I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN NGC NH

THựC HIệN PHáP LUậT Về GIảI QUYếT Tố CáO HàNH CHíNH Từ THựC TIễN ủY BAN NHÂN DÂN THị Xã PHúC YÊN,
TỉNH VĩNH PHúC

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2017


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN NGC NH

THựC HIệN PHáP LUậT Về GIảI QUYếT Tố CáO HàNH CHíNH Từ THựC TIễN ủY BAN NHÂN DÂN THị Xã PHúC YÊN,
TỉNH VĩNH PHúC
Chuyờn ngnh: Lut Hin phỏp - Lut Hnh chớnh
Mó s: 60 38 01 02

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. TRN NHO THèN

H NI - 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tố cáo và quyền tố cáo ........................................................................ 7

1.1.2.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính ......................................... 13

1.2.

Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về giải quyết
tố cáo hành chính qua Hiến pháp và pháp luật Việt Nam .......... 23

1.2.1.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính thời kỳ phong kiến ......... 23

1.2.2.

Giai đoạn từ năm 1946 đến trước khi Hiến pháp năm 1980 được
ban hành............................................................................................. 24

1.2.3.

Giai đoạn từ năm 1980 đến trước khi Luật Tố cáo năm 2011
được ban hành ................................................................................... 27

1.2.4.

Giai đoạn từ năm 2011 đến nay......................................................... 29

1.3.

Tình hình tố cáo trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc........ 39

2.2.

Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành
chính tại UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ....................... 40

2.2.1.

Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
tại UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc...................................... 40

2.2.2.

Thực trạng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi
phạm pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính tại Ủy ban nhân
dân thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ................................................ 43

2.3.

Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế ..... 49

2.3.1.

Những tồn tại, hạn chế ...................................................................... 49

2.3.2.

Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế ..................................................... 54


3.2.2.

Nhóm các giải pháp cụ thể cho địa phương ...................................... 73

3.2.3.

Các biện pháp khác............................................................................ 80

KẾT LUẬN .................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 85


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
KN:

Khiếu nại

KNTC:

Khiếu nại, tố cáo

TC:

Tố cáo

UBND:

Ủy ban nhân dân



Thị xã Phúc Yên là một trong 09 huyện, thị của tỉnh Vĩnh Phúc, là địa
bàn tiếp giáp với Thủ đô Hà Nội. Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy Đảng,
UBND thị xã luôn quan tâm và thường xuyên chỉ đạo đối với công tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân theo quy định của pháp
luật và coi đây là nhiệm vụ chính trị trọng tâm, thường xuyên của chính
quyền thị xã.
Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung đã có những chuyển
biến đáng kể, tuy nhiên, các vụ việc tố cáo trên địa bàn ngày càng có xu
hướng tăng và phức tạp, đặc biệt là các đơn thư tố cáo vượt cấp. Thị ủy UBND thị xã Phúc Yên đã có nhiều cố gắng, quan tâm chỉ đạo giải quyết dứt
điểm các vụ việc tố cáo hành chính nhưng vẫn chưa thực sự hiệu quả và chưa
đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Một số vụ việc tố cáo chưa được giải
quyết đúng pháp luật, vi phạm nghiêm trọng các quyền và lợi ích hợp pháp
của Nhà nước, tập thể, công dân, tổ chức và cá nhân như: Việc xử lý không
nghiêm túc, có trường hợp bao che cho người bị tố cáo; nhiều tố cáo không

1


được giải quyết đúng thời hạn quy định của pháp luật làm cho vụ việc tố cáo bị
kéo dài. Việc tổ chức thực hiện kết luận tố cáo ở nhiều nơi chưa được quan tâm
đúng mức. Việc tiếp nhận, xử lý đơn tố cáo nặc danh, mạo danh ở các địa
phương còn khác nhau gây ra sự thiếu thống nhất trong việc áp dụng pháp luật.
Bên cạnh đó, nhiều trường hợp công dân tố cáo không đúng sự thật
nhưng chưa được xử lý dứt điểm, hoặc một số công dân lợi dụng tố cáo để
gây rối an ninh trật tự, gây mâu thuẫn mất đoàn kết nội bộ, nói xấu cán bộ,
công chức, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động của các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước.
Từ thực trạng tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính tại Ủy ban nhân
dân thị xã Phúc Yên cùng những vấn đề thực hiện pháp luật về giải quyết tố
cáo trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, đảm bảo các quyền và lợi

TP.Hà Nội”; Luận văn thạc sỹ Luật học của Nguyễn Ngọc Linh (năm 2014)
“Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh”…
Ngoài ra, một số nhà khoa học đã nghiên cứu tài liệu chuyên khảo, giáo
trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy như: Cuốn “Tìm hiểu Pháp lệnh khiếu
nại, tố cáo của công dân” của PGD.TS Lê Bình Vọng, NXB. Pháp lý, Hà Nội
năm 1991; Cuốn “Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại, tố cáo” của PGS-TS Phạm
Hồng Thái (chủ biên), NXB Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003.
Các công trình khoa học trên đã nghiên cứu khá toàn diện, có hệ thống
về pháp luật giải quyết tố cáo của công dân. Đây là cơ sở lý luận quan trọng
mà tác giả có thể kế thừa trong quá trình hoàn thiện luận văn. Tuy nhiên, từ
khi Luật Tố cáo năm 2011 có hiệu lực vẫn chưa có công trình khoa học nào
nghiên cứu riêng biệt, chuyên sâu về pháp luật giải quyết tố cáo hành chính
qua thực tiễn tại một địa phương cụ thể. Vì vậy, đề tài “Thực hiện pháp luật
về giải quyết tố cáo hành chính - Từ thực tiễn Ủy ban nhân dân thị xã Phúc
Yên, tỉnh Vĩnh Phúc” là một đề tài nghiên cứu mới và có tính thực tiễn cao.

3


3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu
Nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật tố cáo và thực trạng
thực hiện pháp luật về tố cáo hành chính. Từ đó đưa ra những giải pháp phù
hợp với thực tế để bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành
chính trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc nhằm góp phần bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:

+ Phương pháp định lượng:
- Phương pháp phân tích tài liệu thống kê có sẵn: Các báo cáo về thực
hiện Luật Tố cáo; giải quyết tố cáo và tổ chức thực hiện các kết luận giải
quyết tố cáo trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc.
- Phương pháp tổng hợp: Tổng hợp các số liệu, tài liệu có sẵn để đưa ra
những con số cụ thể, toàn diện về nội dung liên quan của đề tài.
- Phương pháp điều tra định lượng bằng bảng hỏi có sẵn: Điều tra đối
với người tố cáo, người bị tố cáo và người giải quyết tố cáo về các vấn đề liên
quan trong công tác giải quyết tố cáo và tổ chức thực hiện kết luận tố cáo.
+ Phương pháp định tính:
- Phương pháp phỏng vấn: Phỏng vấn đối với người có thẩm quyền
giải quyết tố cáo thuộc cấp huyện, cấp xã, phường, phỏng vấn cán bộ, công
chức tham gia giải quyết tố cáo, phỏng vấn một số công dân gửi đơn tố cáo và
phỏng vấn người bị tố cáo...
- Nghiên cứu trường hợp: Nghiên cứu một số trường hợp cụ thể để làm
sáng rõ hơn vấn đề nghiên cứu.

5


7. Ý nghĩa của đề tài
- Ý nghĩa về mặt lý luận khoa học
Trên cơ sở nghiên cứu hệ thống các vấn đề lý luận cơ bản về thực hiện
pháp luật tố cáo hành chính từ thực tiễn Ủy ban nhân dân thị xã Phúc Yên,
tỉnh Vĩnh Phúc. Kết quả nghiên cứu đề tài đóng góp những tri thức lý luận
trong việc kiện toàn, hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết tố cáo tại cơ
quan quản lý hành chính nhà nước.
- Ý nghĩa về mặt thực tiễn
Kết quả nghiên cứu đề tài nhằm làm thay đổi nhận thức của công dân
về pháp luật tố cáo, nâng cao ý thức trách nhiệm trong công tác giải quyết tố

Tố cáo là một thuật ngữ được sử dụng trong đời sống xã hội, thể hiện
sự quan tâm của con người trước hành vi, việc làm của người khác – đó là
những hành vi, việc làm không phù hợp với đạo lý và vi phạm các quy định
pháp luật, ảnh hưởng đến đạo đức, nhân phẩm và lợi ích của cá nhân, cơ quan,
tập thể, tổ chức, đơn vị.
Theo từ điển tiếng Việt, “tố cáo” là nói cho cơ quan thẩm quyền biết
một hành động, một việc làm phạm pháp nào đó, hay vạch trần hành động
xấu xa nhằm lên án, ngăn chặn. Hay nói cách khác, “tố cáo” là vạch trần
hành động xấu xa, phạm pháp hay tội ác trước cơ quan có thẩm quyền hoặc
trước dư luận.
Tố cáo là một khái niệm rộng, được xem xét trên nhiều phương diện,
góc độ khác nhau, tùy thuộc vị trí, vai trò của tố cáo trong xã hội.
Về phương diện khoa học pháp lý:
Tố cáo là báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm
quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức
hoặc cá nhân nào hây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi
ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức [21, tr.784].
Theo khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 và Điều 2 Luật
tố cáo năm 2011 quy định:

7


Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định
báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi
phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt
hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích
hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Các hành vi vi phạm bị tố cáo gồm: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật

cho rằng: “Tố cáo” là công cụ chủ yếu quản lý rủi ro nội bộ, là nguồn thông
tin có giá trị từ lực lượng lao động của doanh nghiệp có thể sử dụng để phát
hiện và ngăn chặn những hành vi phi pháp trong các doanh nghiệp
Như vậy, tại các tổ chức lao động hoặc trong các quan hệ lao động, chỉ
đề cập đến chủ thể tố cáo là thành viên tổ chức hoặc trong nội bộ tổ chức với
người chủ sử dụng lao động.
Hiện nay, trên thế giới chưa có khái niệm cụ thể về tố cáo, mà chỉ có
quan niệm về tố cáo theo từng lĩnh vực, từng phạm vi cụ thể được điều
chỉnh bởi các quan hệ trong nội bộ và không có quy định cụ thể đối với
từng hành vi tố cáo.
Như vậy, có thể định nghĩa khái niệm “tố cáo hành chính” hay còn gọi
là tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước như sau: “Tố cáo hành
chính” là việc công dân báo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về
hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức.
Hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo bao gồm: Tố cáo hành vi vi phạm
của cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện nhiệm vụ công vụ, là việc
công dân báo cho cơ quan,tổ chức, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền biết về
hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực
hiện nhiệm vụ, công vụ. Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực là việc công dân báo

9


cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp
luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành các quy
định pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đó.
1.1.1.2. Khái niệm quyền tố cáo

quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết. Người tố cáo thực hiện quyền tố
cáo của mình chính là để phát hiện cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
về những hành vi trái pháp luật, thể hiện trách nhiệm của công dân vì lợi ích
chung, lợi ích cộng đồng.
Thông qua tố cáo, công dân đã giúp cơ quan quản lý hành chính nhà
nước phát hiện nhiều hành vi tiêu cực, tham nhũng, vi phạm pháp luật, thậm
chí cả tội phạm, để có biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với những
người vi phạm, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức và công dân.
Luật Tố cáo quy định người tố cáo có quyền: Gửi đơn hoặc trực tiếp tố
cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật,
được giữ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác của
mình; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông báo về việc thụ
lý giải quyết tố cáo, tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo
của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá
thời hạn quy định mà tố cáo không được giải quyết, yêu cầu cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe dọa, trả thù, trù dập, được khen
thưởng theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh những quyền trên, người tố cáo có các nghĩa vụ: Nêu rõ họ,
tên, địa chỉ của mình; trình bày trung thực về nội dung tố cáo, cung cấp thông
tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo mà mình có được, chịu trách nhiệm
trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình, bồi thường thiệt hại do hành vi
cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra (Điều 9 Luật Tố cáo 2011).

11


1.1.1.3. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính
Giải quyết tố cáo hành chính là việc kiểm tra, xác minh, kết luận tính
đúng đắn, hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ

thẩm quyền giải quyết tố cáo phải tiến hành các biện pháp cần thiết để thu
thập thông tin, tài liệu, làm rõ nội dung tố cáo.
+ Kết luận tố cáo:
Kết luận tố cáo là một thủ tục rất quan trọng trong quá trình giải quyết tố
cáo. Kết luận nội dung tố cáo là văn bản quan trọng nhất của giải quyết tố cáo,
phản ánh toàn bộ kết quả của việc giải quyết vụ việc tố cáo, là đánh giá của cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền đối với nội dung tố cáo, xác định việc tố cáo đó
đúng, đúng một phần hay sai toàn bộ, xác định trách nhiệm của từng cá nhân,
từ đó có các biện pháp xử lý nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm.
+ Xử lý tố cáo:
Việc xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo của người giải quyết tố cáo là
khâu cuối cùng, quan trọng nhất trong quá trình xem xét, giải quyết tố cáo.
Căn cứ vào kết quả xác minh, kết luận về nội dung tố cáo, người giải quyết tố
cáo đưa ra các quyết định, xử lý thích hợp. Việc xử lý khách quan, đúng pháp
luật sẽ góp phần phòng ngừa, đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật,
đồng thời khuyến khích, động viên mọi người đấu tranh chống các hành vi vi
phạm pháp luật trong xã hội.
1.1.2. Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
1.1.2.1. Khái niệm
Pháp luật tố cáo chỉ phát sinh khi công dân thực hiện quyền tố cáo và
được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Vì vậy, đối tượng và phạm
vi điều chỉnh của pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo là các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình công dân thực hiện quyền tố cáo và trong quá trình
cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý, giải quyết tố cáo hoặc phát sinh sau
khi tố cáo đã được xem xét, giải quyết.
13


Xuất phát từ bản chất của tố cáo, pháp luật về tố cáo và giải quyết tố
cáo hành chính là hệ thống các quy định do nhà nước ban hành liên quan tới

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính có những đặc điểm sau:
Một là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là quy định về trình
tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành chính, là quá trình làm rõ có hành vi vi
phạm pháp luật hay không và việc xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật đó.
Hai là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là việc kịp thời phát
hiện các hành vi vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo các quyền cơ bản, vốn có
của công dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của công
dân, đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật.
Ba là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính quy định chủ thể giải
quyết tố cáo hành chính là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.
Đặc điểm này của pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính khác với
giải quyết khiếu nại hành chính. Đối với giải quyết khiếu nại hành chính,
trường hợp khiếu nại lần đầu thì chính người ban hành Quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là chủ thể giải quyết. Còn đối với pháp
luật về giải quyết tố cáo hành chính, chủ thể giải quyết luôn là người đứng
đầu cơ quan, tổ chức: cấp trên giải quyết các tố cáo về các hành vi vi phạm
của cấp dưới, Thủ trưởng giải quyết tố cáo về các hành vi vi phạm của nhân
viên. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm giải quyết các nội
dung tố cáo thuộc thẩm quyền; trong trường hợp cần thiết thì giao cho cơ
quan thanh tra hoặc cơ quan có thẩm quyền khác tiến hành thẩm tra, xác
minh, kết luận và kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo.
1.1.2.3. Vai trò của pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính giữ vị trí, vai trò đặc biệt
quan trọng trong đời sống xã hội, cụ thể:
- Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính góp phần bảo đảm quyền, lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân cũng như lợi ích của Nhà nước.

15



- Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là phương thức tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa
Pháp chế là một phạm trù thể hiện những yêu cầu và sự đòi hỏi đối với
các chủ thể pháp luật phải tôn trọng và triệt để thực hiện pháp luật trong đời
sống xã hội.
Hành vi tố cáo thể hiện trách nhiệm của công dân trước các hành vi vi
phạm pháp luật diễn ra trong xã hội. Thông qua thực hiện quyền tố cáo và giải
quyết tố cáo nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá
nhân bị xâm hại. Đồng thời giúp cho hoạt động quản lý, điều hành của các cơ
quan quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả góp phần tăng cường pháp chế
xã hội chủ nghĩa.
1.1.2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành chính theo quy định
của pháp luật hiện hành
Việc giải quyết tố cáo được thực hiện theo trình tự: Tiếp nhận, xử lý
thông tin tố cáo, xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung tố cáo và xử lý
tố cáo. Thủ tục giải quyết tố cáo là thủ tục bắt buộc thực hiện gắn với từng
khâu cụ thể từ hoạt động xác minh, kết luận và xử lý vụ việc của người có
thẩm quyền giải quyết tố cáo. Quy trình giải quyết tố cáo hành chính được
thực hiện theo các bước sau:
Bước 1. Chuẩn bị giải quyết tố cáo.
- Thụ lý tố cáo và ban hành quyết định xác minh tố cáo.
Đối với tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết thì trong thời hạn 10 ngày
phải kiểm tra, xác minh họ, tên, địa chỉ của người tố cáo và quyết định việc
thụ lý hoặc không thụ lý; trường hợp phải kiểm tra xác minh tại nhiều địa
điểm thì thời hạn có thể dài hơn nhưng không quá 15 ngày. Đồng thời thông
báo bằng văn bản cho người tố cáo về thời điểm thụ lý tố cáo và các nội dung
tố cáo được thụ lý.

17