VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ MẠNH HÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ
MÔI TRƯỜNG RỪNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ MẠNH HÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ
MÔI TRƯỜNG RỪNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 8 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. HỒ VIỆT HẠNH

HÀ NỘI, năm 2019


cứu nào đã công bố, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm và tuân thủ kết luận
đánh giá luận văn của Hội đồng khoa học.
Đà Nẵng, ngày 25 tháng 02 năm 2019
Tác giả

Lê Mạnh Hùng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG....................8
1. 1. Môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng...........................................8
1.2. Chi trả dịch vụ môi trường rừng................................................................ 9
1.3. Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng............................................ 10
1.4. Thực hiện chính sách chi trả DVMTR.....................................................18
1.5. Kinh nghiệm về thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng của
một số địa phương...........................................................................................20
1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách chi trả DVMTR...........22
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CHI TRẢ
DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG..........28
2.1. Khái quát địa bàn nghiên cứu...................................................................28
2.2. Thực trạng thực hiện chính sách chi trả DVMTR tại thành phố Đà Nẵng .. 36

2.3. Đánh giá chung về thực hiện chính sách chi trả DVMTR tại thành phố Đà
Nẵng................................................................................................................48
2.4. Hạn chế và nguyên nhân.......................................................................... 54
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP

NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC

Doanh nghiệp

MTR

Môi trường rừng

PES

Chi trả dịch vụ môi trường rừng

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG
Số hiệu
Bảng 2.1

Bảng 2.2

Bảng 2.3

Bảng 2.4
Bảng 2.5
Bảng 2.6
Bảng 2.7


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

tác hại của thiên tai như hạn hán và lũ lụt.
Thành phố Đà Nẵng có diện tích rừng tương đối lớn và vai trò rất quan
trọng trong việc bảo tồn đa dạng sinh học, tạo cảnh quan thiên nhiên phục vụ
cho dịch vụ du lịch, duy trì nguồn nước phục vụ sản xuất và sinh hoạt; phòng
chống tác hại của lũ lụt, đảm bảo an toàn cho các vùng sản xuất nông nghiệp
và dân cư ở vùng hạ du. Tuy nhiên, Chính sách chi trả DVMTR mới được
thành phố Đà Nẵng triển khai từ năm 2014 với việc thành lập Quỹ Bảo vệ và
Phát triển rừng thành phố và chính thức đi vào hoạt động từ giữa năm 2017,
nhưng được đánh giá là một trong những tỉnh thực hiện tốt chính sách chi trả
dịch vụ môi trường rừng. Theo số liệu báo cáo của Quỹ bảo vệ môi trường
rừng thành phố Đà Nẵng thì tổng diện rừng được chi trả DVMTR toàn thành
phố là 42.087,5 ha, với 11 đơn vị phải nộp tiền sử dụng dịch vụ môi trường
rừng; 15 tổ chức, đơn vị và 598 hộ gia đình, cá nhân được chi trả tiền dịch vụ
môi trường rừng.Tuy vậy, trong thực tiễn triển khai vẫn có một số tồn tại, bất
cập trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR cần được khắc phục, điều
chỉnh như: địa vị pháp lý của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng chưa được xác
định rõ ràng; nhận thức của chính quyền hay các tổ chức, cá nhân về DVMTR
còn hạn chế; các thể chế và quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng vẫn

1


còn sơ sài...
Xuất phát từ các vấn đề trên thì việc nghiên cứu thực trạng thực hiện
chính sách chi trả DVMTR để từ đó nêu ra những định hướng và giải pháp
nhằm hoàn thiện chính sách chi trả DVMTR trên địa bàn thành phố Đà Nẵng
nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thực thi chính sách chi trả
DVMTR, làm cho chính sách này thực sự đi vào cuộc sống của người dân,
của chính quyền địa phương là hết sức cần thiết.
Chính vì những lý do trên, tôi đã chọn đề tài nghiên cứu “Thực hiện



chính sách môi trường ở Việt Nam. Nghiên cứu này còn cung cấp cho các nhà
hoạch định chính sách những đánh giá và phân tích cụ thể về tính hiệu quả, hiệu
ích và công bằng của PFES trong quá trình triển khai từ năm 2008 đến nay.

