VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI NGHĨA

CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI CAO TUỔI Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Chính sách công
Mã số: 9 34 04 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HOC: PGS. TS. Trần Đình Hảo

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu và trích dẫn trong luận án này là trung thực. Kết quả nghiên cứu của
luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Bùi Nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU............................. 14

DANH MỤC VIẾT TẮT
T T
T ừ
1 B
ảo
2 CCS
C
hă
3 H
ội
4 N
g
5 T
hà
6 Tr
u
7 T
ổ


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Tiêu chí phân tích thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ..... 78
Bảng 3.1. Mức trợ cấp xã hội hàng tháng đối với người cao tuổi .................. 101
Bảng 3.2. Hiểu biết của người cao tuổi về chính sách đối với người cao tuổi
......................................................................................................................... 104
Bảng 3.3. Mức độ đáp ứng của chính sách trợ cấp xã hội đối với người cao
tuổi................................................................................................................... 105
Bảng 3.4. Đánh giá chính sách chăm sóc sức khỏe ban đầu của người cao
tuổi .................................................................................................................. 108
Bảng 3.5. Đánh giá về khám chữa bệnh bằng thẻ bảo hiểm y tế của người

Việt Nam là cần thiết bởi số lượng người cao tuổi trong dân số Việt Nam ngày
càng tăng làm tăng nhu cầu được chăm sóc một cách khá toàn diện. Theo
Cuộc tổng điều tra dân số năm 1979, Việt Nam có 7.07% dân số từ 60 tuổi trở
lên, tương đương với 3.688.137 người (Phạm Bích San, 1985). Đến năm 1989,
tỷ lệ người cao tuổi ở Việt Nam trong tổng dân số tăng nhẹ và chiếm 7,2% dân
số; tăng chỉ khoảng 1.3% so với năm 1979; con số này tiếp tục tăng nhanh vào
năm 2008 với
9.9% (Nguyễn Văn Trí, 2011). Như vậy trong vòng 30 năm qua, qua 4 kỳ
tổng điều tra dân số (1979, 1989, 1999, 2009), số lượng và tỷ lệ người cao tuổi
ở Việt Nam chỉ tăng trung bình 0,06% mỗi năm. Nhưng chỉ trong vòng 1
năm, từ
1/4/2009- 1/4/2010, tỷ lệ người từ 60 tuổi trở lên đã tăng từ 8,67% lên 9,4%,
tỷ lệ người từ 65 tuổi trở lên tăng từ 6,4% lên 6,8% (Hà Anh, 2012). Năm
2012, tỷ lệ người cao tuổi chiếm 10,2% tổng dân số cả nước; năm 2014, tỷ lệ
này đã tăng lên 10,5% (Ngân Anh, 2015). Con số này cho thấy, chỉ trong một
năm, tỷ lệ người cao tuổi đã tăng hơn gấp 10 lần so với cả giai đoạn trước đây
cộng lại.
Mặt khác, theo kết quả dự báo, đến năm 2020, số lượng người cao tuổi ở
Việt Nam sẽ chiếm 18%, và sẽ là 30% vào năm 2030 (Hồng Sơn, 2012). Khi
đó, nhu cầu chăm sóc người cao tuổi tiếp tục tên lên 20 lần vào năm 2020, rồi
tới 30 lần vào năm 2030. Với những con số này, việc nghiên cứu chính sách
2 chỉ đáp ứng nhu cầu hiện tại mà còn
đối với người cao tuổi hiện nay không


góp phần tích cực trong việc định hình chính sách đối với người cao tuổi cho
tương lai. Xét theo nghĩa này, việc nghiên cứu chính sách đối với người cao
tuổi là hết sức cần thiết không chỉ cho hiện tại mà còn là sự chuẩn bị cần thiết
trong tương lai.
Thứ hai, không những tăng nhanh về mặt số lượng, nhu cầu chăm sóc

