VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÝ XUÂN PHONG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BÈN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÝ XUÂN PHONG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BÈN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 8 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN ĐÌNH CHÚC


Lý Xuân Phong


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM.............................................. 10
1.1 Khái quát chung về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững................ 9
1.2. Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam ........................ 19
1.3. Kinh nghiệm thực hiện giảm nghèo bền vững trong nước và quốc tế ..... 29
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG Ở HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM ...... 39
2.1. Chính sách giảm nghèo bền vững ở tỉnh Quảng Nam ............................. 39
2.2. Tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện
Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam thời gian qua ........................................................ 43
2.3. Những vấn đề đặt ra trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam thời gian tới ........................... 57
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP THỰC HIỆN HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN QUẾ SƠN,
TỈNH QUẢNG NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ..................................... 60
3.1. Bối cảnh thực hiện chính sách sách nghèo bền vững thời gian tới .......... 60
3.2. Quan điểm và mục tiêu giảm nghèo bền vững tại huyện Quế Sơn, tỉnh
Quảng Nam ..................................................................................................... 63
3.3. Các giải pháp thực hiện hiệu quả chính sách giảm nghèo bền vững. ...... 64
KẾT LUẬN .................................................................................................... 75
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT


: Mặt trận Tổ quốc

NĐ-CP

: Nghị định Chính phủ

NQ-CP

: Nghị quyết Chính phủ

NQ-HĐND

: Nghị quyết – Hội đồng nhân dân

NQ/HU

: Nghị quyết Huyện ủy

NQ/TU

: Nghị quyết/Tỉnh ủy

QĐ-TTg

: Quyết định – Thủ tướng

QĐ-UBND

: Quyết định - Ủy ban nhân dân

Bảng 2.2. Tổng hợp các hộ nghèo theo nguyên nhân nghèo tại huyện Quế
Sơn qua số liệu nghiên cứu từ kết quả tổng điều tra theo chuẩn nghèo giai
đoạn 2016-2021 ............................................................................................... 48


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tại mỗi quốc gia đều tồn tại một bộ phận đói nghèo với tính chất, mức
độ nghèo đói của từng quốc gia có sự khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện tự
nhiên, thể chế chính trị xã hội và điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia đó. Mỗi
quốc gia đều có một khái niệm riêng xác định mức độ đói nghèo và có các
tiêu chí đánh giá mức độ đói nghèo và giới hạn đói nghèo. Xóa đói giảm
nghèo là vấn đề đặt ra đối với toàn thế giới, nằm trong chương trình nghị sự
của Liên hợp quốc và trong các chiến lược phát triển của tất cả các nước, đặc
biệt là các nước đang phát triển. Đối với Việt Nam, xóa đói giảm nghèo là
một nội dung cơ bản, quan điểm nhất quán, xuyên suốt của Đảng ta, được cụ
thể bằng chính sách, pháp luật và chương trình phát triển kinh tế - xã hội của
Nhà nước qua các thời kỳ. Đảng, Nhà nước ta luôn chăm lo cho mọi người
dân, hướng đến việc mọi người dân đều có việc làm, có cơm ăn, áo mặc, được
học hành và chăm sóc về thể chất, tinh thần.
Sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị với tinh thần “Vì người nghèo”
mang đậm chất nhân văn đã lan tỏa sâu rộng trong toàn xã hội, bằng những
nội dung, hình thức thiết thực. Công tác xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam thời
gian qua đã đạt được thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử, hoàn thành mục tiêu
thiên niên kỷ. Từ giai đoạn 1993 - 2004, tỷ lệ người nghèo giảm từ 58,1%
(năm 1993) xuống còn 19,4% (năm 2004); đến giai đoạn 2011 - 2015, tỷ lệ
người nghèo giảm từ 14,2% (năm 2010) xuống còn 4,25% (năm 2016). Tính
theo chuẩn nghèo mới, đến năm 2017 tỷ lệ người nghèo giảm xuống còn 7%
(giảm 1,3% so với năm 2016). Tỷ lệ bình quân hộ nghèo ở huyện nghèo giảm
còn dưới 40%; hộ nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn, vùng bãi ngang ven biển

lớp nhân dân, công tác giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 trên địa
bàn huyện Quế Sơn đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Năm 2016 toàn

2


huyện có 2.921 hộ nghèo, tỷ lệ 10,31%, đến cuối năm 2018 đã giảm còn
1.845 hộ nghèo, tỷ lệ 6,36%, giảm 1,7% so với năm 2017 (năm 2017 có 2.309
hộ nghèo, tỷ lệ 8,06%).
Tuy nhiên kết quả giảm nghèo nói chung chưa thực sự vững chắc, tỷ lệ
tái nghèo hàng năm còn cao, những hộ thoát nghèo chưa thực sự bền vững,
chênh lệch giàu - nghèo giữa các nhóm dân cư chưa được thu hẹp; tình trạng
nghèo mới phát sinh do nhiều nguyên nhân vẫn còn xảy ra; đời sống người
nghèo (đối tượng già neo đơn) vẫn còn nhiều khó khăn nhất là nhà ở, đất sản
xuất, nước sinh hoạt và vệ sinh, chăm sóc sức khỏe, thụ hưởng thông tin và
giải trí còn hạn chế. Một số chính sách, chương trình giảm nghèo đã được ban
hành nhưng còn mang tính ngắn hạn, chồng chéo, chưa đúng trọng tâm, thiếu
đôn đốc kiểm tra trong công tác chỉ đạo điều hành, thiếu sự phối hợp chặt chẽ
giữa các bên có liên quan trong thực hiện chính sách giảm nghèo. Công tác
tuyên truyền, nâng cao nhận thức còn hạn chế, một bộ phận hộ nghèo còn thụ
động, có tư tưởng không muốn thoát nghèo, còn trông chờ vào chính sách của
Nhà nước, chưa có tinh thần vượt khó vươn lên thoát nghèo.
Trong quá trình triển khai thực hiện các chính sách giảm nghèo bền
vững cần phải tổ chức nghiên cứu, tổng hợp và đánh giá kết quả triển khai
thực hiện để xem xét tính hiệu quả cũng như những hạn chế cần bổ sung sửa
đổi để chính sách giảm nghèo thực sự hiệu quả. Do đó, phân tích đánh giá
việc thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế
Sơn, tỉnh Quảng Nam hiện nay là rất cần thiết cho công tác lãnh đạo, điều
hành thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững.
Từ tình hình thực tế và xuất phát từ quá trình thực hiện chính sách giảm

giảm nghèo trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam; nghiên cứu về
kết quả đạt được của mỗi loại chính sách, phân tích và đánh giá những tồn
tại, hạn chế, các nguyên nhân trong thực hiện nhiệm vụ xóa đói giảm nghčo;

4


nêu ra được một số phương hướng và giải pháp xóa đói giảm nghèo ở huyện
Nông Sơn.
- Luận văn của Nguyễn Minh Định (2011): Luận văn này đã tập trung
nghiên cứu cơ sở lý luận về các chính sách xóa đói giảm nghèo; đánh giá,
phân tích và kết quả thực hiện các chính sách xóa đói giảm nghèo; phân tích
và đánh giá kết quả triển khai thực hiện các chính sách xóa đói giảm nghèo
trên địa bàn tỉnh Kon Tum; nêu lên được một số tồn tại và nguyên nhân của
từng chính sách; đề ra được một số giải pháp để hoàn thiện chính sách xóa đói
giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Kon Tum.
- Luận văn của Mai Tấn Tuân (2015): Tập trung nghiên cứu một số lý
luận chung về chính sách giảm nghèo bền vững; kết quả đạt được của từng
chính sách và những hạn chế, tồn tại trong thực hiện công tác giảm nghèo bền
vững trên địa bàn Quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng. Đề ra các giải pháp
thực hiện tốt hơn các chính sách giảm nghèo cho người dân đô thị.
- Với tập sách “Chính sách xóa đói giảm nghèo - Thực trạng và giải
pháp” của PGS.TS. Lê Quốc Lý chủ biên, xuất bản năm 2012: Tác giả đã tổng
hợp, phân tích cụ thể những vấn đề lý luận và thực tiễn về tình hình nghèo
đói, về công tác xói đói giảm nghèo trên thế giới và ở Việt Nam. Đánh giá
khái quát cao về tình hình và kết quả thực hiện các mục tiêu xóa đói, giảm
nghèo ở nước ta trong thời gian qua và những giải pháp, định hướng lớn của
Đảng và Nhà nước ta trong những năm đến. Đúc kết và trình bày hết sức khoa
học về những kinh nghiệm, cách làm hay, các mô hình hiệu quả trong quá
trình triển khai thực hiện chủ trương, chính sách giảm nghèo. Đây là cuốn

giảm nghèo bền vững hiệu quả trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng
Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững.