-

Nguyễn Chí Thành, (2014). “Báo cáo đánh giá việc thực hiện chính

sách chi trả DVMTR ở tỉnh Nghệ An từ năm 2011 đến tháng 6 năm 2014”.
Báo cáo này khái quát tình hình thực hiện Chính sách chi trả DVMTR trên địa
bàn tỉnh Nghệ An từ thời điểm thành lập Quỹ BV&PTR tỉnh Nghệ An (Tháng
11/2011) đến thời điểm tháng 6/2014, bao gồm những quy định bằng văn bản
đến các hoạt động thực tế đã triển khai. Báo cáo phân tích, đánh giá rút ra
những nội dung gì là phù hợp, những nội dung gì cần điều chỉnh, những bài
học kinh nghiệm nhằm cung cấp cho các cơ quan có trách nhiệm của tỉnh xem
xét, sử dụng và Dự án VFD xem xét hỗ trợ để thực hiện chính sách chi trả
DVMTR trên địa bàn tỉnh Nghệ An đạt được kết quả tốt hơn.
Nhìn chung các công trình trên đã nghiên cứu tổng quan về thực trạng
chi trả DVMTR ở một số địa phương. Tuy nhiên, nội dung chi trả DVMTR ở
thành phố Đà Nẵng hiện nay chưa có tác giả nào nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan, luận văn làm rõ
thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách chi trả
DVMTR trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
-


định, Thông tư hướng dẫn và các văn bản có liên quan như:
Luật Bảo vệ và Phát triển rừng số 29/2004/QH11 ngày 03 tháng 12
năm 2004;
Luật Bảo vệ và Phát triển rừng số 16/2017/QH14 ngày 15 tháng 11
năm 2017 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2019);
Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 10/4/2008 của Chính phủ về Chính
sách chi trả dịch vụ môi trường rừng;
-

Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2018 Quy định

chi tiết thi hành một số điều của Luật lâm nghiệp (có hiệu lực từ ngày
01/01/2019);
Thông tư số 80/2011/TT-BNNPTNT ngày của Bộ Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn Hướng dẫn phương pháp xác định tiền chi trả DVMTR.
Thông tư số 20/2012/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn hướng dẫn trình tự, thủ tục nghiệm thu thanh toán tiền chi trả
DVMTR.
-

Thông tư liên tịch số 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC của Bộ Nông

nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Tài chính Hướng dẫn cơ chế quản lý sử
dụng tiền chi trả DVMTR.

4


5.2. Phương pháp nghiên cứu
5.2.1. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu

các quận, huyện, xã, phường, Hạt Kiểm lâm các quận, huyện và kết quả
nghiên cứu của các ngành khoa học khác...
Thứ hai, thu thập số liệu sơ cấp
Số liệu sơ cấp được thu thập chủ yếu bằng phương pháp điều tra, phỏng
vấn thông qua các phiếu điều tra, phỏng vấn đã được chuẩn bị sẵn.
* Đối với hộ dân:

5


Các hộ dân nhận được tiền chi trả DVMTR chi dùng như thế nào, cách
thức nhận kinh phí chi trả DVMTR;
Thời gian chi trả có hợp lý hay không cần phải có đề xuất kiến nghị,
các cán bộ có gây phiền cho hộ dân hay không;
- Chính sách chi trả đã thực sự phù hợp chưa? Thời gian chi trả
DVMTR . * Đối với Cán bộ quản lý:
Chính sách chi trả DVMTR cho các hộ dân các chủ rừng có phù hợp
chưa? Nâng cao chất lượng đối với cán bộ ra sao, cần phải kiến nghị, điều
chỉnh vấn đề gì, Lên kế hoạch về ngân sách chi trả, phương án tối ưu,…
*

Đối với cán bộ BVMTR:

Thực hiện chế độ chi trả DVMTR cho các đối tượng đươc chi trả gặp
khó khăn gì? Cần làm những gì để hoàn thiện về phương diện công việc, bám
sát thực tế đề xuất cấp trên.
5.2.3. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu
- Phương pháp xử lý số liệu
Các số liệu sau khi thu thập sẽ được đưa vào máy vi tính với phần mềm
Excel để tổng hợp và xử lý số liệu.

Đề tài nghiên cứu góp phần làm rõ những bất cập, tồn tại trrong quá
trình thực hiện chính sách chi trả DVMTR tại thành phố Đà Nẵng góp phần
đưa ra các giải pháp hoàn thiện chính sách chi trả DVMTR, làm cho chính
sách này thực sự đi vào cuộc sống của người dân, của chính quyền địa
phương.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách chi trả
DVMTR và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách chi
trả DVMTR trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ
rừng và đảm bảo nâng cao đời sống cho người dân sống gần rừng, ven rừng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn có kết cấu gồm 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách chi trả dịch
vụ môi trường rừng
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường
rừng trên địa bàn thành phố Đà Nẵng
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách chi trả dịch
vụ môi trường rừng trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

7


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
1.1. Môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng
1.1.1. Khái niệm môi trường rừng
Theo Khoản 1, Điều 3 Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 về
Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) thì môi trường rừng

DVMTR trả tiền cho bên cung ứng DVMTR.
Hai nguyên tắc cơ bản của chi trả DVMTR là:
Tạo ra động lực tài chính hiệu quả thúc đẩy cá nhân và cộng đồng cung
cấp các DVMTR;
Chi trả các chi phí cho việc cung cấp các dịch vụ của họ và việc chi trả
này có thể dưới hình thức là tiền hoặc hiện vật.
Điều 7 Chương I, Quyết định số 380/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
về chính sách thí điểm chi trả DVMTR quy định như sau:
-

Việc chi trả tiền DVMTR trực tiếp do người được chi trả và người phải

chi trả thực hiện trên cơ sở hợp đồng thoả thuận theo nguyên tắc thị trường;
Mức tiền chi trả sử dụng DVMTR gián tiếp do Nhà nước quy định
được công bố công khai và điều chỉnh khi cần thiết;
-

Các tổ chức, cá nhân sử dụng DVMTR phải chi trả tiền sử dụng

DVMTR cho người được chi trả DVMTR và không thay thế cho thuế tài
nguyên nước hoặc các khoản phải nộp khác theo quy định của pháp luật;
Đối với tổ chức kinh doanh, tiền chi trả cho việc sử dụng DVMTR
được tính vào giá thành sản phẩm của bên sử dụng DVMTR.
1.2.2. Các loại rừng và loại dịch vụ môi trường rừng được trả tiền
dịch vụ môi trường rừng
Thứ nhất, rừng được chi trả tiền DVMTR là các khu rừng (kể cả rừng
trồng và rừng tự nhiên), thuộc đối tượng: rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và
rừng sản xuất nằm trong quy hoạch lâm nghiệp của tỉnh, có cung cấp một hay
nhiều DVMTR.
Rừng phòng hộ và rừng đặc dụng được đầu tư chi trả để khuyến khích

Thực hiện chi trả DVMTR trực tiếp là hoạt động giao dịch trao đổi trực
tiếp giữa người bán và người mua. Người lao động lâm nghiệp (các chủ rừng)
tạo được hoặc bảo vệ, giữ gìn được môi trường cảnh quan thiên nhiên trong
rừng; những người muốn vào khu rừng để tham quan, chiêm ngưỡng, thưởng
thức cảnh quan thiên nhiên, nghỉ dưỡng, nghiên cứu khoa học… phải trả tiền
mua vé để được đến với khu rừng.

10


Thực hiện chi trả DVMTR gián tiếp là khi giao dịch giữa người bán và
người mua không thể thực hiện trao đổi được trực tiếp, thì cần thiết phải
thông qua một bên trung gian làm đại diện cho cả hai phía, xét về thực tế thì
người lao động lâm nghiệp (các chủ rừng) khi tạo ra môi trường rừng không
thể đi bán cho từng người hưởng lợi, các đối tượng hưởng lợi có thể là dân cư
của một thành phố, của một số vùng đồng bằng được hưởng thụ môi trường
sinh quyển sạch, an toàn, hoặc được sử dụng nước phục vụ đời sống và sản
xuất…Với quy mô số lượng người hưởng lợi là một số đông trong xã hội thì
Nhà nước phải là người đại diện để thu tiền chi trả DVMTR từ người mua
(người hưởng lợi) để thanh toán cho người bán (là người sản xuất và cung cấp
dịch vụ môi trường rừng).
Dù thực hiện chi trả DVMTR trực tiếp hay gián tiếp thì thực chất thực
hiện chi trả DVMTR vẫn là quan hệ kinh tế giữa người sản xuất cung ứng
dịch vụ môi trường rừng (người bán) với người hưởng thụ DVMTR (người
mua, người phải chi trả).
1.3.2. Tầm quan trọng của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng
Thứ nhất, tác động của chính sách chi trả DVMTR đối với người sử
dụng DVMTR.
Chi trả DVMTR đem lại lợi ích cho người chi trả DVMTR (người sử
dụng DVMTR). Việc phải trả tiền khi sử dụng các DVMTR tác động tới sự

đồng/hộ/năm),… Nhờ Chính sách chi trả DVMTR mà thu nhập thực tế bình
quân của các hộ gia đình, cá nhân nhận giao khoán bảo vệ rừng đã có những
bước cải thiện rõ rệt.
Như vậy, Chính sách chi trả DVMTR góp phần tạo việc làm, nâng cao
thu nhập, cải thiện sinh kế của người dân, làm chuyển biến về nhận thức và
trách nhiệm trong công tác quản lý bảo vệ rừng của các chủ rừng, các đối
tượng hưởng lợi trực tiếp từ rừng.
Thứ ba, tác động của chính sách chi trả DVMTR đối với xã hội.
Chi trả DVMTR đem lại lợi ích cho người nghèo, cho doanh nghiệp
(DN), cho toàn xã hội, nâng cao hiệu quả của công tác bảo vệ và phát triển
rừng (BV&PTR), góp phần giải quyết khó khăn về kinh phí hoạt động cho các
chủ rừng; đồng thời nó tạo ra nguồn tài chính bền vững, giảm áp lực chi ngân
sách.
- Chi trả DVMTR góp phần tích cực vào công cuộc xóa đói giảm nghèo:

12


Đa số những người cung cấp các DVMTR ở Việt Nam nói chung đều là
người nghèo. Là một quốc gia đang phát triển, đề cao công tác xóa đói giảm
nghèo, do đó việc thực hiện chi trả DVMTR vừa gắn với người nghèo, vừa
bảo vệ môi trường rất được Chính phủ khuyến khích. Việc thực hiện chi trả
DVMTR có thể đem đến lợi ích cho người nghèo dưới hai hình thức trực tiếp
và gián tiếp. Các lợi ích trực tiếp bao gồm những chi trả bằng tiền để giúp
người cung cấp DVMTR cải thiện thu nhập và đời sống của họ. Các lợi ích
gián tiếp có thể kể đến là việc hỗ trợ người nghèo có tiếng nói mạnh mẽ hơn
trong tiến trình đàm phán hợp đồng, giảm các mâu thuẫn xã hội hay học hỏi
được những kỹ năng tiên tiến.
-


Nam mà còn cho toàn thế giới trong việc chống lại biến đổi khí hậu toàn cầu.
Bên cạnh những hiệu quả cho xã hội, thực hiện chính sách chi trả
DVMTR là một cơ chế hướng đến người nghèo, vì người nghèo. Chính sách
chi trả DVMTR mang đến việc làm, cơ hội nâng cao năng lực tài chính cho
những người làm rừng, góp phần giải quyết các vấn đề đói nghèo, ổn định xã
hội. Đặc biệt trong xã hội ngày nay, khoảng cách giữa thu nhập ở vùng sâu
vùng xa và thu nhập ở đô thị ngày càng gia tăng, đây cũng là biện pháp phân
bổ lại thu nhập. Số tiền người dân ở đô thị chi trả cho các DVMTR trở thành
nguồn thu nhập cho người dân ở vùng rừng núi, tăng thêm nguồn thu cho họ.
Tuy số tiền họ được trực tiếp chi trả chưa lớn, chưa thể khẳng định họ có thể
làm giàu từ rừng nhưng cũng cải thiện một phần cuộc sống. Từ những thay
đổi từ đời sống vật chất sẽ dẫn đến các thay đổi tích cực trong đời sống tinh
thần. Họ có cơ hội tiếp cận với nhiều phương tiện giải trí hơn, làm phong phú
thêm cho cuộc sống của mình.
Thực hiện chính sách chi trả DVMTR góp phần nâng cao hiệu quả của
công tác BV&PTR:
Thực tế cho thấy, cùng với các giải pháp chỉ đạo quyết liệt, đồng bộ của
Chính phủ, chính sách chi trả DVMTR đã phát huy tác dụng, có tác động tới
công tác quản lý bảo vệ và phát triển rừng. Rừng được bảo vệ tốt hơn, tình
trạng vi phạm các quy định của Pháp luật về bảo vệ, phát triển rừng, phòng
cháy, chữa cháy giảm dần qua các năm. Chính sách đã từng bước góp phần ổn
định, đảm bảo diện tích, duy trì độ che phủ của rừng, nâng cao chất lượng
rừng và góp phần cải thiện chất lượng môi trường sinh thái.
Tổng diện tích rừng trong các lưu vực có cung ứng DVMTR toàn quốc
khoảng 4,1 triệu ha, hàng năm nguồn tiền DVMTR đã giải ngân, chi trả cho

14


các chủ rừng nhận giao, khoán bảo vệ rừng từ 2,8 đến 3,37 triệu ha rừng/13,8

22,3% nguồn kinh phí đầu tư cho toàn ngành lâm nghiệp.
1.3.3. Nội dung chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng
Thứ nhất, các đối tượng phải trả tiền dịch vụ môi trường
rừng

15


Theo Thông tư liên tịch số 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC quy định:
Các đối tượng phải trả tiền dịch vụ môi trường rừng (bên sử dụng dịch vụ môi
trường rừng) của những khu rừng nằm trên địa giới hành chính từ hai tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương trở lên, trả tiền DVMTR cho Quỹ Bảo vệ và
Phát triển rừng Việt Nam.
Bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng của những khu rừng nằm trong địa
giới hành chính của một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trả tiền chi trả
dịch vụ MTR cho Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh.
Mức chi trả và số tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng thực hiện theo
quy định tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP, phù hợp với từng loại hình cơ sở
sử dụng DVMTR. Chẳng hạn:
-

Đối với các cơ sở sản xuất thuỷ điện: Mức chi trả tiền DVMTR áp

dụng đối với các cơ sở sản xuất thuỷ điện, hiện nay là 20 đồng/1kwh điện
thương phẩm. Sản lượng điện để tính tiền chi trả DVMTR là sản lượng điện
của các cơ sở sản xuất thuỷ điện bán cho bên mua điện theo hợp đồng mua
bán điện; Số tiền phải chi trả DVMTR trong kỳ hạn thanh toán (đ) bằng sản
lượng điện trong kỳ hạn thanh toán (kwh) nhân với mức chi trả DVMTR tính
trên 1 kwh (20đ/1kwh).
Đối với các cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch: Mức chi trả tiền