BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

KHAM PHAN KEO MA NY

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ
NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

KHAM PHAN KEO MA NY

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ
NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

Chuyên ngành


CQĐP

Chính quyền địa phương

CQTW Chính quyền Trung ương
GTGT

Giá trị gia tang

HCNN Hành chính nhà nước
HĐND Hội đồng nhân dân
NS

Ngân sách

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách Trung ương
TNDN Thu nhập doanh nghiệp
TNCN

Thu nhập cá nhân

UBND Ủy ban nhân dân

1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước
1.2.6. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

1
11
11
11
12
13
16
16
16
21
29
31
34

một số nước, một địa phương ở Cộng hoà dân chủ nhân
dân Lào và bài học có thể vận dụng đối với tỉnh Attapư
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

43
67

SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ



2.3.1. Những kết quả đạt được
2.3.2. Một số hạn chế và bất cập
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế và bất cập
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

123
123
126
129
132

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ

133

3.1. KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI VÀ ĐỊNH HƯỚNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
ATTAPƯ TỪ NAY ĐẾN NĂM 2020, TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

133

3.1.1. Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội tỉnh ATTAPƯ từ nay
đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030
3.1.2. Định hướng phân cấp ngân sách nhà nước trân địa bàn

133

tỉnh ATTAPƯ từ nay đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

148

nước các cấp
3.2.7. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp ngân

151

sách địa phương
3.2.8 Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy do tỉnh Attapư ban

152

hành về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

iv

154


3.2.9. Hoàn thiện việc phân cấp nguồn thu, số bổ sung ngân sách
địa phương tỉnh Attapư
3.2.10. Hoàn thiện việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa

155

phương tỉnh Attapư
3.2.11. Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt chẽ

155


DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

176

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
TÀI LIỆU THAM KHẢO

178
179

v


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Tình hình KT-XH tỉnh ATTAPƯ năm 2017................74
Bảng 2.2: Mức động viên so với GDP......................................84
Bảng 2.3: Tỷ lệ thu NSTW và NSĐP với tổng thu NSNN.........85
Bảng 2.4: Tỷ tổng thu NSĐP với tổng thu NSNN....................86
Bảng 2.5: Chi NSNN Lào giai đoạn 2010-2017.......................87
Bảng 2.6: Thu chi NSĐP tỉnh ATTAPƯ đoạn 2010- 2017.........92
ĐVT: Tỷ kip.............................................................................92
Bảng 2.7: Mức động viên so với GDP.....................................93
Bảng 2.8: Tỷ lệ thu Huyện với tổng thu NSNN của Tỉnh.........94
Bảng 2.9: Tỷ trọng thu NSNN từng Huyện với tổng thu NSNN
tỉnh.........................................................................................95
Bảng 2.10: Tỷ trọng thu các sở, ban, ngành với tổng thu NSNN
tỉnh.........................................................................................96
Bảng 2.11: Chi NSNN Tỉnh giai đoạn 2010-2017....................97

vi

nhiệm vụ. Phân cấp hành chính, kinh tế xã hội, thực chất là giao trách nhiệm
quản lý hành chính, kinh tế, xã hội cho chính quyền địa phương. Để thực hiện
trách nhiệm đó, chính quyền địa phương phải có nguồn lực tài chính và được
độc lập tương đối trong việc sử dụng nguồn lực tài chính theo pháp luật quy
định. Phân cấp quản lý NSNN chính là cách thức để thỏa mãn nhu cầu này
vừa là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý nhà nước. Mỗi cấp chính
quyền được phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện và thực hiện có hiệu quả
các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các nguồn lực cần thiết và
có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu.
Trên phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn, phân cấp quản lý
NSNN đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả
quản lý NSNN; từ đó, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà

1


nước ở các cấp chính quyền từ Trung ương đến cơ sở.
Một trong các vấn đề đặc biệt quan trọng của phân cấp quản lý
NSNN là phân cấp quản lý NSNN đối với một tỉnh cụ thể. Trong những
năm qua, sau khi được Trung ương phân cấp, việc phân cấp quản lý NSĐP
(phân cấp quản lý NS giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp
huyện) trên địa bàn tỉnh Attapư đã bám sát Luật NSNN, đặc điểm của địa
phương và thu được những kết quả đáng ghi nhận. Nguồn thu và nhiệm vụ
chi của từng cấp CQĐP đã được quy định cụ thể, rõ ràng. CQĐP đã bước
đầu chủ động trong việc xây dựng và phân bổ NS cấp mình, chủ động khai
thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương. Việc bố trí chi tiêu NS bước đầu
hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can thiệp sâu vào công việc của
cấp dưới. Tuy nhiên, trong xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế
và khu vực, bối cảnh kinh tế trong nước và trên địa bàn tỉnh ATTAPU có
nhiều thay đổi, cải cách hành chính địa phương được thực hiện ngày càng

2020 tầm nhìn đến năm 2030.
4. Phương pháp nghiên cứu của luận án
Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp:
Tác giả áp dụng phương pháp này để phân tích lý thuyết về quản lý và
phân cấp quản lý NSNN thành những mặt, những bộ phận, những mối quan
hệ theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh
khác nhau của lý thuyết, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho
đề tài nghiên cứu; đồng thời liên kết những mặt, những bộ phận từ lý thuyết
đã thu thập được thành một chỉnh thể để tạo ra cơ sở lý luận về phân cấp quản
lý NSNN, đặc biệt là phân cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh. Kết hợp lý luận với
thực tế, đem lý luận phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả đã rút ra
những đánh giá, và tổng hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất mang
tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN
trường hợp tỉnh Attapư.
- Phương pháp lịch sử:

4


Tác giả sử dụng phương pháp này để tiếp cận và khai thác vấn đề phân
cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Attapư giai đoạn 2011 - 2017. Xem xét
bối cảnh lịch sử, tìm hiểu các nguồn tư liệu có liên quan đến phân cấp quản lý
NSNN. Trên cơ sở đó tác giả xây dựng khung lý thuyết của đề tài luận án.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, việc tìm hiểu những tư liệu liên
quan đến phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Attapư là rất quan
trọng, nhằm có các căn cứ để nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý NSNN
hiện nay. Qua việc nghiên cứu, tìm ra các vấn đề còn vướng mắc về lý luận và

những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề
xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về
quan hệ giữa CQTW và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của
CQĐP ở nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà
nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.
2. Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sỹ "Tác động của phân cấp tài
khóa đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam".
Tác giả đã sử dụng mô hình thực nghiệm có bổ sung thêm biến giải
thích là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của địa
phương) để giải thích thêm cho tăng trưởng kinh tế ở các địa phương. Nghiên
cứu sử dụng dữ liệu trong giai đoạn 2000-2011 với phương pháp hồi qui sử
dụng dữ liệu bảng. Kết luận của nghiên cứu là phân cấp quản lý NSNN có ảnh
hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và biến bổ sung cũng có ý nghĩa giải
thích cho tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam.
3. Tô Thiện Hiền (2012), Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020”.
Trong Luận án, tác giả có một phần nghiên cứu về phân cấp quản lý
NSNN giữa trung ương và địa phương trong trường hợp cụ thể là tỉnh An
Giang. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa tỉnh, huyện và xã ở tỉnh An
Giang về cơ bản giống như luật định. Tuy nhiên, tình trạng mất cân đối
NSNN của các cấp chính quyền là phổ biến. Luận án cũng xem xét mối quan

6


hệ giữa các cấp chính quyền theo quy trình quản lý NS từ lập dự toán, chấp
hành, quyết toán NS và các khuyến nghị giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả
quản lý NSNN của tỉnh An Giang.
4. Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN ở

dụng nguồn NSNN, tác giả đã chỉ ra rằng khung phân cấp quản lý NS của
Nhà nước cũng như thể chế pháp lý hay các văn bản quy phạm pháp luật về
phân cấp đầu tư đã chi phối đến các quyết định đầu tư, dự toán thu chi và
phân bổ NS từ đó tác động mạnh mẽ đến công tác phân cấp quản lý đầu tư
XDCB sử dụng nguồn NSNN; thêm vào đó, đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức nhà nước cũng như sự minh bạch của CQĐP cũng tác động lớn đến
những chủ trương đầu tư của địa phương, và do đó cũng ảnh hưởng đến công
tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN.
Từ đó, tác giả đã đề ra 4 nhóm giải pháp chính: (1) Hoàn thiện khung
phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN; (2)
Tăng cường phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và điều hòa NSNN; (3) Tăng
cường phân cấp trong quy trình NS và (4) Tăng cường công tác cán bộ, trách
nhiệm giải trình và phối hợp. Bên cạnh đó, luận án cũng đề xuất thêm nhóm
giải pháp nhằm tiến tới minh bạch hóa quá trình phân cấp, thực hiện phù hợp
với chính sách phát triển của thành phố cũng như nâng cao năng lực của
CQĐP.
5.3."Chỗ trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước của CHDCND Lào
Như vậy, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về phân cấp quản
lý NSNN, hoặc nghiên cứu một nội dung trong số các nội dung của phân cấp
quản lý NSNN, nhưng chưa có công trình nào trùng lặp về tên đề tài, đối
tượng, phạm vi nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu như tác giả đã lựa chọn.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình của tác giả đã
công bố liên quan đến luận án, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết
cấu của Luận án gồm 3 chương:
Chương 1: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

9


Hệ thống NSNN Lào bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa
phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân
dân và Ủy ban Nhân dân.
1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Thứ nhất, hoạt động thu chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực
kinh tế - chính trị của nhà nước, và việc thực hiện các chức năng của nhà
nước được nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.

11


Thứ hai, hoạt động NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài
chính, nó thể hiện ở hai lãnh vực thu và chi của nhà nước.
Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, luôn chứa đựng
những lợi ích chung, lợi ích công cộng;
Thứ tư, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét
khác biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nó
đượcdự toán và trong dự toán được phân chia thành các chương, loại, khoản,
mục, tiểu mục, sau đó mới được chi dùng cho những mục đích đã định;
Thứ năm, hoạt động thu chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc
không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.2. Nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

1.2.1.1. Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước được xác lập bằng hệ
thống chính sách, luật pháp do Nhà nước ban hành dựa trên cơ sở quyền lực
chính trị của Nhà nước đối với các chủ thể khác trong xã hội để huy động một
bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu

(3) Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi NSNN còn lại như:
Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Nhà nước vay, chi viện trợ, chi cho
vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, v.v...
1.3. Quy trình ngân sách nhà nước

Theo thông lệ quốc tế, quy trình quản lý NSNN là toàn bộ các hoạt
động của 3 khâu: (1) Chuẩn bị và quyết định NSNN; (2) Chấp hành NSNN;
(3) Kiểm toán và đánh giá NSNN.
Chuẩn bị và quyết định NS phải hoàn thành trước khi bắt đầu năm NS.
Chấp hành NS được thực hiện trong năm NS. Kiểm toán và đánh giá thực
hiện sau khi năm NS kết thúc. Đây là quy trình quản lý đã được hình thành từ
lâu trong lịch sử, gắn liền với quyền quyết định và giám sát của Quốc hội về
NSNN. Ở CHDCND Lào, khâu thứ 3 của quy trình quản lý NSNN được gọi
là khâu quyết toán NSNN.

13


Về mặt thời gian, quy trình quản lý NSNN là một khoảng thời gian tính
từ khi bắt đầu xây dựng dự toán NS cho đến khi phê duyệt và công bố quyết
toán NS.
Về mặt không gian, quy trình quản lý NSNN diễn ra ở tất cả các cơ
quan nhà nước, các đơn vị sử dụng NSNN từ trung ương đến địa phương.
Về mặt nội dung, quy trình quản lý NSNN bao gồm:
Chuẩn bị và quyết định dự toán NS hàng năm.
Trong khâu chuẩn bị dự toán, cơ quan hành pháp dự báo thu, chi NSNN
trên phạm vi cả nước từ Trung ương đến địa phương; ban hành các văn bản
hướng dẫn xây dựng dự toán, triển khai xây dựng dự toán, trình bản dự toán
NS lên cơ quan quyền lực nhà nước xem xét, quyết định.
Theo thông lệ quốc tế, quá trình chuẩn bị dự toán NS được thực hiện

và tác động của thu chi NS đối với hoạt động kinh tế - xã hội. Căn cứ vào các
báo cáo quyết toán và các báo cáo đánh giá, cơ quan quyền lực nhà nước sẽ
thảo luận để phê chuẩn quyết toán NS.
Về mối quan hệ quyền lực, quy trình quản lý NSNN là quá trình cụ thể
hóa quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tài chính -NS của cơ quan quyền lực
nhà nước (Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, UBND).
Về chủ thể tham gia: Các cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp đều tham
gia vào quy trình quản lý NSNN với những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể ở
từng giai đoạn của quy trình quản lý NSNN. Ngoài ra, còn phải kể đến các cơ
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác có liên quan đến NSNN.
Thời gian của một năm NS là 12 tháng. Các mốc thời gian bắt đầu và
kết thúc 1 năm NS ở các quốc gia không giống nhau. Ví dụ: Tại Anh, năm NS
bắt đầu từ ngày 01/4 năm nay và kết thúc vào cuối ngày 31/3 năm sau; tại
Pháp, Việt Nam, năm NS bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào cuối ngày
31/12 hàng năm, tại Thái Lan bắt đầu 01/10 năm nay và kết thúc cuối ngày
31/09/năm sau, và tại Lào theo Luật NSNN mới năm NS bắt đầu từ ngày
01/01 và kết thúc vào cuối ngày 31/12 . Nhưng quy trình quản lý NSNN vẫn
không hề thay đổi.

15


1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước

Nhà nước ở các quốc gia được tổ chức thành hệ thống chính quyền các
cấp từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước
thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh
thổ nhất định, luôn phải có đội ngũ cán bộ công chức, viên chức, cơ sở vật
chất và các phương tiện tài chính. Hệ thống chính quyền nhà nước, địa vị
pháp lý cũng như các chức năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước của các cấp