6


- Phân tích, đánh giá thực trạng quá trình triển khai thực hiện các chính
sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.
- Xác định phương hướng, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp tiếp tục
thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tế địa phương.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là việc thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: luận văn tập trung chủ yếu vào các chính sách
giảm nghèo bền vững và thực trạng thực hiện tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng
Nam.
- Phạm vi không gian: luận văn nghiên cứu vấn đề giảm nghèo bền
vững tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam
- Phạm vi thời gian: luận văn nghiên cứu tình hình thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững trong giai đoạn từ năm 2016 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Trong Luận văn này đã kết hợp các phương pháp phân tích, thống kê,
tổng hợp ; phương pháp thu thập số liệu từ 2 nguồn đó là các tập sách, công
trình nghiên cứu, các báo cáo khoa học về nông thôn và xóa đói giảm nghèo;

hiện công tác giảm nghèo…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Đề tài hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách giảm nghèo bền vững;
đồng thời vận dụng các lý thuyết về chính sách công để đánh giá việc thực

8


hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở địa phương.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn đã vận dụng các lý thuyết chính sách công vào nghiên cứu
thực tiễn thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại địa phương và đề xuất
các giải pháp thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế Sơn.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn bao gồm ba phần: mở đầu, nội dung chính về lý luận thực
hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam, thực trạng và giải pháp
thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh
Quảng Nam và phần kết luận được trình bày trong 3 chương như sau:
Chương 1: Khái quát chung về thực hiện chính sách giảm nghèo bền
vững ở Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên
địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam hiện nay.
Chương 3: Giải pháp thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên
địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới.

9



Việc thực hiện chính sách công nói chung cũng như việc thực hiện
chính sách giảm nghèo bền vững bao gồm toàn bộ quá trình biến tư tưởng, ý
chính của một tập thể lãnh đạo thành những chủ trương, chính sách cụ thể
nhằm xây dựng xã hội tốt hơn và thực hiện ý tưởng cá nhân cầm quyền. Cho
nên trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách gắn liền với đời sống xã
hội và thực tiễn cuộc sống. Triển khai thực hiện các chính sách giảm nghèo
bền vững là đem đến cho họ nghèo những cơ hội, điều kiện thoát nghèo thiết
thực, hiệu quả nhất.
Qua các khái niệm, quan niệm về “nghèo”, nghèo đa chiều, chính sách
xói đói giảm nghèo theo hướng bền vững, có thể khái quát về chính sách giảm
nghèo bền vững ở nước ta như sau: Đó là tập hợp các quyết định, định hướng
lớn của Chính phủ Việt Nam trong đó xác định các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể
cho từng gia đoạn, từng thời kỳ và hệ thống các giải pháp, công cụ chính sách
để giải quyết các vấn đề về cải thiện đời sống vật chất và tinh thần đối với
người nghèo, góp phần thu hẹp khoảng cách chênh lệch về mức sống, thụ
hưởng an sinh xã hội giữa khu vực thành thị với nông thôn, giữa các vùng
miền, các dân tộc và cộng đồng dân cư trong quá trình tham gia thực hiện
mục tiêu giảm nghèo bền vững [21, tr.21].
Còn về chuẩn nghèo được hiểu như sau:
- Đó là mức thu nhập tương đối cố định đủ cho nhu cầu sinh sống và
chi phí thường xuyên của mỗi một hộ gia đình, còn những hộ gia đình nào có
mức thu nhập dưới mức mặt bằng chung thì xem đó là hộ nghèo. Trong đó,
chuẩn nghèo về thu nhập là một cách dùng để xác định quy mô nghèo về thu
nhập của Quốc gia, xác định đối tượng thụ hưởng chính sách hỗ trợ (gọi là
chuẩn nghèo chính sách). [18, tr.2].
- Về xem xét khía cạnh nghèo đa chiều: tức là đánh giá, xem xét về

11




người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng các dịch vụ
viễn thông; các phương tiện tiếp cận, thu nhận thông tin.
Còn về hộ nghèo, ở khu vực nông thôn có thu nhập bình quân đầu
người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng cộng với thiếu hụt từ 03
chỉ số tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Ở khu vực thành thị có thu
nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; có thu nhập
bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng, đồng thời
thiếu hụt thiếu hụt từ 03 chỉ số tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên [19,
tr.1].
1.1.3. Quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
1.1.3.1. Xây dựng các chương trình, kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách giảm nghèo bền vững
Xây dựng và thực hiện việc giảm nghèo bền vững là chủ trương lớn,
dài lâu nhằm cải thiện đời sống nhân dân nên từ cơ quan hữu quan ở Trung
ương đến địa phương trong từng giai đoạn, từng năm phải xây dựng chương
trình, kế hoạch trung hạn, dài hạn triển khai thực hiện giảm nghèo bền vững
phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của đất nước và từng địa phương nhằm
huy động các nguồn lực tham gia công tác xóa đói, giảm nghèo. Việc xây
dựng chương trình, kế hoạch thực hiện phải gắn với nhiệm vụ chính trị của
từng cơ quan và xem nhiệm vụ thực hiện chính sách giảm nghèo là trách
nhiệm chung của các cơ quan từ Trung ương đến cơ sở.
Trong quá trình triển khai thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia
giảm nghèo bền vững cần phải thành lập Ban Chỉ đạo, cơ quan chủ quản điều
hành, chủ công trong công tác phối hợp với các cơ quan liên quan; phân định
rõ trách nhiệm, quyền hạn, nhiệm vụ tổ chức thực hiện của tổ chức, cá nhân.

