CÔNG TÁC KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ
TRƯỜNG: YÊU CẦU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI
PGS. TS. Ngô Thắng Lợi

“Thất bại trong việc lập kế hoạch là lập kế hoạch cho sự thất bại”
Mở đầu
Kế hoạch (KH) là một trong những công cụ quản lý quan trọng của các
cấp chính quyền, từ trung ương đến địa phương. KH tốt là điều kiện tiền đề để
tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Vai trò
của công tác KH đã và đang tiếp tục được khẳng định. Tuy nhiên, khi nền kinh
tế chuyển từ KH hoá tập trung sang cơ chế thị trường thì bản chất và phương
pháp lập KH cũng cần thay đổi. Vậy sự thay đổi đó là gì? Nó có thể góp phần
ra sao vào quá trình phát triển của quốc gia hoặc địa phương và trong điều kiện
thể chế hiện nay, chúng ta có thể làm gì để từng bước hoàn thiện công tác KH
của mình theo hướng đổi mới? Đó là những câu hỏi sẽ được làm rõ trong tài
liệu này.
Nội dung chính của tài liệu này là: lý giải vì sao công cụ KH vẫn rất
cần thiết trong nền kinh tế thị trường; sau đó so sánh với KH kiểu cũ để thấy rõ
yêu cầu cần đổi mới; những tiếp cận mới cần được áp dụng trong đổi mới
KHH; những bất cập trong công tác KH hiện nay dưới con mắt đổi mới; những
yêu cầu và nội dung cần đổi mới trong lập KH
Kết cấu của tài liệu gồm 4 phần:
- Sự cần thiết của KH đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) trong
nền kinh tế thị trường
- Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế
tập trung mệnh lệnh
1
- Những tiếp cận mới trong công tác KH
- Những bất cập trong lập KH hiện nay và những vấn đề tiếp tục đổi mới
I. Sự cần thiết của KH đối với sự phát triển kinh tế trong nền kinh tế
thị trường

, Chính phủ can thiệp để buộc các bên tham gia giao
dịch thị trường phải tính đến tác động của mình gây ra cho đối tượng thứ ba,
nhờ đó có thể điều chỉnh các hoạt động của thị trường đạt tới mức tối ưu xã
hội. Chẳng hạn, đối với ngoại ứng tích cực, chính phủ có thể khuyến khích việc
gia tăng sản xuất bằng cách trợ cấp cho người tạo ra ngoại ứng tích cực (trợ giá
cho việc tiêm chủng là một thí dụ). Ngược lại, với ngoại ứng tiêu cực, chính
phủ có thể đánh thuế để “phạt” những người gây thiệt hại cho xã hội. Chính
phủ cần đứng ra để thực hiện việc cung cấp hàng hóa công cộng (chẳng hạn
như đường sá, cầu cống và hệ thống kết cấu hạ tầng KTXH) vì những loại hàng
hoá này rất cần cho sự vận hành của nền kinh tế nhưng khu vực tư nhân lại từ
chối cung cấp. Sự can thiệp của Chính phủ trong các thị trường sẽ bổ sung
thông tin cho thị trường, hoặc kiểm soát hành vi của những bên có lợi thế về
thông tin để đảm bảo thị trường hoạt động có hiệu quả hơn. Vai trò này ngày
càng được nhận thức là vô cùng quan trọng, nhất là trong thời đại công nghệ
thông tin. Việc chính phủ ra các qui định nghiêm ngặt về thông tin hướng dẫn
sử dụng thực phẩm dược phẩm là một thí dụ rõ ràng cho sự điều tiết của chính
phủ trong trường hợp này. Cuối cùng, khuyết tật về sự bất ổn định do nền kinh
tế do thị trường gây ra (giá cả bất ổn định, lạm phát, thất nghiệp...) có khả năng
được khắc phục khi Chính phủ can thiệp bằng việc chủ động đưa ra và thực
hiện các chính sách tài khóa và tiền tệ phù hợp với từng giai đoạn phát triển
kinh tế khác nhau để đưa nền kinh tế trở về trạng thái ổn định lâu dài.
1
Ngoại ứng là một thuật ngữ kinh tế để chỉ những trường hợp hoạt động của những đối tượng trên thị trường
gây ảnh hưởng đến một đối tượng khác mà những ảnh hưởng đó không được phản ánh trong giá cả hàng hoá,
dịch vụ. Ví dụ điển hình nhất của ngoại ứng (tiêu cực) là ô nhiễm môi trường, trong đó các doanh nghiệp sản
xuất và làm tổn hại đến môi trường, nhưng họ không quan tâm đến điều đó một khi họ không phải đền bù cho
những thiệt hại môi trường mà họ gây ra.
3
1.1.2. Nhà nước can thiệp nhằm thực hiện những hoạt động mà thị trường
không điều tiết

