BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
--------------------

NGUYỄN THỊ HOÀNG QUẾ

TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH – THỰC TIỄN GIẢI
QUYẾT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI- 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
--------------------

NGUYỄN THỊ HOÀNG QUẾ

TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH – THỰC TIỄN GIẢI
QUYẾT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN



BLDS

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Luật TNBTCNN

Uỷ ban nhân dân

UBND


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ...................................................................................... 1
Chƣơng 1 ................................................................................................ 11
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG
CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
................................................................................................................. 11
1.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà
nƣớc ........................................................................................................ 11
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ........................ 11
1.1.2. Bản chất pháp lý của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ...... 14
1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ......................... 18
1.2. Khái niệm và đặc điểm TNBTCNN trong hoạt động quản lý
hành chính.............................................................................................. 22
1.2.1.Khái niệm TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính .......... 22
1.2.2. Đặc điểm TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính .......... 23
1.3. Quan hệ về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính ... 27
1.3.1.Về chủ thể ....................................................................................... 27
1.3.2. Về khách thể .................................................................................. 30

3.4. Bảo đảm kinh phí cho việc chi trả bồi thường và quản lý nhà nước
về công tác bồi thường nhà nước .......................................................... 70
3.5. Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc giải quyết bồi
thường ..................................................................................................... 70
KẾT LUẬN ............................................................................................ 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận văn
Trong những năm qua, Việt Nam đã tham gia ký kết và trở thành
thành viên của nhiều công ước quốc tế, bao gồm cả những công ước
quốc tế có nội dung ghi nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước. Vấn đề
về quyền cơ bản của con người, của công dân được các Công ước, điều
ước quốc tế quy định rất chặt chẽ. Trong các công ước, điều ước quốc tế
này, trách nhiệm bồi thường nhà nước được thừa nhận và quy định như
biện pháp bảo đảm cho các quyền của con người trong trường hợp các
quyền này bị xâm phạm. Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm
các quyền con người, trong đó quyền yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt
hại do công chức nhà nước gây ra là một trong những quyền cơ bản về
dân sự, chính trị của con người. Tại điểm a khoản 3, Điều 2, Công ước
quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966 có hiệu lực từ
ngày 23/3/1976 đã tuyên bố “Bảo đảm rằng bất cứ người nào bị xâm
phạm các quyền và tự do như được công nhận trong Công ước này đều
nhận được các biện pháp khắc phục hiệu quả, cho dù sự xâm phạm này
là do hành vi của những người thừa hành công vụ gây ra”. Để bảo đảm
xu thế hội nhập quốc tế đặt ra yêu cầu đối với Việt Nam trong việc nội
luật hóa, xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nước phù hợp
với các quy định của pháp luật quốc tế, bảo đảm thực thi tận tâm và có

trước yêu cầu của thực tiễn phát triển đất nước, Luật TNBTCNN năm
2009 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Với mục tiêu nhằm hoàn thiện cơ
bản khuôn khổ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, phù
hợp với Hiến pháp năm 2013, đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp
luật hiện hành; thiết lập cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi để bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại và quyền, lợi
ích của Nhà nước; từng bước nâng cao trách nhiệm của người thi hành
công vụ, hiệu lực, hiệu quả nền công vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà


3
nước pháp quyền XHCN Việt Nam và hội nhập quốc tế, ngày 20/6/2017
Luật TNBTCNN năm 2017 được Quốc hội thông qua ngày 20/6/2017,
Chủ tịch nước ký Lệnh công bố ngày 03/7/2017 (Luật có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/7/2018). Quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 sẽ góp
phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong thực thi công
vụ; tạo thuận lợi cho việc giải quyết bồi thường; bảo đảm tốt hơn quyền của
người bị thiệt hại; cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường có đầy
đủ cơ sở pháp lý và các biện pháp để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước,
qua đó, nắm bắt một cách toàn diện và thực chất tình hình thực hiện công
tác bồi thường nhà nước.
Đặc biệt, trong hoạt động quản lý hành chính là một hoạt động
chấp hành- điều hành của nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan hành
chính nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được ủy quyền; thể hiện tính mệnh
lệnh, đơn phương và tác động một cách thường xuyên, liên tục và trực
tiếp tới quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Với đặc
điểm đó, hoạt động quản lý hành chính luôn tiềm ẩn rủi ro, nguy cơ dẫn
tới hành vi vi phạm pháp luật và xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp
của người dân, do đó, hoạt động quản lý hành chính có ảnh hưởng trực
tiếp đến quyền, lợi ích của những đối tượng phải thi hành các quyết định