13




Việc xây dựng và sử dụng các công cụ quản lý và huy động các nguồn
lực xã hội cần phải nhất quán, linh hoạt và kịp thời điều chỉnh không làm cho
hộ nghèo hoang mang, dao động khi có tác động của tình hình thế giới, khủng
hoảng kinh tế, hay sự thay đổi đội ngũ lãnh đạo nhất là ở địa phương.
1.1.3.5. Điều chỉnh chính sách giảm nghèo bền vững
Việc điều chỉnh, thay đổi chính sách cần phải kế thừa, trách xung đột,
mâu thuẩn với các chính sách đã ban hành; chính sách mới cần phải ưu việt
hơn, phù hợp với yêu cầu công tác quản lý và tình hình thực tế, đồng thời dễ
triển khai thực hiện hơn.
Cấp nào, cơ quan nào xây dựng và ban hành chính sách thì cấp đó, cơ
quan đó có thẩm quyền điều chỉnh, bổ sung chính sách cho phù hợp với tình
hình thực tiễn và sự phát triển của xã hội. Trong việc điều chỉnh có thể thay
đổi chỉ tiêu và nội dung biện pháp cũng như việc tổ chức thực hiện nhưng
không được làm thay đổi mục tiêu chính sách.
1.1.3.6. Công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững
Tăng cường công tác kiểm tra, giám việc triển khai thực hiện chính
sách giảm nghèo bền vững, nhất là việc bình xét hộ nghèo cho thật chính xác,
đúng đối tượng; việc hỗ trợ, thụ hưởng chính sách phải công bằng, khách
quan, không để lợi dụng chính sách
Qua kiểm tra, giám sát kịp thời bổ sung và hoàn thiện chính sách chưa
thực sự phù hợp; đồng thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện
mục tiêu chính sách cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm của cán bộ,
công chức giao thực hiện chính sách giảm nghèo.
1.1.3.7. Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm việc thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững
Việc đánh giá, xem xét những ưu điểm, hạn chế trong quá trình triển



16


bằng, hợp lý. Việc tăng trưởng kinh tế sẽ là yếu tố tích cực tác động đến
giảm nghèo bền vững nhất là việc kêu gọi hỗ trựo, đầu tư giúp hộ nghèo
phát triển kinh tế.
Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa
Công nghiệp hóa và đô thị hóa là quá trình tất yếu trong tiến trình phát
triển, đi liền với đó là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất
(hoặc mua lại đất) để phát triển công nghiệp, dịch vụ và xây dựng các công
trình công cộng thường xuyên diễn ra. Điều này tác động lớn đến người lao
động, nhất là khi mà sinh kế của họ gắn liền với đất đai, việc chuyển đổi nghề
nghiệp tại chỗ gặp không ít khó khăn, hoặc họ bị đẩy ra khu ven đô hay đi tìm
kiếm việc làm ở các thành thị… nhưng cũng đều là với mức thu nhập không
ổn định, vững chắc và gặp nhiều rủi ro về kinh tế (thu nhập bấp bênh, không
ổn định,..) và xã hội (sức khỏe, tệ nạn xã hội...)
Môi trường bị suy thoái, ô nhiễm và thiên tai
Một bộ phận lớn dân cư ở các quốc gia nông nghiệp, cuộc sống của họ
chủ yếu dựa vào sản xuất nông nghiệp và chịu ảnh hưởng lớn của môi trường
tự nhiên (đất đai, nguồn nước...). Nên khi môi trường bị suy thoái, thiên tai,
dịch bệnh phát triển dẫn đến giảm năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi
làm cho thu nhập của người dân giảm xuống. Hệ quả tất yếu là tình trạng đói
nghèo diễn ra. Ngoài ra những yếu tố bất lợi và thiệt hại do thời tiết cực đoan,
thiên tai, dịch bệnh... làm cho giảm thu nhập hoặc lâm vào nợ nần do phải vay
mượ để đầu tư sản xuất dẫn đến tiếp tục nghèo đói. Sự biến đổi khí hậu diễn
ra trên diện rộng với các kiểu khí hậu cực đoan sự cố môi trường (sạt lở đất,
lũ ống, lũ quét..) tác động ngày càng nhiều, càng rộng làm tác động lớn đến
các nhóm người yếu thế hơn trong xã hội, làm cho hiện tượng đói nghèo càng
gia tăng. [12].

không nhiều cho nên khi gặp các biến cố trong cuộc sống (bệnh tật, thiên

18