chữa bệnh tại các cơ sở y tế, chưa được giảm giá vé thăm quan danh lam
thắng cảnh, di tích lịch sử, văn hóa. Một bộ phận người cao tuổi ở nông thôn,
nhất là vùng núi, vùng cao biên giới, vùng xa xôi, hẻo lánh, vùng đồng bào
dân tộc thiểu số không chỉ khó khăn về đời sống mà còn cả trong khả năng
tiếp cận, thụ hưởng phúc lợi dành cho chính bản thân mình.
Do đó, trong thời gian tới, chính sách đối với người cao tuổi cần được
tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện để người cao tuổi được chăm sóc tốt, không
những phát huy tối đa sự đóng góp của họ mà còn đảm bảo tính hiệu quả thực
chất của hệ thống an sinh xã hội và sự phát triển ổn định, bền vững của đất
nước.
Thứ tư, về mặt lý luận, phần lớn các nghiên cứu về chính sách đối với
người cao tuổi tập trung chủ yếu vào nội dung của chính sách đối với người
cao tuổi. Nói cách khác một số vấn đề lý luận về chính sách đối với người cao
tuổi chưa được các nghiên cứu trước đây đề cập và cần được tiếp tục nghiên
cứu như:
Lý thuyết về các yếu cấu thành chính sách đối với người cao tuổi. Trong
đó có đề cập đến mục tiêu, nội dung, phương pháp và công cụ thực hiện chính
sách.
Lý thuyết các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách đối với người cao tuổi.
Trong đó có môi trường chính trị, kinh tế-xã hội, năng lực hoạch định và năng
lực thực hiện chính sách đối với người cao tuổi.
Lý thuyết về quy trình chính sách đối với người cao tuổi bao gồm các
bước từ khâu hình thành chính sách đối với người cao tuổi đến khâu cuối
cùng là đánh giá và điều chỉnh chính sách này.
4


Từ những phân tích về số lượng, tình trạng kinh tế và sức khỏe của
người cao tuổi, những hạn chế về chính sách đối với đối tượng này ở trên và
những vấn đề lý luận về chính sách đối với người cao tuổi, cho thấy sự cần

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Luận án chỉ nghiên cứu chính sách
đối với người cao tuổi ở hai nội dung chính: (1) Mức độ đáp ứng mong đợi
của chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam và (2) thực trạng nội dung
của chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt Nam.
- Giới hạn về không gian nghiên cứu: Nghiên cứu được tiến hành ở một
số địa phương tiêu biểu như Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang,
Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình và Hà Nội.
- Giới hạn về thời gian nghiên cứu: Nghiên cứu về chính sách đối với
người cao tuổi giai đoạn từ sau năm 1945 đến nay và khảo sát số liệu vào năm
2017.
4. Phương pháp và lý thuyết nghiên cứu
4.1. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, nghĩa duy vật
lịch sử, quan điểm lịch sử - cụ thể, quan điểm toàn diện, nguyên lí về sự phát
triển của chủ nghĩa Mác - Lênin gắn với đối tượng được nghiên cứu - chính
sách đối với người cao tuổi ở nước ta hiện nay.
Để hoàn thành luận án, tác giả còn sử dụng một số phương pháp cụ thể


sau:
Phương pháp phỏng vấn sâu
Để tìm hiểu sâu hơn đánh giá của người cao tuổi đối với chính sách
giành cho họ, tác giả sử dụng phương pháp phỏng vấn sâu. Đối tượng tham
gia phỏng vấn sâu là những người cao tuổi thuộc diện nhận được nhiều hỗ trợ
theo quy định của Luật người cao tuổi. Tác giả luận án tiến hành lựa chọn mỗi



Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh
Bình, Hà Nội. Cụ thể là cán bộ, công chức phụ trách mảng xã hội. Mỗi sở của
các tỉnh (Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Ninh Bình), tác giả
lựa chọn 03 thành viên. Mỗi sở của các thành phố trực thuộc Trung ương
(Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hà Nội), tác giả lựa chọn 05 thành viên.
Tổng số phiếu phát ra là 30 phiếu. Số phiếu thu về là 30 phiếu. Số phiếu hợp
lệ là 30 phiếu. Việc khảo sát này dùng để luận giải cho Giả thuyết 2.
Phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp
Ở phương pháp này, tác giả tập trung thu thập số liệu thứ cấp từ các
nghiên cứu có sẵn, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước và các báo
cáo về người cao tuổi trong và ngoài nước giành cho Việt Nam.
Phương pháp tiếp cận đa ngành
Trả lời câu hỏi tính liên ngành trong sự phát triển của khoa học hiện đại
có nhiều cách giải nghĩa nhưng về đại thể nó được hiểu là sự tích hợp, thâm
nhập giữa các ngành (hoặc phương pháp) khoa học ở các lĩnh vực khác nhau
trong nghiên cứu. Vì vậy về bản chất đó là sự thay đổi cách nhìn đối tượng
từ chỗ chỉ xuất phát từ một hệ quy chiếu sang hệ phức hợp. Ở phương pháp
này, tác giả tập trung vào các ngành chính sách công, nhà nước, pháp luật, xã
hội học và văn hóa học.
4.2. Câu hỏi nghiên cứu
Nhận thức được thực trạng nhu cầu chăm sóc sức khỏe của người cao
tuổi ngày càng tăng, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương và chính
sách bước đầu mang lại hiệu quả thiết thực. Luật người cao tuổi có hiệu lực
vào năm
2010 không những tạo ra hành lang pháp lý mà còn thể hiện sự quyết tâm của
Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam. Sau đó, Chính phủ ban hành Chương trình hành động quốc gia về
người cao tuổi giai đoạn (2012 - 2020). Ngoài ra, còn có hàng loạt