TNBTCNN; việc phổ biến, giáo dục văn bản pháp luật quy định về
TNBTCNN chưa đến với các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp; ý thức
chấp hành pháp luật về TNBTCNN của một bộ phận đội ngũ công chức,
viên chức, người thi hành công vụ, nhiệm vụ trong hoạt động quản lý
hành chính còn chưa cao... Những hạn chế, vướng mắc trên đã làm giảm
đáng kể hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về TNBTCNN đối với
thiệt hại do hoạt động quản lý hành chính gây ra thời gian qua. Do đó,
cần thiết phải nghiên cứu để làm rõ những khía cạnh lý luận và thực tiễn,
chỉ rõ các nguyên nhân và đề xuất những giải pháp để khắc phục các hạn


5
chế, vướng mắc, nâng cao chất lượng và hiệu quả thực hiện pháp luật
TNBTCNN.
Để góp phần làm rõ hơn tầm quan trọng của pháp luật về
TNBTCNN và tình hình thi hành pháp luật về TNBTCNN trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn, tác giả chọn đề tài: “Trách nhiệm bồi thường của nhà
nước trong quản lý hành chính- Thực tiễn giải quyết trên địa bàn tỉnh
Lạng Sơn” làm luận văn Thạc sĩ Luật học (theo định hướng ứng dụng),
chuyên ngành Luật Dân sự và Tố tụng dân sự.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên
cứu và bài viết liên quan đến nội dung của đề tài như:
- Luận văn Thạc sỹ luật học, Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp
luật-Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2014 của tác giả
Trần Việt Hưng về: "Thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong thi hành án dân sự ở Việt Nam hiện nay";
- Luận văn Thạc sỹ luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 2015 của
tác giả Phạm Thị Hồng Nhung về: " Một số vấn đề lý luận và thực tiễn
về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án

Thứ hai: Đưa ra số liệu giải quyết bồi thường trong hoạt động quản
lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn; đánh giá kết quả công tác tổ
chức thi hành; nhận xét về những kết quả đạt được, nêu lên những khó
khăn, vướng mắc và nguyên nhân
Thứ ba: Đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính.
5. Các phƣơng pháp nghiên cứu sử dụng để thực hiện luận văn


8
Các phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương
pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, kết hợp giữa lý luận với thực tiễn giải
quyết.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Đây là công trình đầu tiên nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sỹ về
vấn đề thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản
lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa thiết thực về thực
tiễn, góp phần làm rõ thêm một số vấn đề có tính lý luận có liên quan
trực tiếp tới pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành
chính, bổ sung và làm giàu thêm một số kiến thức có tính mới về
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính. Về mặt thực tiễn, luận
văn góp phần làm rõ những vấn đề thực tiễn, phát hiện những khó khăn,
vướng mắc và đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành.
Kết quả nghiên cứu của Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ
quan có chức năng tham mưu thực hiện công tác bồi thường nhà nước
như: Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện, hệ thống các cơ quan thi
hành pháp luật TNBTNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
7. Bố cục của luận văn
Bô cục của Luận văn gồm hai chương sau:

2.2.1. Về tổ chức, bộ máy
2.2.2. Về cơ sở vật chất và các điều kiện bảo đảm thi hành
2.2.3. Về triển khai, phổ biến, giáo dục pháp luật; tập huấn, bồi
dưỡng nghiệp vụ
2.2.4. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra hoạt động giải quyết bồi thường
2.3. Đánh giá chung, một số khó khăn, hạn chế và nguyên nhân
2.3.1. Những kết quả đạt được
2.3.2. Một số khó khăn, hạn chế và nguyên nhân


