BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

-------/-------

---/---

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
TRẦN CÔNG HOAN

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số:60 38 01 02
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính từ thực tiễn thành phố Tuy
Hòa, tỉnh Phú Yên” là luận văn tốt nghiệp thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và
Luật Hành chính của tôi.
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình của riêng mình và không trùng
lắp với các công trình nào của các tác giả khác. Các số liệu, kết quả được sử dụng
trong luận văn là trung thực có nguồn gốc rõ ràng.

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các bảng
Danh mục các hình
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ
PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH ........................... 7
1.1. Quan niệm về khiếu nại và khiếu nại hành chính ............................................ 7
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại khiếu nại ............................................. 7
1.1.2. Khái niệm, đối tượng và đặc điểm của khiếu nại hành chính ................... 9
1.1.3. Sự khác nhau giữa khiếu nại hành chính – khiếu nại tư pháp ................ 11
1.2. Pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính................................................. 12
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 12
1.2.2. Nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ................... 14
1.2.3. Thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ........................ 28
1.3. Những yếu tố tác động đến kết quả thực hiện pháp luật giải quyết khiếu nại
hành chính ............................................................................................................. 30
1.3.1. Yếu tố tiếp nhận đơn khiếu nại ................................................................ 30
1.3.2. Yếu tố thụ lý giải quyết khiếu nại ............................................................ 31
1.3.3. Yếu tố đối thoại và xác minh nội dung khiếu nại .................................... 32
1.3.4. Yếu tố ra quyết định giải quyết khiếu nại ............................................... 34
1.3.5. Yếu tố thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật . 34
1.3.6. Ý thức trách nhiệm của các bên liên quan .............................................. 35
1.3.7. Năng lực của người thực hiện pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính36
Kết luận chương 1 ................................................................................................. 38

iii


iv


3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trên địa
bàn thành phố Tuy Hòa ..................................................................................... 79
Kết luận chương 3 ................................................................................................. 83
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 87

v


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1: Tổng hợp Đơn khiếu nại thuộc UBND Tp Tuy Hòa (2013 – 2016) ........ 45
Bảng 2.2: Tổng hợp kết quả giải quyết đơn khiếu nại của UBND Tp Tuy Hòa....... 60

vi


DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: So sánh số đơn khiếu nại về lĩnh vực đất đai so với các lĩnh vực khác .... 46
Hình 2.2: Kết quả giải quyết đơn khiếu nại từ 2013 – 2015 ..................................... 60
Hình 2.3: Số đơn khiếu nại chưa được giải quyết trong năm từ 2013 – 2015 .......... 61

vii


DANH MỤC TỪ VIẾT TẰT

CQHCNN:


THPT:

Trung học phổ thông

Tp:

Thành phố

TT:

Thanh tra

TTr:

Tờ trình

UBND:

Ủy ban nhân dân

viii


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật quy
định nhằm bảo vệ cho người có quyền lợi bị ảnh hưởng bởi quyết định hay hanh vi
của cơ quan nhà nước. Điều 30 Hiến pháp năm 2013 đã quy định “1. Mọi người có
quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc

chủ động; đội ngũ cán bộ, công chức còn thiếu về số lượng, chưa đáp ứng về chất
lượng; sự phối hợp trong hoạt động giải quyết khiếu nại với các cơ quan, tổ chức
chưa hiệu quả, sự khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn tổ chức thi hành... Hơn nữa,
trên thực tế công tác giải quyết khiếu nại chưa được các cấp, các ngành quan tâm
xứng tầm với nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến việc tổ chức thực hiện pháp luật về giải
quyết khiếu nại cũng gặp rất nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến việc làm giảm đáng kể
hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
tố cáo, cần có các giải pháp để giải quyết tổng thể.
Xuất phát từ thực tiễn đó, tác giả đã lựa chọn đề tài: “Pháp luật về giải quyết
khiếu nại hành chính - Từ thực tiễn TP Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên” để làm đề tài
luận văn thạc sĩ, nhằm đưa ra các giải pháp hữu hiệu để thực hiện tốt Luật khiếu nại,
đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quá trình giải quyết khiếu
nại đúng theo pháp luật.
2. Tổng quan các nghiên cứu trƣớc có liên quan
Trong nhiều năm qua, có nhiều tác giả đã thực hiện các đề tài có liên quan
đến Luật khiếu nại, Luật tố cáo, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên nhiều địa
phương trong cả nước, cụ thể là:
Thứ nhất, nghiên cứu của Bùi Thị Thuận Ánh (2012) về “Giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế”, Luận văn Thạc sĩ
Luật học, Khoa Luật, ĐH Quốc gia Hà Nội [2]. Trong nghiên cứu này, tác giả đã hệ
thống hóa một số khía cạnh lý luận cơ bản về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nói
chung, trong lĩnh vực đất đai nói riêng; thông qua tìm hiểu thực tiễn và số liệu báo
cáo tổng kết của thanh tra tỉnh hàng năm, tác giả đã phân tích đánh giá thực trạng
khiếu nại và những vướng mắc trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh

2


Thừa Thiên Huế, theo đó, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải
quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế.

Thứ năm là nghiên cứu của Dương Thị Thanh Huyền (2015) về “Giải quyết
khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn thị xã Tam Điệp, tỉnh
Ninh Bình”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, ĐH Quốc gia Hà Nội [8].
Tương tự như nghiên cứu của Võ Nguyên Chương (2015) trên địa bàn Tp Đà Nẵng,
Dương Thị Thanh Huyền (2015) cũng đề nghị rằng, cần phải hoàn thiện pháp luật
về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại hành chính trong lĩnh vực đất đai ở thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình.
Trên cơ sở các nghiên cứu trước cho thấy, lĩnh vực khiếu nại hành chính nói
chung, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai nói riêng đã được nhiều tác giả thực
hiện ở các địa phương khác nhau. Điều này cho thấy, hoạt động giải quyết khiếu
nại, tố cáo phát sinh thường xuyên, liên tục ở tất cả các địa phương, nên việc nghiên
cứu về pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính tuy không mới nhưng là cần thiết
cho thực tiễn ở Tp Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài nhằm mục đích nghiên cứu thực trạng thực hiện pháp luật về giải
quyết khiếu nại hành chín tại thành phố Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên. Trên cơ sở đánh
giá thực trạng, phân tích cá nguyên nhân của thực trạng, luận văn đề xuất c một số
phương hướng về các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
khiếu nại hành chính trên địa bàn thành phố Tuy Hòa, trong chương trình tổng thể
về cải cách hành chính đến năm 2020 và trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu
sau:
Luận văn làm rõ cơ sở lý luận của việc thực hiện pháp luật về giải quyết
khiếu nại hành chính; phân tích nội dung của hoạt động thực hiện pháp luật về giải
quyết khiếu nại hành chính.

4

5


Luận văn cũng kế thừa, tham khảo một số tài liệu, một số cuộc khảo sát, các
báo cáo liên quan đến giải quyết khiếu nại hành chính của UBND Tp Tuy Hòa, tỉnh
Phú Yên, từ năm 2013 đến nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn đúc kết một số vấn đề lý luận của pháp luật về khiếu nại hành
chính, đánh giá thực tiễn hoạt động thực hiện pháp luật về khiếu nại hành chính ở
Tp Tuy Hòa, đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về
khiếu nại hành chính, góp phần vào tăng cường hiệu lực của pháp luật đối với lĩnh
vực khiếu nại hành chính, đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới và hội nhập
quốc tế ngày nay.
Đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên liên quan đến pháp luật về
khiếu nại hành chính – từ thực tiễn Tp Tuy Hòa. Vì vậy, kết quả nghiên cứu của
luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho tất cả cán bộ, công chức làm
việc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn Tp Tuy Hòa nói riêng
và thực hiện pháp luật trên toàn quốc nói chung. Luận văn cũng có thể được sử
dụng làm tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy, học tập, nghiên cứu hoặc bất kỳ ai
quan tâm đến lĩnh vực này.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành
chính
Chương 2: Thực trạng thực hiẹn pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính
tại thành phố Tuy Hòa
Chương 3: Phuwong hướng giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật khiếu
nại hành chính trên địa bàn thành phố Tuy Hòa


một số đối tượng cụ thể.” (khoản 1, Điều 3) [36]. Như vậy, có thể hiểu rằng đối
tượng khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC của CQHCNN, của người có

7


thẩm quyền trong CQHCNN hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khi người
khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái với pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Đặc điểm của khiếu nại hành chính
Trên cơ sở các khái niệm, quan điểm về khiếu nại hành chính, ta có thể đưa
ra 08 đặc điểm của khiếu nại hành chính, cụ thể như sau:
Thứ nhất, khiếu nại hành chính là một trong các quyền công dân hiến định
trong pháp luật Việt Nam; KNHC chỉ phát sinh trong lĩnh vực hoạt động quản lý
HCNN, đó là hoạt động chấp hành - điều hành giữa đối tượng quản lý là cá nhân, tổ
chức với chủ thể quản lý là CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN.
Thứ hai, khiếu nại hành chính xuất phát từ nhận thức chủ quan của người
khiếu nại, khi họ có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại
trực tiếp bởi QĐHC hoặc HVHC.
Thứ ba, khiếu nại hành chính luôn mang trong mình những thông tin về sự vi
phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức hoặc sự vi phạm của cán bộ,
công chức đã được pháp luật quy định.
Thứ tư, người khiếu nại không thể tự khôi phục được những quyền, lợi ích
của mình bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của CQNN, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị sự
nghiệp hoặc bất cứ cá nhân có thẩm quyền nào có gây ra mà họ khiếu nại, trông chờ
vào quyết định giải quyết khiếu nại của CQHCNN theo luật định.
Thứ năm, giải quyết KNHC phải tuân theo thủ tục hành chính nhất định do
các CQHCNN thực hiện; thủ tục giải quyết KNHC đơn giản hơn so với thủ tục tố
tụng do các cơ quan tư pháp tiến hành.

pháp của họ. Theo đó, đối tượng của khiếu nại tư pháp là quyết định tố tụng, hành
vi tố tụng; còn chủ thể tiến hành tố tụng là do các cơ quan Tư pháp tiến hành giải
quyết theo quy định của Luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng dân sự, và Luật Tố
tụng hành chính.
Còn Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị CQHCNN
xem xét, sửa chữa một hành vi hay một QĐHC mà họ cho là hành vi hay quyết định

9


đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp
pháp của mình. Như vậy, khái niệm khiếu nại hành chính dùng để chỉ việc người
khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với QĐHC, HVHC tại CQHCNN,
chọn CQHCNN giải quyết khiếu nại của mình.
Như vậy, khiếu nại hành chính là việc cá nhân, tổ chức khiếu nại đối với
QĐHC, HVHC tại CQHCNN, chọn CQHCNN giải quyết khiếu nại của mình, và
được giải quyết theo thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại được quy định trong
Luật khiếu nại và các nghị định hướng dẫn thi hành; còn khiếu nại tư pháp dùng để
chỉ người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với bản án, quyết định
của cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Cơ quan điều tra)
hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt
động điều tra, truy tố, xét xử và được giải quyết bởi các cơ quan tư pháp theo quy
định của Luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính.
Phạm vi khiếu nại tư pháp hẹp hơn khiếu nại hành chính, chỉ giới hạn trong một số
loại hoạt động nhất định của cơ quan và người tiến hành tố tụng.
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính
Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính

Giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là quá trình cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi

việc thiết lập trật tự quản lý vừa là biểu hiện duy trì trật tự quản lý hành chính
nhà nước.
Quyết định hành chính, hành vi hành chính bất hợp pháp không những
không thiết lập, duy trì trật tự quản lý, phá vỡ trật tự quản lý mà còn xâm
phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Vì thế khi giải
quyết khiếu nại hành chính, đối tượng xem xét chính là các quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Kết quả giải quyết khiếu nại chính là
việc khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính
bị khiếu nại.
Thứ ba, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính –
thủ tục giải quyết khiếu nại

11


Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết về tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hành chính, hành
vi hành chính do cơ quan nhà nước ban hành khi thực hiện hoạt động quản lý
nhà nước. Đây là một quá trình phức tạp và đòi hỏi khách quan trong quá
trình giải quyết, vì vậy, cần phải được tiến hành theo thủ tục pháp luật quy
định – thủ tục giải quyết khiếu nại.
Thứ tư, kết quả giải quyết khiếu nại là một quyết định hành chính của
chủ thể giải quyết khiếu nại về việc xem xét lại tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính của chủ thể giải quyết khiếu nại chính là kết quả
của việc đối chiếu, xem xét một cách toàn diện giữa yêu cầu của người khiếu
nại và kết quả thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ của cơ quan giải quyết
khiếu nại. Vì vậy, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại là một hoạt động đặc
biệt quan trọng vì chính thông qua hoạt động này mà các yêu cầu của người
khiếu nại được thỏa mãn toàn bộ hay từng phần hoặc bị bác bỏ, ngoài ra,

trực tiếp của chủ thể giải quyết khiếu nại lần đầu (gọi là chủ thể giải quyết khiếu nại
lần hai) giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.
Thứ hai, khách thể giải quyết KNHC là quyền, lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại được pháp luật quy định bảo vệ.
Thứ ba, thông qua việc giải quyết KNHC, quyền chủ thể của người khiếu nại
bị xâm phạm bởi QĐHC hoặc HVHC được khôi phục.
Thứ tư, về bản chất, giải quyết KNHC là thái độ, phản ứng của nhà nước
đối với khiếu nại của công dân nhằm giải quyết tốt mối quan hệ giữa nhà nước
và công dân.
Thứ năm, giải quyết KNHC luôn chứa đựng trong đó các thông tin, chứng cứ
nhất định về sự vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại và là một
dạng của quản lý HCNN.
Thứ sáu, giải quyết KNHC phải được thể hiện bằng văn bản cụ thể với tên
gọi là “quyết định”, không dùng công văn, thông báo thay “quyết định” giải quyết
khiếu nại. Việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại không phải là kết quả của
sự thỏa thuận ý chí giữa người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại.

13


Thứ bảy, quyết định giải quyết KNHC là QĐHC cá biệt, chỉ được áp dụng
một lần, sau khi được thi hành thì tự nó chấm dứt hiệu lực; trong khi đó quyết định
quy phạm được áp dụng nhiều lần, chấm dứt hiệu lực khi có văn bản quy phạm mới
thay thế.
1.2.2. Lich sử hình thành và phát triển pháp luật về giải quyết khiếu nại hành
chính tại Việt Nam
Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ngay từ khi ra đời đã rất quan tâm đến
quyền khiếu nại của nhân dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều 1 Sắc lệnh ghi
Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả

nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó; Các điều khiếu nại và tố cáo phải
được xem xét và giải quyết nhanh chóng; Mọi hành động xâm phạm quyền lợi
chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh, người
bị thiệt hại có quyền được bồi thường; Nghiêm cấm việc trả thù người khiến nại, tố
cáo” [30]. Tiếp theo đó, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng tiếp
tục khẳng định quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân tại Điều 74, cụ thể là
“Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào; Việc khiếu nại, tố cáo phải
được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định;
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể
và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền
được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự; Nghiêm cấm việc trả thù người
khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại
người khác” [31]. Hiến pháp năm 2013 cũng tiếp tục khẳng định quyền khiếu nại,
tố cáo của người dân, được quy định tại Điều 30 rằng “Mọi người có quyền khiếu
nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái
pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi
thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật;
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố
cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác” [34].

15


Sau khi Hiến pháp 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà
nước đã ban hành Pháp lệnh về việc “Quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại,
tố cáo của công dân”, gồm 6 Chương và 34 Điều [19]. Có thể xem đây là văn bản
pháp lý đầu tiên quy định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và