4.3. Giả thuyết nghiên cứu
Từ những câu hỏi nghiên cứu trên, tác giả đưa ra các giả thuyết nghiên
cứu sau:


Giả thuyết 1. Chính sách đối với người cao tuổi chưa đáp ứng được
mong đợi của người cao tuổi.
Giải thuyết 2. Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay còn nhiều hạn
chế về nội dung.
4.4. Lý thuyết nghiên cứu
Để có thể trả lời cho câu hỏi Làm thế nào để có một chính sách đối với
người cao tuổi đáp ứng được nhu cầu của người cao tuổi trong xã hội?”, tác
giả dựa vào hai lý thuyết quan trọng trong khoa học về chính sách. Đó là lý
thuyết về cộng đồng chính sách và lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng.
4.4.1. Lý thuyết về cộng đồng chính sách
Chính sách công là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước. Tuy
nhiên có nhiều khái niệm khác nhau về chính sách công tuỳ theo cách tiếp
cận. Theo Ngô Hoài Sơn [70, tr.11-16], có ba cách tiếp cận về chính sách
công. Đó là tiếp cận chính sách từ góc độ đối tượng tham gia vào quy trình
chính sách; tiếp cận chính sách từ góc độ lựa chọn mục tiêu; và tiếp cận chính
sách từ quy trình chính sách.
Ba cách tiếp cận này đều hữu ích trong nghiên cứu về chính sách công.
Tuy nhiên, cách tiếp cận từ góc độ tham gia vào quy trình chính sách thường
được các nhà nghiên cứu về chính sách sử dụng. Theo cách tiếp cận này chính
sách công là một phương tiện để xem xét trật tự đang hiện hữu và cách thức
để tham gia, can thiệp vào trật tự đang hiện hữu đó [70, tr.11]. Nói cách
khác, chính sách công dùng để huy động sự tham gia của các chủ thể vào
chính sách để thay đổi hiện thực cũ bằng một hiện thực mới theo mong muốn
của các chủ thể. Kết quả cuối cùng mà chính sách tạo ra là một hiện thực mới
và hiện thực mới này là kết quả của quá trình tương tác giữa các chủ thể. Các

sách đối với người cao tuổi có tiếng nói như thế nào trong quá trình thực thi
và hoạch định chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam. Việc nghiên cứu
các cộng đồng trong chính sách đối với người cao tuổi giúp hiểu rõ hơn bản


chất của quá trình hoạch định và thi hành chính sách này, nhằm làm cho nó
tốt hơn.
Tác giả chính của lý thuyết này là Homeshaw (1995), Pross (1992), Bell
(1992), Wilks & Wright (2004), Atkinson & Coleman (1993) và Sapru
(2004).
4.4.2. Lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng
Chính sách công dựa trên bằng chứng là những chính sách được ban
hành trên cơ sở những bằng chứng có sẵn và sự phân tích hợp lý. Lý thuyết
dựa trên bằng chứng nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các bằng chứng
trong hoạt động hoạch định và ban hành chính sách công. Bởi lẽ bằng chứng
và chất lượng của bằng chứng giúp tạo ra một chính sách tốt.
Tác giả ứng dụng lý thuyết này vào chính sách đối với người cao tuổi để
xem xét xem liệu chính sách này ở Việt Nam được ban hành có dựa trên bằng
chứng hay không, nếu có thì chất lượng của bằng chứng đó thể hiện ở mức độ
như thế nào. Nói cách khác, việc vận dụng lý thuyết này nhằm tìm hiểu việc
khảo sát, sử dụng các số liệu thống kê ở Việt Nam phục vụ cho hoạt động ban
hành và thực thi chính sách đối với người cao tuổi. Để từ đó đưa ra những
khuyến nghị trực tiếp cho quá trình hoạch định chính sách người cao tuổi.
Lý thuyết này xuất hiện đầu tiên trong lĩnh vực y khoa vào những năm
1980, được tác giả Archibald Cochrane đề cập đầu tiên trong tác phẩm
Effectiveness and Efficiency: Random Reflections on Health Services” (Hiệu
quả và hiệu lực: Sự phản ánh ngẫu nhiên trong dịch vụ chăm sóc sức khỏe).
Sau đó 4 năm, Văn phòng đánh giá công nghệ của Mỹ đã ủng hộ lý thuyết
này và ứng dụng lý thuyết dựa vào bằng chứng vào trong việc xem xét và
thông qua chính sách. Tiếp theo đó là các nghiên cứu của Martinson (1980)