10
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính
3.1. Nâng cao hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
3.2. Tăng cường giải thích pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước nói chung và trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính nói riêng đến các cơ quan nhà nước và
mọi đối tượng quần chúng nhân dân
3.3. Tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức và biên chế thực hiện công
tác bồi thường nhà nước
3.4. Bảo đảm kinh phí cho việc chi trả bồi thường và quản lý nhà
nước về công tác bồi thường nhà nước
3.5. Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc giải quyết bồi
thường.


11
Chƣơng 1

Friedrich – Ebert - Stiftung Cộng hòa liên bang Đức, tr. 213.
1


12
đảm thực hiện bằng pháp luật. Trong xã hội hiện đại, pháp luật vừa có
chức năng bảo vệ, vừa có chức năng điều chỉnh, thúc đẩy các quan hệ xã
hội phát triển phù hợp với lợi ích chung của cộng đồng.
Theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường là việc “đền bù những tổn
thất đã gây ra”4. Về mặt pháp lý, bồi thường là một dạng cụ thể của
nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi gây cách bù đắp, đền bù tổn thất về
vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Vậy bồi thường có
thể hiểu là việc đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần
nhằm khắc phục những hậu quả do hành vi gây thiệt hại gây ra5.
Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển Tiếng Việt “thiệt hại”
được hiểu là “mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của”6. Quan điểm
truyền thống của khoa học pháp luật dân sự luôn coi thiệt hại là những
tổn thất có liên quan đến tài sản. Tuy nhiên theo những quan điểm hiện
nay thì thiệt hại bao gồm không chỉ những tổn thất về tài sản. Theo từ
điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì
thiệt hại là “tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của
cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ ”7. Trong quan hệ pháp luật về
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Điều 310 BLDS 1995 xác định
“Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt
hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần”. Điều
này tiếp tục được khẳng định tại Điều 305 BLDS 2005 “Trách nhiệm
bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật
chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần.”. Như vậy, về
Nguyễn Như Ý (1999), “Đại từ điển tiếng Việt”, Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội, tr. 191.
Phạm Hồng Nhung (2015), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường của

Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công, thực hiện
hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật, có quyền yêu cầu công dân
phải có trách nhiệm và thực hiện các nghĩa vụ nhằm duy trì sự tồn tại của
bộ máy nhà nước. Ngược lại, Nhà nước cũng phải thực hiện các nghĩa vụ
của mình đối với công dân, bảo đảm và tạo điều kiện để công dân thực
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội. tr. 713.
8

Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 713.
9

Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 713.
11
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 84.
10


14
hiện các quyền cũng như hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Nhà
nước, mặc dù là chủ thể đặc biệt, tuy nhiên, cũng giống với mọi chủ thể
khác, khi tham gia vào quan hệ pháp luật đều phải tuân thủ pháp luật, tôn
trọng và không làm tổn hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các
chủ thể khác, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Thiệt hại ở đây bao
gồm cả thiệt hại về vật chất và tinh thần. Để thực hiện các chức năng của
mình thì Nhà nước không thể tự bản thân thực hiện quyền lực mà quyền
lực phải được thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ, công chức, và ngược

của người thi hành công vụ, và đây là quan hệ mang tính hành chính.
Tuy nhiên, khi phát sinh thiệt hại từ hành vi thi hành công vụ của công
chức, thì hành vi này làm phát sinh một quan hệ pháp luật mới là quan
hệ bồi thường thiệt hại. Trong đó, các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại là
những người có quyền và Nhà nước là bên có nghĩa vụ phải bồi thường,
Vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường
khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật
dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Do đó, quan hệ bồi
thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự.
Tại Việt Nam, theo quy định của luật thực định, TNBTCNN được
xác định là quan hệ pháp luật dân sự, cụ thể: Thứ nhất, TNBTCNN được
ghi nhận ở các văn bản ở tầm luật như BLDS (BLDS 1995 Điều 623,
624; BLDS 2005 Điều 619, 620; BLDS 2015 Điều 598). Thứ hai, tại
Điều 7 Luật TNBTNN 2017 cũng quy định các yếu tố phát sinh trách
nhiệm bồi thường có những điểm tương đồng trách nhiệm dân sự về bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong BLDS, việc xác định mức độ thiệt
hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức
là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở thương lượng, thoả thuận giữa người
gây thiệt hại và người bị thiệt hại.
Hơn nữa, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, nhân
danh quyền lực công thực hiện chức năng quản lý các hoạt động kinh tế 13

Bộ Tư pháp (2006), Kỷ yếu các tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước, dự án hợp tác về

pháp luật và tư pháp giữa Việt Nam và Nhật bản, giai đoạn 2003-2006, Hà Nội, tr. 12.


16
xã hội không phải là những quan hệ hợp đồng. Trong quá trình thực hiện
những hoạt động này mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, việc bồi

15


17
hoặc bổ nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp
luật có liên quan vào một vị trí trong cơ quan nhà nước và để thực hiện
nhiệm vụ quan lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án hoặc người khác
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên
quan đến hoạt động quản lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án.
Hoạt động công vụ do những người có trách nhiệm nhân danh Nhà
nước thực hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ
nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và xã hội. Như vậy, chỉ những hành
vi nào trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước
mới được coi là công vụ. Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2 Luật
Cán bộ, công chức năm 2008 quy định hoạt động công vụ “là việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của luật
này và các quy định khác có liên quan”. Cán bộ, công chức khi tham gia
hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực
hiện đúng quyền hạn được giao.
Tóm lại, “công vụ”, hay nói một cách khác là hành vi công quyền,
là những hành vi trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng chính của Nhà
nước là chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, đồng thời thực
hiện chức năng tổ chức phục vụ các nhu cầu chung của xã hội không vì
mục đích lợi nhuận.
Pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan nhà nước, của cán bộ, công chức là thực chất đã quy định về công
vụ. Bằng pháp luật, nhà nước đã xác định những công việc của mỗi cơ
quan nhà nước, mỗi cán bộ, công chức được phép nhân danh nhà nước
thực hiện. Chỉ khi thực hiện những công việc mang tính quyền lực thuộc


16


19
nhân, pháp nhân và các chủ thể khác với mục đích nhằm bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại;
- Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách nhiệm mang
tính chất tài sản, theo đó Nhà nước phải bù đắp những lợi ích vật chất
cho bên bị thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần do hành vi trái pháp luật
của người thi hành công vụ gây ra;
- Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng
giống như trách nhiệm bồi thường thiệt hại nói chung dựa trên bốn yếu
tố: có hành vi trái pháp luật; có thiệt hại xảy ra trên thực tế; có lỗi của
người gây thiệt hại; có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp
luật và thiệt hại xảy ra.
Tuy nhiên, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách
nhiệm phát sinh từ hoạt động thực hiện quyền lực Nhà nước, vì vậy, nó
có những đặc trưng riêng biệt sau đây:
Thứ nhất: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại “trách
nhiệm trực tiếp”.
Việc coi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách nhiệm
trực tiếp có những ưu thế sau: (i) thuyết này thừa nhận Nhà nước có thể
sai và phải chịu trách nhiệm như các chủ thể khác trong xã hội; (ii) có
phạm vi áp dụng rộng rãi vì Nhà nước phải bồi thường ngay cả trong
trường hợp cán bộ, công chức không có lỗi khi gây thiệt hại; (iii) trong
một số trường hợp có thể miễn trách nhiệm cho cán bộ, công chức vì về
mặt pháp lý, hành vi gây thiệt hại là hành vi của Nhà nước. Điều này sẽ
tránh được việc công chức không thực hiện nhiệm vụ do lo ngại gây thiệt
hại và phải chịu trách nhiệm; (iv) bản chất của trách nhiệm hoàn trả
trong trách nhiệm trực tiếp được hiểu là do công chức vi phạm quy định