kể việc tiêm chủng là miễn phí hay phải trả tiền.
Như vậy, sự can thiệp của Chính phủ trong trường hợp hàng hóa khuyến
dụng bắt nguồn từ một chức năng gọi là chức năng "phụ quyền" của Chính phủ.
Vai trò của Chính phủ ở đây giống như vai trò của người cha trong gia đình.
Khi người cha thấy con cái mình chỉ hành động vì lợi ích trước mắt, mà không
nghĩ đến tương lai lâu dài, thì người cha phải can thiệp để điều chỉnh hành vi
của con cái. Sự can thiệp này có thể chỉ ở mức độ giáo dục, giải thích thuyết
phục, nhưng nếu cần thì có thể biến thành mệnh lệnh bắt buộc.
1.1.3. Nhà nước can thiệp nhằm hướng hoạt động KTXH của đất nước theo
những mục tiêu mà Chính phủ cần đạt tới
Nếu hai lý do trên liên quan đến những khuyết tật của thị trường trong
vấn đề phân bổ nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu ngay trước mắt thì lý do
thứ ba này lại đề cập đến một hạn chế khác của thị trường, đó là sự thiển cận
không có tầm nhìn xa chiến lược cho các vấn đề dài hạn. Nguyên nhân của nó
là vì thị trường tự do được hình thành từ sự tương tác giữa vô số người mua và
người bán trên thị trường. Những người này đều chỉ có động cơ tối đa hoá lợi
ích ngắn hạn của mình, còn họ không có động lực và phương tiện để chăm lo
cho những lợi ích dài hạn của cả cộng đồng. Do đó, Chính phủ, với tư cách là
người đại diện cho quyền lợi của cả cộng đồng dân cư, phải hướng nền kinh tế
phát triển theo định hướng chiến lược dài hạn mà Chính phủ cho rằng có lợi
cho cả xã hội nói chung.
Với tư cách là một tổ chức ra đời nhằm thực thi những quyền hành nhất
định đối với xã hội, chính phủ thường đặt ra những mục tiêu mà xã hội cần đạt
tới trong một thời gian nhất định hay một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ như: Chính
phủ muốn hướng trình độ dân trí của đất nước sẽ đạt được ở một mức độ nào
đó trong một khoảng thời gian nhất định, muốn thể lực tầm vóc của người dân
phải tăng lên một mức độ tương xứng so với thế giới, hay muốn kìm hãm tốc
độ tăng trưởng dân số tự nhiên ở một tỉ lệ thấp v.v... Để đạt được những ý
5
muốn của mình, Chính phủ phải can thiệp trực tiếp vào các lĩnh vực đó bằng