chính sách. Bên cạnh đó, những khuyến nghị mà luận án đưa ra cũng là
những đóng góp có ý nghĩa về mặt chính sách. Ngoài ra, luận án còn có thể sử


dụng như một tài liệu tham khảo hữu ích cho việc giảng dạy chuyên ngành
chính sách công, và quản lý công ở cả bậc đại học và thạc sĩ ở nhiều trường
đại học trên cả nước.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án gồm 4 chương.
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Cơ sở lý luận về chính sách đối với người cao tuổi
Chương 3. Thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay.
Chương 4. Một số giải pháp hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi
ở Việt Nam hiện nay.


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về chính sách đối với người
cao tuổi ở nước ngoài
Chính sách đối với người cao tuổi là một trong những chính sách quan
trọng trong hệ thống chính sách xã hội, là chủ đề được quan tâm nghiên cứu
của các nhà khoa học trên thế giới. Các nhà nghiên cứu trên thế giới tập trung
vào việc nghiên cứu và tìm hiểu để nâng cao hiệu quả của chính sách đối với
người cao tuổi.
1.1.1. Nhóm nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở một số
nước
Paul và Sheila (2013) nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở
Tây Phi để làm rõ thực trạng chính sách ở khu vực này, từ đó có biện pháp

Ba cấp độ phúc lợi này không tách rời nhau mà cùng tồn tại bổ sung cho
nhau. Nghiên cứu cho rằng, trong ba cấp độ này nên đề cao và hoàn thiện cấp
độ 1, bởi lẽ nhà nước nên đóng vai trò chủ đạo trong bảo trợ xã hội đối với
người cao tuổi.
Ở Trung Quốc, tác giả Zhuqing (2012) tập trung nghiên cứu quyền lợi và
mong đợi của người lớn tuổi ở Trung Quốc. Cùng với tình trạng già hoá về
dân số là chất lượng sống ở người cao tuổi còn thấp. Người cao tuổi ở Trung
Quốc rơi vào tình trạng thiếu thức ăn, thiếu thốn về dịch vụ y tế, giáo dục và
các cơ hội trong đời sống chính trị, xã hội. Người cao tuổi thường thiếu thốn
nơi ở và sống phụ thuộc vào con cháu. Nói cách khác chất lượng cuộc sống
cuối đời của họ phụ thuộc chủ yếu vào hệ thống chăm sóc trong gia đình.
Thực tế này cho thấy Chính phủ Trung Quốc cần thực hiện nhiều giải pháp


kịp thời và hiệu quả. Tác giả đưa ra một số giải pháp quan trọng. Thứ nhất là
mở rộng độ bao phủ của trợ cấp người cao tuổi và đảm bảo rằng tất cả người
cao tuổi đều có thể nhận được mức trợ cấp tối thiểu. Thứ hai, ban hành luật về
chống bạo hành người cao tuổi và xâm phạm tài sản của họ. Thứ ba, tăng
cường hệ thống bảo hiểm y tế và dịch vụ chăm sóc y tế cơ bản. Thứ tư, tạo cơ
hội việc làm cho người cao tuổi đối với những người còn có nhu cầu làm việc.
Thứ năm, phát huy vai trò của người cao tuổi trong việc tham gia vào quy
trình chính sách ở các cấp, thông qua việc phát huy vai trò của hiệp hội người
cao tuổi. Thứ sáu, tiếp tục phát triển các hình thức giáo dục suốt đời để giúp
người cao tuổi có được chất lượng đời sống tinh thần phong phú. Thứ bảy, đa
dạng hoá các kênh chăm sóc người cao tuổi. Thứ tám, giảm tình trạng lạm
dụng và phân biệt đối xử với người cao tuổi để bảo vệ nhân phẩm cho họ.
Những biện pháp mà tác giả đưa ra tương đối toàn diện để đảm bảo chất
lượng sống của người cao tuổi được nâng cao. Những giải pháp này là những
kinh nghiệm quý báu cho việc nghiên cứu chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam.