ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN HẢI LINH

VAI TRß CñA VIÖN KIÓM S¸T NH¢N D¢N
TRONG GI¶I QUYÕT Vô ¸N HµNH CHÝNH Tõ THùC TIÔN THµNH PHè Hµ NéI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2019


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN HẢI LINH

VAI TRß CñA VIÖN KIÓM S¸T NH¢N D¢N
TRONG GI¶I QUYÕT Vô ¸N HµNH CHÝNH Tõ THùC TIÔN THµNH PHè Hµ NéI
Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 8380101.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ MINH HÀ

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN

1.1.2. Khái niệm giải quyết vụ án hành chính................................................9
1.1.3. Khái niệm về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong giải quyết
vụ án hành chính.................................................................................11
1.2.

Khái quát cơ sở pháp lý về vai trò của Viện kiểm sát trong
giải quyết vụ án hành chính.............................................................13

1.2.1. Cơ sở pháp lý theo Hiến pháp 2013...................................................13
1.2.2.

Cơ sở pháp lý theo luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014..........15

1.2.3. Cơ sở pháp lý theo luật tố tụng hành chính 2015...............................16
1.3.

Những đảm bảo cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện vai
trò trong giải quyết vụ án hành chính............................................19

1.3.1. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân phải được cụ thể hóa trong
luật Tố tụng hành chính......................................................................19
1.3.2. Năng lực của Kiểm sát viên, Kiểm tra viên thực hiện nhiệm vụ
và quyền hạn trong việc giải quyết vụ án hành chính........................22
1.3.3. Tạo ra điều kiện thuận lợi để Viện kiểm sát có thể thực hiện tốt
vai trò của mình trong giải quyết vụ án hành chính...........................24


1.3.4.

Việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể tham gia tố tụng hành chính.........26

CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ KIẾN NGHỊ BẢO ĐẢM VAI TRÒ
CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TẠI THANH PHỐ HÀ NỘI...................80
3.1.

Quan điểm để hoàn thiện vai trò của Viện kiểm sát trong giải
quyết vụ án hành chính....................................................................80

3.1.1. Quan điểm của Đảng về vai trò của Viện kiểm sát trong việc giải
quyết vụ án hành chính.......................................................................80


3.1.2. Quan điểm bảo đảm vai trò của Viện kiếm sát nhân dân thành
phố Hà Nội trong giải quyết vụ án hành chính...................................82
3.2.

Kiến nghị đảm bảo vai trò của Viện kiểm sát trong giải quyết
vụ án hành chính..............................................................................86

3.2.1. Kiến nghị chung: hoàn thiện pháp luật về Tố tụng hành chính..........86
3.2.2. Kiến nghị cụ thể để bảo đảm vai trò của Viện kiểm sát nhân dân
Thành phố Hà Nội trong giải quyết vụ án hành chính.......................94
Tiểu kết Chương 3.......................................................................................101
KẾT LUẬN..................................................................................................102
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................104


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT Ký hiệu


Tòa án nhân dân

6

TTHC

Tố tụng hành chính

7

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Bảng 2.1

Bảng số liệu so sánh tỷ lệ lượng án hành chính được
thụ lý và tỷ lệ lượng án hành chính được giải quyết tại
địa bàn thành phố Hà Nội so với cả nước từ năm 2011
- 2018

57

nếu các chủ thể quản lý nhà nước gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp
của công dân. Tòa án, Viện kiểm sát là hai cơ quan được Hiến pháp trao sứ
mệnh bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân. Điều này được cụ thể hóa trong pháp luật tố tụng để giải quyết các
vụ án hành chính. Riêng đối với Viện kiểm sát là cơ quan có chức năng kiểm
sát hoạt động tư pháp thì sự đóng góp và thể hiện vai trò có mang tính đặc
thù, đặc biệt là trong việc giải quyết vụ án hành chính để đảm bảo về quyền
và lợi ích của các bên.
Cùng với tiến trình cải cách hành chính, thực hiện dân chủ thì tâm lý,
nhận thức của người dân càng ngày càng cởi mở hơn đối với các QĐHC,
HVHC. Pháp luật của nhà nước ta cũng mở ra các phương thức để tạo điều
kiện thuận lợi cho người dân có thể phản ứng lại một cách hợp pháp trước các
QĐHC, HVHC khi họ cho rằng các quyết định đó ảnh hưởng đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình. Việc lựa chọn phương thức khởi kiện QĐHC,
HVHC ra Tòa án và yêu cầu Tòa án giải quyết đang được người dân và các tổ
chức sử dụng ngày càng nhiều hơn.
Cùng với tâm lý nhận thức của người dân về các QĐHC, HVHC do cơ

1


quan hành chính nhà nước ban hành được dần nâng cao thì các tranh chấp
hành chính trở nên phức tạp hơn. Để đáp ứng việc được thực hiện quyền
khiếu nại của công dân đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp. Quốc hội
ban hành luật TTHC năm 2010 nay được thay thế bằng luật TTHC 2015.
Để có thể thực hiện được nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ pháp luật,
bảo vệ quyền con người, bảo vệ quyền công dân và bảo vệ lợi ích của nhà
nước thì vai trò của Viện kiểm sát đã được khẳng định trong pháp luật về luật
TTHC. Luật TTHC 2015 đã có nhiều sửa đổi bổ sung quan trọng so với luật
TTHC 2010, trong đó vai trò Kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện KSND

- GS. TS. Phạm Hồng Thái và TS. Nguyễn Thị Minh Hà, Luật hành
chính Việt Nam – NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2017;
- ThS. Lê Việt Sơn và Đoàn Thị Vĩnh Hà, Vai trò của Viện kiểm sát
nhân dân trong Tố tụng hành chính theo luật Tố tụng hành chính 2015. Tạp
chí Kiểm sát (3), 2016;
- NCS. ThS. Lê Văn Hảo, Những vấn đề cần chú ý khi Kiểm sát xét xử
sơ thẩm vụ án hành chính, Tạp chí kiểm sát (13), 2017;
- TS. Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, Luận án Tiến Sỹ
luật học, trường đại học Luật Hà Nội, 2013;
Những công trình nói trên tập trung nghiên cứu ở khía cạnh có liên
quan tới những vấn đề chung về TTHC, thẩm quyền xét xử án hành chính của
Tòa án, cơ cấu tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính... Tuy nhiên kể từ
khi Luật TTHC 2015 được thông qua và có hiệu lực cho đến nay, có rất ít
nghiên cứu thực sự đi sâu vào vai trò của Viện kiểm sát trong giải quyết án
hành chính và đặc biệt là thông qua thực tiễn tại thành phố Hà Nội. Luật
TTHC 2015 đã đặt ra rất nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn nhất là trong bối
cảnh một địa bàn cụ thể khá phức tạp như thành phố Hà Nội, nơi mà hoạt
động xét xử án hành chính đang gặp nhiều vấn đề bất cập, vướng mắc trong

3


quá trình áp dụng pháp luật, đặt ra những thách thức cần phải quan tâm, giải
quyết kịp thời.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu chung của đề tài là xác định vai trò của Viện KSND
trong giải quyết vụ án hành chính trên cơ sở thực tiễn ở thủ đô Hà Nội. Để thực
hiện được mục tiêu trên, tác giả luận văn chia ra các mục tiêu nhỏ như sau:
- Nghiên cứu về lý luận, pháp luật về vai trò của Viện kiểm sát trong

5. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng
của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp
luật, quan điểm của Đảng cộng sản chỉ đạo về cải cách tư pháp, về tổ chức
hoạt động tư pháp, về giải quyết án hành chính.
Phương pháp nghiên cứu cụ thể là các phương pháp: phương pháp phân
tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực
tiễn, phương pháp nghiên cứu thực tiễn, và phương pháp tham khảo ý kiến
chuyên gia. Đặc biệt là phương pháp nghiên cứu từ thực tiễn trên địa bàn
thành phố Hà Nội.
6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Luận văn là công trình tác giả nghiên cứu chuyên sâu về vai trò của
Viện KSND trong việc giải quyết vụ án hành chính qua thực tiễn tại Thành
phố Hà Nội.
- Luận văn luận giải về vai trò của Viện KSND trong công tác kiểm sát
việc giải quyết vụ án hành chính; những đảm bảo cho việc thực hiện vai trò
của Viện KSND trong công tác này;
Trên cơ sở phân tích vai trò của Viện KSND để thấy được những điểm
mới của Luật TTHC năm 2015 về tham gia TTHC, giải quyết vụ án hành
chính của Viện KSND, có đối chiếu với luật TTHC 2010; đánh giá thực trạng
pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về giải quyết vụ án hành chính trên
địa bàn Thành phố Hà Nội.
Luận văn đưa ra đề xuất, giải pháp để nâng cao hiệu quả vai trò của
Viện KSND trong giải quyết vụ án hành chính tại địa bàn Thành phố Hà Nội.

5


Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình
nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của

Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, sự không đồng nhất hoặc
mâu thuẫn về lợi ích giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý thường dẫn
đến phát sinh các tranh chấp hành chính. Chủ thể quản lý trong quản lý hành
chính nhà nước chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước còn đối tượng quản
lý là công dân, các tổ chức của công dân.
Như vậy vụ án hành chính có thể được hiểu như thế nào? Để có thể trả
lời được câu hỏi này, ta làm rõ vấn đề:
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước nhằm thực thi quyền hành pháp. Đây là một lĩnh vực có phạm vi rất
phức tạp, đa dạng và rất dễ phát sinh các tranh chấp. Trong quá trình các cơ
quan hành chính nhà nước điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội thì có

7


thể xảy ra các xung đột liên quan đến lợi ích của công dân, tổ chức, nhà nước,
hoặc xung đột về quan điểm áp dụng pháp luật. Đó là nguyên nhân dẫn đến
tranh chấp hành chính, thông thường là tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành
chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước… Để giải quyết
các tranh chấp hành chính thì có hai phương thức:
Phương thức thứ nhất: công dân có quyền khiếu nại đến cơ quan hành
chính nhà nước và được giải quyết theo thủ tục hành chính (Theo luật khiếu
nại 2011).
Phương thức thứ hai: công dân có quyền khởi kiện tại Tòa án. Và việc
giải quyết tranh chấp sẽ do Tòa án thực hiện.
Vậy vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có tranh chấp giữa chủ thể quản
lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý, khi các đối tượng quản lý khởi
kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật.
Việc công dân khởi kiện đến Tòa án, yêu cầu Tòa án giải quyết và được
Tòa án thụ lý thì khi đó tranh chấp hành chính trở thành vụ án hành chính.

thụ lý vụ án hành chính, chuẩn bị xét xử, xét xử sơ thẩm, xét xử phúc thẩm…
Về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính:
Để đáp ứng ngày một đầy đủ hơn nhu cầu khiếu kiện hành chính trong
xã hội, thì quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính ngày
càng được hoàn thiện trong pháp luật về TTHC, từ đó, việc giải quyết tranh
chấp hành chính ngày càng khách quan hơn.
Theo tác giả Trần Mạnh Hùng, thẩm quyền xét xử vụ án hành chính
được hiểu là:
Việc Tòa án trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
mình nhân danh quyền lực nhà nước tiến hành việc xem xét, đánh
giá và ra phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khởi kiện theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp
luật quy định nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ
chức, góp phần nâng cao hiệu lực hành pháp [7, tr. 17 - 30].
Hiến Pháp 2013 quy định thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính
10


được trao cho TAND theo thủ tục tố tụng hành chính, luật TTHC hiện hành đã
quy định cụ thể thẩm quyền xét xử vụ án hành chính tại điều 31 và 32. TAND
cấp tỉnh ngoài thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính đã được quy định
tại điều 32 của luật này, thì còn xét xử theo thủ tục phúc thẩm đối với các vụ
án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp dưới bị kháng cáo,
kháng nghị.
1.1.3. Khái niệm về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong giải
quyết vụ án hành chính
Theo giáo trình đào tạo nghiệp vụ Kiểm sát:
Kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là một trong những
hoạt động kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân
để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan,

nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính thì quyết định đó sẽ bị Viện
KSND kháng nghị.
Tuy nhiên sự vật hiện tượng nào cũng tồn tại nhiều mặt để quan sát và
vai trò này của Viện kiểm sát cũng không nằm ngoài quy luật, một mặt: chức
năng Kiểm sát xét xử của Kiểm sát nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo
vệ quyền lợi của người dân, đặc biệt là những đối tượng chịu thiệt thòi trong
xã hội, việc xét xử của Tòa án công bằng khách quan, không thiên vị bất kì
chủ thể nào. Nhưng mặt khác nếu quyền này bị sử dụng sai mục đích thì nó sẽ
xảy ra nhiều hệ lụy vì thông qua quyền kháng nghị, Viện kiểm sát có thể gây
áp lực trực tiếp đối với việc xét xử của Tòa án. Hơn nữa, những vấn đề mà
Viện kiểm sát đề xuất, thông thường có ý nghĩa bắt buộc đối với các chủ thể
liên quan. Việc này gây ảnh hưởng trực tiếp đến nguyên tắc độc lập xét xử
của Tòa án trong giải quyết vụ án hành chính.
Từ những điều đã phân tích ở trên ta có thể thấy vai trò của Viện kiểm
sát gồm vai trò kiểm sát hoạt động giải quyết vụ án hành chính và là cơ quan
tiến hành tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính thể hiện ở việc bảo vệ sự

12


cân bằng trong quan hệ pháp luật hành chính. Vấn đề này đã được quy định
trong diều 36 luật TTHC năm 2015.
Sự tham gia của Viện kiểm sát dù với vai trò nào đi nữa thì đều nhằm
mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người có nghĩa vụ
liên quan trong vụ án hành chính. Bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Đảm bảo hoạt động xét xử của Tòa án diễn ra một cách khách quan, công
bằng và đúng luật, không thiên vị bất cứ chủ thể nào.
Tác giả luận văn rút ra khái niệm về vai trò của Viện kiểm sát trong việc
giải quyết vụ án hành chính: là việc Viện KSND kiểm sát việc tuân theo pháp
luật TTHC của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật TTHC nhằm đảm

quyền khởi kiện phải tuân thủ các quy định của luật TTHC.
Cơ sở pháp lý về việc Viện KSND tham gia vào những hoạt động tố
tụng hành chính để giải quyết vụ án hành chính đã được quy định trong luật
TTHC bắt đầu xuất phát từ những quy định trong Hiến pháp như: Điều 107
Hiến pháp 2013 đã nhấn mạnh nhiệm vụ của Viện kiểm sát:
1. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt
động tư pháp; 3. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp
luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội
chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành
nghiêm chỉnh và thống nhất [8, Điều 107].
Điều này đặt cơ sở nền móng về vai trò của viện kiểm sát trong công
tác kiểm sát xét xử án hành chính, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Từ những quy định cơ bản nhất của Hiến pháp nêu trên đã tạo những
tiền đề cho sự ra đời và phát triển của luật TTHC. Trong đó có những quy
định thể hiện vai trò của Viện KSND trong việc giải quyết vụ án hành chính.
1.2.2. Cơ sở pháp lý theo luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014
Căn cứ vào quy định của Hiến pháp 2013 về Viện KSND, Quốc hội ban
hành luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ngày 24 tháng 11 năm 2014. Luật tổ
chức Viện kiểm sát nhân dân là căn cứ chính thống về tổ chức và hoạt động
của toàn ngành kiểm sát. Đạo luật này đã quy định nhiều vấn đề về cơ cấu tổ
14


chức kiểm sát, thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp các vấn
đề như: án hình sự, thi hành án hình sự, các vụ việc dân sự, hôn nhân gia đình,
kinh doanh thương mại… trong đó có việc kiểm sát hoạt động giải quyết vụ
án hành chính.
Điều 107 của Hiến pháp năm 2013 đã được cụ thể hóa tại Điều 2 Luật
tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 về chức năng, nhiệm vụ của Viện

kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người
tham gia tố tụng vi phạm pháp luật.
7. Kháng nghị, kiến nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm
pháp luật; kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực
hiện hoạt động tố tụng.
8. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát việc giải
quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh
doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của
pháp luật [9, Điều 27].
Từ đó cho thấy, vai trò kiểm sát của Viện kiểm sát trong giải quyết vụ
án hành chính đã có sự rõ ràng và cụ thể hơn. Theo quy định trên (điều 27
luật tổ chức kiểm sát nhân dân 2014) nhấn mạnh vai trò kiểm sát hoạt động
giải quyết vụ án hành chính ở Tòa án từ giai đoạn nhận đơn cho đến giai
đoạn thi hành án.
1.2.3. Cơ sở pháp lý theo luật tố tụng hành chính 2015
Vai trò của Viện KSND đã được thể hiện trong luật TTHC năm 2015,
cụ thể là Điều 22 khoản 2 luật TTHC 2015 về trách nhiệm của cơ quan tiến
hành tố tụng, quy định về Viện kiểm sát như sau:
Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con
người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân,
góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và
thống nhất [10, Điều 22].
16


Một lần nữa vai trò của Viện kiểm sát được khẳng định trong luật
TTHC trên cơ sở Hiến pháp như đã phân tích tại phần 1.2.1. Sau đó được cụ
thể hóa hơn ở điều 25 của luật TTHC 2015. Điều 25 luật TTHC quy định về
Kiểm sát việc tuân theo pháp luật như sau: