Đổi mới cơ chế quản lý đầu t xây dựng, nâng cao
hiệu quả sử dụng vốn đầu t XDCB.
=======*=======
I. Một số vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý đầu t xây
dựng và thực tế sử dụng vốn đầu t XDCB thời gian qua:
A. Những vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý đầu t và xây dựng:
1. Cha có bộ luật về quản lý đầu t xây dựng:
Quá trình đầu t XDCB hết sức phức tạp, sản phẩm lại có giá trị lớn, vốn đầu
t nhiều, thời gian lâu. Quá trình tạo ra sản phẩm đầu t liên quan đến nhiều nghành,
nhiều cấp. Việc nghiên cứu ban hành bộ luật về quản lý đầu t và xây dựng là một
việc làm hết sức khẩn trơng, cấp bách. Thực tế đến nay ở nớc ta vẫn cha có bộ luật
về quản lý đầu t và xây dựng.
Từ 1958 đặc biệt là năm sau 1975 đến nay Chính Phủ và các Bộ, các
nghành liên tục có những nghị định, thông t qui định và hớng dẫn về quản lý đầu
t XDCB ở nớc ta nhng thiếu đông bộ, lại thờng xuyên thay đổi, bổ sung, làm ảnh
hởng đến tính ổn định, gây nhiều khó khăn, phức tạp trong quản lý, ảnh hởng rất
lớn đến chất lợng và hiệu quả quản lý. Cụ thể, ngày 16/7/1996 Chính phủ đã ban
hành Nghị định 42/CP về Điều lệ quản lý đầu t và xây dựng và Nghị định 43/CP
về quy chế đấu thầu. Đến ngày 23/8/1997, Chính phủ ban hành Nghị định 92/CP
về việc sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Điều lệ quản lý đầu t và xây dựng
và Nghị định 93/CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Quy chế đấu
thầu. Đến ngày 8/7/1999 Chính phủ lại ban hành Nghị định 52/1999/NĐ-CP về
Quy chế quản lý đầu t và xây dựng, thay thế điều lệ quản lý đầu t và xây dựng đã
ban hành theo Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 và Nghị định 92/CP ngày
23/8/1997 của Chính phủ. Ngày 5/5/2000, Chính phủ lại ban hành Nghị định số
12/2000/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế quản lý và xây dựng
ban hành kèm theo Nghị định số 52 nói trên. Và gần đây nhất, ngày 30 tháng 01
năm 2003 Chính phủ đã ban hành Nghị định 07/2003/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung
một số điều của Quy chế quản lý đầu t và xây dựng ban hành kèm theo
NĐ52/1999/NĐ-CP và Nghị định 12/2000/NĐ-CP của Chính phủ.
Sự thay đổi văn bản một cách thơng xuyên làm khó khăn và hạn chế hiệu

đợc hiệu quả nh mong muốn.
Tình trạng trên đã làm cho các chủ đầu t nớc ngoài thiếu kiên nhẫn, nhiều
khi phải bỏ cuộc. Còn các chủ đầu t trong nớc thì phải chịu đựng gian khổ. Tỷ lệ
giải ngân rất thấp. Nh vậy, khó khăn trong đầu t hiện nay không phải là thiếu vốn,
mà chính là việc thực hiện các thủ tục hành chính còn quá phiền hà, đã làm giảm
tốc độ giải ngân và thực hiện đầu t với một thực tế đáng lo ngại.
3.2/ Nguyên nhân của tình hình trên đây là do:
- Các văn bản quy phạm pháp luật cha quy định thời gian cụ thể phải hoàn
thành thủ tục hành chính đối với một số bớc nh: Xác định hớng đầu t, lựa chọn
chủ đầu t; lựa chọn xét duyệt địa điểm xây dựng; thẩm định thiết kế sơ bộ; đăng
ký vốn; đăng ký sản xuất kinh doanh; giao nhận đất tại hiện trờng phê duyệt thiết
kế kỹ thuật, tổng dự toán; nghiệm thu công trình; quyết toán vốn đầu t và đăng ký
quyền sở hữu công trình. Ngoài ra, các quy định của pháp luật về thủ tục hành
chính mới chỉ là lý thuyết, thực tế thì diễn ra không đúng nh vậy.
- Hai lĩnh vực đầu t và xây dựng lồng ghép còn nhiều chồng chéo, bất cập.
- Năng lực và sự hiểu biết về pháp luật của các chủ đầu t và cơ quan t vấn
quá hạn chế, không nắm bắt kịp tình hình đổi mới của pháp luật về đầu t và xây
dựng nên khi chuẩn bị các thủ tục đã tỏ ra lúng túng, tốn nhiều thời gian vô ích,
đôi khi còn làm trái quy định của pháp luật.
- Cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền và cán bộ thụ lý hồ sơ giải quyết
thủ tục hành chính cũng gây ra những phiền hà, chậm trễ không đáng có. Nguyên
nhân của tình trạng này có thể là:
+ Do kém năng lực gây chậm chễ;
+ Do đạo đức kém, gây phiền hà, tham nhũng, sách nhiễu dân;
+ Do sợ trách nhiệm, đùn đẩy công việc cho nhau;
+ Do sự phối hợp liên ngành kém;
+ Do bộ máy tổ chức không hợp lý. Nhiều địa phơng quan niệm đơn giản
là cứ nhập nhiều sở, ban ngành lại thì sẽ giảm bớt đầu mối, nh vậy cải cách thủ
tục hành chính sẽ tốt.
+ Do thiếu công khai dân chủ. Các thủ tục hành chính không đợc niêm yết

trạng thất thoát, lãng phí và tham nhũng nhiều. Môt phần là ở việc xây dựng các
chuẩn mực để lập dự toán, thanh quyết toán còn nhiều hạn chế. Các chuẩn mực
này của ta hiện nay vừa thiếu, vừa lạc hậu, có những tiêu chuẩn từ những năm 60
vẫn còn đợc áp dụng và nhất là không đông bộ. Mặt khác, các bộ định mức chuẩn
về chi phí chung, về các loại công tác xây lắp, về chi phí vận chuyển, về hệ số đào
đắp, vận chuyển đất đá, cát, các quy định về giá cho công trình trọng điểm, cho
khu vực và địa phơng... vẫn còn chứa đựng nhiều bất cập và gây tranh cãi, khó
khăn cho việc quản lý cha nói đến vấn đề hiểu sai gây hậu qảu cho quản lý.
Có thể lấy ví dụ, có công trình mà nếu áp dụng tỷ lệ chi phí chung là 5,5%
chứ không áp dụng tỷ lệ 8,4% thì đã tiết kiệm đợc hơn 6 tỷ đồng; nếu áp dụng chi
phí đào, xúc, vận chuyển đất cát bằng đất cấp 1 chứ không phải bằng 85% đất cấp
3 thì đã tiết kiệm đợc hơn 2,155 tỷ đồng; nếu áp dụng hệ số K cho đất đạt K98 là
1,1 chứ không phải là 1,2 đã có thể tiết kiệm đợc 3,883 tỷ đồng...Chính điều này
đã chứng minh rằng bản thân các cơ chế, chính sách đã bao hàm những khả năng
dẫn tới lãng phí, thất thoát. Từ những vấn đề đó, chúng ta cần phải nhanh chóng
xây dựng, sửa đổi, bổ sung để có đợc một chuẩn mực khách quan, phù hợp, hiệu
qảu trong quản lý, bảo vệ đợc lợi ích Nhà nớc, tập thể doanh nghiệp và ngời lao
động. Trong quản lý nếu thiếu hệ thống chuẩn mực này, dù có cố gắng đến đâu
cũng không đem lại hiệu quả, thậm chí còn phản tác dụng và gây hậu quả.
B. Những tồn tại trong thực tế sử dụng vốn đầu t XDCB thời gian qua:
1. Tình trạng đầu t dàn trải, thiếu tập trung:
Trong suốt thời gian 10 năm thực hiện đầu t xây dựng cơ bản, điều
đáng quan tâm là đầu t cha tập trung và bám sát các mục tiêu quan trọng của
nền kinh tế. Cùng với việc phân cấp mạnh trong đầu t, vấn đề dàn trải đã xảy
ra ở khắp các Bộ, ngành, địa phơng. Mặc dù trong suốt thời gian qua chúng
ta đã đa ra nhiều biện pháp nhằm hạn chế việc đầu t dàn trải nhng mức độ
giảm cha đợc nhiều, năm 1997 có 6824 công trònh; năm 1998 khoảng 5000
công trình; năm 1999 gần 4000 công trình.
Đầu t dàn trải dẫn đến nhiều công trình không thực hiện đúng tiến độ
kéo dài thời gian thi công, khối lợng dở dang quá lớn gây lãng phí vốn và

đồng đạt 79% kế hoạch và vốn ngoài nớc 2274,3 tỷ đồng đạt 51% kế hoạch).
Trong đó giá trị khối lợng xây dựng cơ bản thực hiện các công trình trung -
ơng 5456 tỷ đồng đạt 61% kế hoạch (vốn trong nớc 3556 tỷ đồng đạt 72% kế
hoạch, ngoài nớc là 1900,4 tỷ đồng đạt 50% kế hoạch). Các công trình địa
phơng là 3172 tỷ đồng đạt 88% kế hoạch (vốn trong nớc 2798,3 tỷ đồng dạt
94% kế hoạch, vốn ngoài nớc 373,9 tỷ đồng đạt 59% kế hoạch).
Tình trạng này tiếp tục diễn ra trong những năm tiếp theo đặc biệt năm
2000 trong 6 tháng đầu năm chỉ đạt đợc khối lợng vốn đầu t xây dựng cơ bản
thuộc Ngân sách Nhà nớc là 11400 tỷ đạt 44,3% so với kế hoạch mặc dù các
Bộ, ngành, địa phơng đã có rất nhiều cố gắng.
Nguyên nhân của sự chậm trễ này là do: Các cấp các ngành triển khai
rất chậm các giải pháp về kích cầu đầu t cha thấy đợc hết yêu cầu cấp bách
và ý nghĩa quan trọng trong việc tập trung chỉ đạo điều hành đẩy nhanh tiến
độ thực hiện kế hoạch đầu t xây dựng cơ bản nhằm đạt cho đợc mục tiêu
tăng trởng kinh tế và ổn định xã hội năm 2000. Mặt khác, quy trình thông
qua kế hoạch đầu t xây dựng ở một số ngành, địa phơng còn rờm rà qua
nhiều lần xem xét, tốn nhiều thời gian thẩm định và ra quyết định. Một số
Bộ, ngành địa phơng do cha thực hiện hết nguồn vốn bổ sung năm trớc nên
cha khẩn trơng phân bổ nguồn vốn năm sau. Đồng thời nguồn vốn dành cho
đầu t xây dựng cơ bản hàng năm còn hạn hẹp làm cho việc bố trí vốn đầu t
còn theo kiểu bao cấp mang tính bình quân.
Nguyên nhân thứ hai là chất lợng chuẩn bị dự án đầu t còn thấp. Điều
này đợc thể hiện ở khâu điều tra, khảo sát ban đầu không tính toán hết khả
năng, dẫn đến không sát với thực tế. Nhiều dự án chất lợng khả thi cha cao,
cha xem xét đầy đủ đến yếu tố đầu ra nên trong quá trình triển khai thờng bị
vớng mắc và phải thay đổi nhiều lần về quy mô, tổng mức đầu t, thiết kế kỹ
thuật, tổng dự toán... làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Nguyên nhân thứ ba là cơ chế quản lý trong lĩnh vực đầu t và xây dựng
thể hiện trong các nghị định của Chính phủ dù đã đợc đổi mới nhng vẫn còn
hạn chế. Thêm vào đó việc hớng dẫn thi hành còn thực hiện chậm.

Nhà nớc thì việc giải ngân là không đúng hạn. Nguyên nhân chính vẫn là do
tiến độ triển khai của nhiều dự án còn chậm khiến khối lợng thực hiện không
có hoặc nếu có thì cũng không bằng so với kế hoạch để chuyển tới thanh
toán cho kho bạc.
Theo thống kê cho thấy, đến hết tháng 12 năm 1999, riêng nguồn vốn
Trung ơng dành cho đầu t xây dựng còn thừa tới gần 1900 tỷ đồng. Cùng với
nguồn vốn Ngân sách địa phơng, vốn Ngân sách vay trong và ngoài nớc
(theo ớc tính còn 2000 tỉ đồng)... đã tạo ra áp lực rất lớn về giải ngân trong
những tháng đầu năm 2000. Mặc dù chính phủ đã đề ra các giải pháp tháo gỡ
bằng các văn bản ban hành cho phép chủ đầu t đợc tạm ứng trớc một phần
vốn hay cho thanh toán trớc tới 80% khối lợng công việc đã hoàn thành nhng
cha đủ thủ tục thanh toán, đơn giản hoá thủ tục thanh toán vốn đầu t xây
dựng cơ bản. Đặc biệt, việc nghiệm thu khối lợng thực hiện, chất lợng công
trình mà trớc đây Tổng cục đầu t phát triển thờng lấy làm lí do chính để kéo
dài thời gian cấp phát vốn nay đã không còn đợc áp dụng đối với hệ thống
kho bạc. Các bên A (chủ dự án) và bên B (đơn vị thi công) tự chịu trách
nhiệm về việc này và cứ có xác nhận của bên A là Kho bạc cấp phát vốn. Tuy
nhiên, những biện pháp thông thoáng này vẫn cha khắc phục đợc tình trạng
chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu t xây dựng cơ bản bằng vốn Ngân
sách. Sang đến năm 2001, tình trạng vốn chờ dự án lại đợc tái diễn và dờng
nh đây là một căn bệnh khó chữa mà chúng ta đang gặp phải. Theo báo cáo
của Kho bạc Nhà nớc các tỉnh, Thành phố thuộc Trung ơng, qua 10 tháng
thực hiện kế hoạch đầu t xây dựng cơ bản năm 2001 giá trị khối lợng xây
dựng cơ bản hoàn thành đạt 36,6% so với kế hoạch năm, trong đó Trung ơng
đạt 40,1% kế hoạch, địa phơng đạt 34,6%. Vốn thanh toán gồm cả tạm ứng
đạt 41,3% so với kế hoạch năm, trong đó Trung ơng đạt 46,1%, địa phơng
đạt 38,7% kế hoạch. Số vốn thanh toán 10 tháng đầu năm là 20700 tỉ đồng
trong đó vốn thanh toán cho kế hoạch năm 2000 kéo dài khoảng 6000 tỉ
đồng và thanh toán cho kế hoạch năm 2001 đạt khoảng 14700 tỉ đồng cao
hơn so với cùng kỳ năm 2000 (16000 tỉ đồng).

