và thực hiện thì đánh giá chính sách là
một khâu không thể thiếu của qu trình chính sách. C nhiều quan niệm khác
nhau về đánh giá chính sách:
15

hiện chính sách; hiệu suất thực hiện chính sách; công tác quản l chính sách.
Hai là, đánh giá chính sách cải cách TTHC do cơ quan tư pháp tiến
hành nh m: đánh giá tính pháp l của chính sách cải cách TTHC như sự h p
hiến và qu ền con ngư i; chính sách c phù h p với hệ thống pháp luật hiện
16


hành không Xem xét chính sách cải cách TTHC c vi phạm các ngu ên tắc
của một x hội dân chủ không Tu nhiên chủ thể nà ở nước ta hầu như chưa
thực hiện đư c nội dung đánh giá nà .
Ba là, cộng đồng x hội: gồm t chức chính trị x hội, t chức phi chính
phủ, doanh nghiệp, báo chí. Như đánh giá về ch số năng lực cạnh tranh cấp
t nh (PCI) do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thực hiện, trong
đ c ch số thành phần liên quan đến thủ tục hành chính; Ch số Hiệu quả
Quản trị và Hành chính công cấp t nh ở Việt Nam (PAPI) do Trung tâm
Nghiên cứu Phát triển-H tr Cộng đồng (CECODES) thuộc Liên hiệp các
Hội Khoa học – K thuật Việt Nam và Chương trình Phát triển Liên H p
quốc (UNDP) tại Việt Nam phối h p thực hiện.
Bốn là, đánh giá do đảng chính trị tiến hành: nh m mục đích ch ra sự
thành công ho c thất bại của một chính đảng… Ở nước ta đ là sự đánh giá
của

ảng, đư c thể hiện qua các Nghị qu ết chu ên đề về cải cách hành

chính, cải cách thủ tục hành chính.
1.2.3.

i dun

ánh iá chính sách cải cách TTHC

phải tiến hành thu thập đầ đủ các dữ liệu để định lư ng chính xác kết quả do
các chương trình, dự án tạo ra theo những đơn vị đo lư ng nhất định.
Ba là, đánh giá hiệu lực thực hiện của chính sách cải cách TTHC:
ánh giá hiệu lực thực hiện chính sách cải cách TTHC là loại đánh giá phức
tạp hơn các loại đánh giá trên. Loại đánh giá nà không đơn giản ch để xác
định các đầu vào ho c đầu ra chương trình chính sách, mà còn nh m mục tiêu
xác định xem các chương trình, dự án đang thực hiện c tạo ra những kết quả
phù h p với mục tiêu của chính sách ha không. Trong loại đánh giá nà , kết
quả thực thi của một chương trình nhất định đư c so sánh với những mục tiêu
mong muốn để xác định chương trình c đạt đư c mục tiêu của chính sách
không và xét c phần điều ch nh các mục tiêu theo thành quả của chương
trình công ha không. Trên cơ sở những phát hiện đ , nhà phân tích c thể
đưa ra những khu ến nghị sửa đ i ho c tha đ i các chương trình chính sách.
â là loại đánh giá rất c ích cho các nhà hoạch định chính sách, nhưng n
cũng là loại đánh giá kh thực hiện nhất. Thông tin cần thiết cho loại đánh giá
nà rất lớn và mức độ phức tạp của quá trình thực hiện cũng rất cao.
ể c đư c kết quả đối với loại phân tích đánh giá nà , các nhà phân
tích cần thực hiện tốt loại phân tích đánh giá đầu ra và am hiểu một cách sâu
sắc, rõ ràng các mục tiêu của chính sách cải cách TTHC, cũng như mục tiêu
18


các chương trình, dự án cụ thể để thực thi chính sách.
Bốn là, đánh giá hiệu quả của thực hiện chính cải cách TTHC:

ánh

giá hiệu quả chính sách công nh m xem xét các chi phí cho một dự án,
chương trình chính sách công cụ thể để đạt đư c những mục tiêu mong muốn.
Các đánh giá đầu vào và đầu ra là cơ sở chủ ếu cho loại đánh giá nà . ánh