1.2.2. Hoạch định phát triển
Các công cụ hoạch định phát triển bao gồm: Chiến lược, quy hoạch, KH,
chương trình phát triển KTXH trực tiếp giúp Chính phủ thực hiện chức năng ổn
định vĩ mô và định hướng tương lai trong điều kiện kinh tế thị trường. Chính
phủ, thông qua công cụ hoạch định, sẽ đánh giá được tình hình kinh tế hiện tại
và mức độ, khả năng giải quyết các vấn đề KTXH tại một thời điểm nhất định;
xây dựng các mục tiêu chiến lược định hướng sự phát triển KTXH của các
nước, từng vùng, từng ngành trong tương lai; liên kết mục tiêu đặt ra với với cơ
cấu nguồn lực, thực hiện các ưu tiên đầu tư cần thiết để thực hiện có hiệu quả
các mục tiêu; liên kết các ngành, vùng kinh tế thành một tổng thể thống nhất
theo các chương trình phát triển KTXH của quốc gia và các cấp khác; gắn các
chính sách vào cơ chế giải quyết các nhiệm vụ chiến lược đặt ra; cung cấp các
thông tin và tình hình thị trường trong và ngoài nước cho các nhà kinh doanh.
1.2.3. Các chính sách kinh tế vĩ mô
Để thực hiện được các chức năng của mình, chính phủ thường sử dụng
một hệ thống chính sách, bao gồm hai loại:
- Chính sách định hướng phát triển. Các chính sách này có chức năng định
hướng, hướng dẫn các hoạt động KTXH, chỉ ra cách thức vận động của
nền kinh tế để hướng tới các mục tiêu phát triển đặt ra. Hệ thống chính
sách định hướng phát triển bao gồm: chính sách phát triển các ngành
kinh tế: nông nghiệp, công nghiêp, dịch vụ; chính sách phát triển các
vùng kinh tế; chính sách phát triển các lĩnh vực KTXH như: dân số - lao
động và giải quyết việc làm, khoa học công nghệ, đất đai, chính sách đầu
tư, chính sácch mở cửa, hội nhập v.v...
- Chính sách điều tiết vĩ mô, bao gồm chính sách tài khoá, tiền tệ. Chính
phủ thông qua các công cụ chủ yếu của chính sách tài khoá như: thuế, chi
tiêu và công cụ của chính sách tiền tệ như: lãi suất, tỷ giá, quy định tỷ tệ
7
dự trữ bắt buộc trong các ngân hàng, lãi suất chiết khấu v.v... nhằm điều
tiết nền kinh tế theo hướng thúc đẩy tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô,

hoạt động của nền kinh tế quốc dân, thông qua đó hướng dẫn các khu vực kinh
tế khác phát triển, các doanh nghiệp nhà nước còn có tác dụng thúc đẩy và tạo
môi trường cho kinh tế tư nhân phát triển, tham gia vào chống độc quyền tự
nhiên, tối đa hoá phúc lợi xã hội.
Ở các cấp địa phương tỉnh, huyện, chính quyền địa phương cũng áp dụng
được các công cụ trên, nhưng được cụ thể hoá theo chức năng nhiệm vụ đã
được phân cấp trên địa bàn địa phương. Ví dụ, tỉnh cũng có thể đề ra cơ chế,
chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách ưu đãi đầu tư, thu
hút nhân tài… Tỉnh cũng sử dụng hệ thống KHH từ KH lãnh thổ (tỉnh, huyện,
xã…) đến KH các ngành (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại dịch vụ, giáo
dục, y tế…) để điều hành nền kinh tế trên địa bàn. Tuy nhiên, cơ chế, chính
sách của địa phương đưa ra không được vượt khung do Chính phủ trung ương
đã qui định.
Như vậy, hệ thống kế hoạch phát triển (KHPT) là một công cụ quản lý
của chính phủ để điều tiết nền kinh tế quốc dân. Do đó, bất cứ khi nào còn
chính phủ thì chính phủ còn sử dụng công cụ quản lý này. Đặc trưng của nhóm
công cụ này khác với các nhóm khác là ở chỗ đây là phương pháp quản lý nền
kinh tế của nhà nước theo mục tiêu. Nó thể hiện bằng những mục tiêu định
hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định
của một quốc gia, một vùng, một ngành hay một địa phương, và những giải
pháp chính sách cần thiết để đạt mục tiêu với hiệu quả và hiệu lực cao nhất. Có
thể đưa ra một định nghĩa chung nhất về KHH phát triển KTXH như sau:
KHH phát triển KTXH là một hoạt động có ý thức của nhà nước trên cơ
sở đánh giá thực lực của nền kinh tế và nhận thức được sự vận động của các qui
luật khách quan để vạch ra hướng phát triển cho nền kinh tế quốc dân trong
từng giai đoạn nhất định cũng như những giải pháp lớn nhằm thực hiện được
định hướng đó một cách có hiệu quả.
9
2. KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực
hiện các mục tiêu ưu tiên