sơ bộ, nhiều Bộ, ngành ngoài sự thẩm tra của tổng cục đầu t phát triển đã tiếnhành
các biện pháp kiên quyết nh: Bộ thơng mại cắt giảm 126 tỷ đồng, nhỏ nh tỉnh Bắc
Giang cũng tiết kiệm đợc 10 tỷ đồng, Hà Nội cắt giảm bình quân từ 8 10% so
với giá trị tổng dự toán đã đợc duyệt.
Nguyên nhân của hiện tợng này là do cả nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp:
- Thất thoát do nguyên nhân trực tiếp vì cố tình vi phạm các quy định về
chế độ quản lý của Nhà nớc. Theo báo cáo kết quả thanh tra tài chính năm 2001
do thanh tra Bộ tài chính thực hiện thì công tác quản lý vốn đầu t xây dựng cơ bản
đang vi phạm nghiêm trọng quy chế, quy định về xây dựng cơ bản.
- Thất thoát do nguyên nhân gián tiếp vì có những sơ hở trong chính sách,
chế độ quản lý kinh tế của nhà nớc ở các khâu của quá trình hoạt động đầu t và
xây dựng.
6/ Đánh giá tình hình thực hiện và giải ngân vốn đầu t XDCB năm
2002:
6.1/ Những tồn tại:
Theo báo cáo của KBNN ngày 14/1/2003 thì đến 31/12/2002 tổng giá trị
khối lợng XDCB hoàn thành trên phạm vi cả nớc gửi đến hệ thống KBNN để
thanh toán là 30602 tỷ đồng, đạt 59,4% kế hoạch cả năm. Trong đó, giá trị khối l-
ợng thực hiện các dự án do các ngành trung ơng quản lý là 9.924 tỷ đồng, đạt
51,2% so với kế hoạch; giá trị khối lợng thực hiện các dự án do địa phơng quản lý
là 20.679 tỷ đồng, đạt 64,4% so với kế hoạch đợc giao.
Tổng số vốn đầu t đợc thanh toán (giải ngân) qua hệ thống KBNN là
32.746 tỷ đồng (giá trị khối lợng thực hiện - KLTH: 30.603 tỷ đồng), bằng 63,6%
so với kế hoạch, song so với giá trị khối lợng thực hiện đạt 107%. Trong đó, số
vốn đầu t đợc giải ngân của các công trình trung ơng là 10235 tỷ đồng. So với kế
hoạch đợc giao đạt 52,8%, so với giá trị khối lợng thực hiện đạt 103,13%; tổng số
vốn thanh toán của các công trình địa phơng là 22.512 tỷ đồng, đạt 70,1% kế
hoạch đợc giao, so với giá trị khối lợng thực hiện đạt 108,86%.
Tình hình thực hiện giải ngân vốn đầu t XDCB theo kế hoạch đầu t năm
2002 cho thấy một số vấn đề cần khắc phục:

vốn đầu t đợc giải ngân so với kế hoạch đạt thấp.
- Không chỉ các Bộ, ngành, địa phơng đã giao kế hoạch đầu t năm chậm
mà các chủ đầu t triển khai cũng chậm, bởi lẽ, một mặt, những tháng đầu năm các
chủ đầu t còn lo các thủ tục kế hoạch để thanh toán cho khối lợng các dự án đợc