KHPT toàn diện càng nhiều bao nhiêu thì mong muốn của các địa phương về
việc tìm kiến nguồn vốn từ bên ngoài càng nhiều bấy nhiêu. Thực tế qua Hội
nghị các nhà tài trợ vừa qua đã cho thấy, nhờ Chính phủ Việt Nam đã có một lộ
trình rõ ràng và thể hiện rõ quyết tâm trong cải cách bộ máy hành chính nên
Việt Nam đã nhận được sự cam kết tài trợ lớn nhất từ trước đến nay từ cộng
đồng các nhà tài trợ quốc tế.
II. Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ
chế tập trung mệnh lệnh
Như vậy, dù trong bất kỳ cơ chế nào, nếu còn Chính phủ và Chính phủ vẫn
còn vai trò điều tiết nền kinh tế vì lợi ích chung của xã hội thì Chính phủ vẫn
phải sử dụng KH như một công cụ quản lý. Chính phủ nào biết phát huy sức
mạnh của công cụ này thì càng có khả năng tận dụng hết các nguồn lực hiện có
để phát triển KTXH trên địa bàn. Tuy nhiên, khi cơ chế kinh tế thay đổi thì bản
chất, nội dung và phương pháp KHH cũng phải có sự đổi mới tương ứng.
1. Sự khác biệt về bản chất
Xét về bản chất, KH là thể hiện sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh
tế nhằm định hướng phát triển và điều khiển sự biến đổi một số biến số KTXH
chủ yếu để đạt được mục tiêu đã định trước. Biểu hiện cụ thể của bản chất này:
trước hết là thể hiện ở một loạt các mục tiêu KTXH cần đạt được trong một
khoảng thời gian đã định sẵn; kế tiếp là cách thức tác động, hướng dẫn, điều
khiển của Chính phủ để thực hiện mục tiêu đặt ra. Bản chất của KHH là giống
nhau nhưng biểu hiện cụ thể của nó lại khác nhau trong mỗi nền kinh tế.
Trong nền kinh tế tập trung mệnh lệnh, KHH thể hiện ở sự khống chế
trực tiếp của Chính phủ đối với những hoạt động KTXH thông qua quá trình
đưa ra những quyết định pháp lệnh phát ra từ Trung ương. Các chỉ tiêu KH
được xác định bởi các nhà KH Trung ương tạo nên một KH kinh tế quốc dân
toàn diện và đầy đủ; nguồn nhân lực, vật tư chủ yếu và tài chính không phải
11
được phân phối theo giá thị trường và điều kiện cung cầu mà phân phối theo
các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính của các cấp

sẽ phá vỡ những cân đối
cứng mà KH đã đề ra.
 KH bổ sung hỗ trợ cho thị trường: thị
trường chỉ giải quyết vấn đề ngắn
hạn, riêng lẻ, vì lợi ích cục bộ. KH
có cái nhìn dài hạn, mang tính đón
bắt, vì lợi ích chung, toàn cục.
12
 KH mang tính mệnh lệnh:
giao chỉ tiêu và cấp phát
nguồn lực, đồng thời chỉ
định cả địa chỉ tiêu thụ
 KH mang tính định hướng: Hoạt
động như bộ khung làm cơ sở để
hoạch định các chính sách đòn bẩy
và các biện pháp gián tiếp để thực
hiện định hướng
 KH thiếu tính linh hoạt: vì
là pháp lệnh nên mang tính
cứng nhắc, mọi sự điều
chỉnh KH chỉ là hình thức.
 KH mang tính linh hoạt. Khi các
điều kiện thị trường thay đổi thì KH
cũng sẽ có sự điều chỉnh theo.
Chính vì sự khác biệt về bản chất đó của KH trong nền kinh tế thị trường
đòi hỏi phải có sự đổi mới về cơ bản công tác KHH, từ tư duy đến qui trình và
phương pháp lập KH.
Việt nam hiện nay đang thực hiện quá trình cải cách kinh tế theo mô
hình kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ
nghĩa. Công tác KH cũng đang được chuyển đổi phù hợp từ cơ chế KH tập

chỉ tiêu xoá đói giảm nghèo (XĐGN), công bằng xã hội v.v...
Các chỉ tiêu lồng ghép các vấn đề xã hội trong phát triển kinh tế. Theo khía
cạnh lồng ghép, cả nội dung kinh tế và xã hội đều được phản ánh trong một chỉ
tiêu, các mục tiêu kinh tế và xã hội ràng buộc lẫn nhau hoặc mục tiêu xã hội đặt
nhiệm vụ cho kinh tế phải giải quyết.
Theo lịch sử KHH ở các nước, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển,
các KHPT thường tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu kinh tế nhằm mục đích
thúc đẩy quá trình tăng trưởng sản xuất và dịch vụ. Khi nền kinh tế đã phát
triển đến một mức độ nhất định, các mục tiêu xã hội ngày càng được chú trọng
nhiều hơn và một xu thế mới là xây dựng các chỉ tiêu mang tính chất lồng
14