TỔNG HỢP VÀ PHÂN TÍCH CÁC THÔNG TIN HIỆN CÓ VỀ MỐI LIÊN HỆ
NGHÈO ĐÓI - MÔI TRƯỜNG VÀ TÌM RA LỖ HỔNG KIẾN THỨC CẦN
ĐƯỢC ƯU TIÊN VÀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH HOẠT ĐỘNG CHO NGHIÊN
CỨU CHÍNH
Báo cáo I – Tài liệu phân tích
MỐI LIÊN HỆ GIỮA NGHÈO ĐÓI VÀ MÔI
TRƯỜNG Ở VIỆT NAM

Nhóm khởi động


Tiến sĩ Bùi Dũng Thể Kinh tế lâm nghiệp và
môi trường
Trường Đại học Nông lâm Huế
Thạc sĩ Nguyễn Lê
Hoa
Phát triển nông thôn Trung tâm Chính sách nông nghiệp
- Bộ NN&PTNT
Thạc sĩ Phạm Thu
Thủy

Chính sách môi trường
và quản lý môi trường
Trung tâm nông lâm nghiệp thế
giới tại Việt Nam
Thạc sĩ Roi Estévez
Pérez
Môi trường và quản lý
lâm nghiệp
Trung tâm nông lâm nghiệp thế
giới tại Việt Nam
Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các chuyên gia tiến hành đánh giá, gồm Tiến sĩ
Aron Becker, Tiến sĩ Nguyễn Danh Sơn, Tiến sĩ Lê Thị Kim Dung và các thành viên
tham gia hội thảo quốc gia về những đóng góp quý báu của quý vị cho bản dự thảo này.
Chúng tôi cũng đánh giá cao sự cộng tác nhiệt tình và ý kiến đóng góp quý báu
của Tiến sĩ Paula Williams – Chương trình Đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp, Thạc sĩ
Alison Clauson, Tiến sĩ Trần Quang Cử, Tiến sĩ Meine van Noordwijk và các chuyên
gia Việt Nam tham gia phỏng vấn về những kiến thức và thông tin mà quý vị đã chia sẻ
cho chúng tôi để chúng tôi hoàn thiện báo cáo này. Báo cáo được dịch từ Tiếng Anh
sang Tiếng Việt bởi Thạc sỹ Nguyễn Chiến Cường. Anh Trần Quốc Thành cũng đã
cung cấp cho chúng tôi bức ảnh ở trang đầu của báo cáo.

GOV: Chính phủ
HEPR: Xoá đói giảm nghèo
ICD: Vụ hợp tác quốc tế
ICEM: Trung tâm quản lý môi trường quốc tế
ICRAF: Trung tâm nông lâm quốc tế (trung tâm nghiên cứu nông lâm quốc tế)
IDRC: Trung tâm nghiên cứu phát triển quốc tế
IFAD: Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế
IFPRI: Viện nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế
IIED: Viện môi trường và phát triển quốc tế
IoS: Viện xã hội học

3
IUCN: Tổ chức bảo tồn thế giới
MARD: Bộ NN&PTNT
MDGs: Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ
MoNRE: Bộ TN&MT
MoLISA: Bộ LĐ, TB&XH
MOSTE: Bộ KH, CN&MT
MRDP: Chương trình phát triển nông thôn
MPI: Bộ KH&ĐT
NATCOM: Uỷ ban quốc gia về năng lượng gỗ
NCPFP: Ủy ban quốc gia về dân số và kế hoạch hoá gia đình
NFDS: Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam
NICs: Các nước công nghiệp mới
NSEP: Chiến lược bảo vệ môi trường
NTFPs: Lâm sản ngoài gỗ
PELs: Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường
PEP: Dự án Nghèo đói và môi trường
PES: Chi trả phí dịch vụ môi trường
PPA: Đánh giá nghèo đói có sự tham gia

TỪ VIẾT TẮT.................................................................................................................. 3
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ .................................................... 8
A. Giới thiệu.................................................................................................................. 8
B. Thông tin cơ sở ........................................................................................................ 9
1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường.......... 9
2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam ................ 11
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN.......................................................................... 13
A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản............................................................................ 13
1. Môi trường.......................................................................................................... 13
2. Nghèo đói ........................................................................................................... 13
3. Chính sách: ......................................................................................................... 14
4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): ............................................. 17
B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu.................................................................... 17
1. Quá trình nghiên cứu:......................................................................................... 17
2. Phương pháp....................................................................................................... 17
CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH ........................................................................ 19
A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo và môi
trường...................................................................................................... 19
1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)................... 19
2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo ........................... 20
a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)............. 20
b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo........................................ 21
c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện.......................................... 22
3. Các chính sách và chương trình vê môi trường.................................................. 22
a. Chương trình nghị sự 21................................................................................. 22
b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến
năm 2020 ............................................................................................................ 23
4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs) ....................... 24
B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và chính
sách ......................................................................................................... 25

3. Biển..................................................................................................................... 42
a. Chính sách biển .............................................................................................. 42
(1). Luật thuỷ sản............................................................................................ 43
(2). Chiến lược phát triển kinh tế biển và ven biển đến năm 2020................. 43
(3). Các chính sách quan trọng khác............................................................... 43
b. Các chương trình quốc gia về biển................................................................. 44
c. Các dự án biển................................................................................................ 45
(1). Dự án “Tăng cường bảo tồn đa dạng sinh học biểnViệt Nam đến năm
2020” .............................................................................................................. 45
(2). Dự án “Sinh kế bền vững trong và quanh khu vực biển được bảo vệ” do tổ
chức tài trợ và Bộ thuỷ sản quản lý. ............................................................... 45
(3). Dự án phát triển và bảo vệ đất ngập nước ven biển (2000-2005)............ 46
(4). Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICZM) ............................................... 46
d. Thảo luận về mối liên hệ giữa Nghèo đói và Môi trường .............................. 46
4. Năng lượng tái tạo .............................................................................................. 48
a. Năng lượng tái sinh – các chính sách liên quan ............................................ 48
b. Các chương trình năng lượng tái tạo............................................................. 49
c. Các dự án năng lượng tái tạo......................................................................... 50
d. Thảo luận về mối liên hệ nghèo đói và môi trường........................................ 52
D. Ô nhiễm, nước sạch, sức khoẻ và hệ thống vệ sinh................................................ 53
1. Ô nhiễm và nghèo đói......................................................................................... 54
a. Vấn đề ô nhiễm được thể hiện trong các chính sách...................................... 54
b. Các dự án Đánh giá tác động môi trường (EIA)............................................ 55
c. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và ô nhiễm..................................... 55
2. Nước sạch, sức khoẻ và vệ sinh môi trường....................................................... 57
a. Nước, sức khoẻ và vệ sinh môi trường trong các chính sách......................... 57
b. Các chương trình quốc gia............................................................................. 58
c. Các dự án........................................................................................................ 58
d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường................................ 59
CHƯƠNG 4. TỔNG HỢP VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 61

trọng và phương pháp.
4. Thống nhất được với PEP và nhóm nghiên cứu trong việc xây dựng kế hoạch hoạt
động cho các nghiên cứu điểm, đánh giá chương trình/ dự án và các bước tiếp theo
cho Phần 3 và 4.
Các hoạt động trong phần mở đầu bao gồm đánh giá tài liệu, thảo luận chi tiết
với các bên được thực hiện từ tháng 12/2006 đến đầu tháng 1/2007. Kết quả của giai
đoạn khởi động này là 2 báo cáo:
(1) Báo cáo 1, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 1 và 2 ở trên
(2) Báo cáo 2, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 3 và 4.
Cả hai báo cáo này đều được chuẩn bị trong tháng 1/2007 và sau đó được trình
bày tại hội thảo quốc gia tổ chức vào ngày 5 tháng 1 tại Khách sạn La Thành, Hà Nội.
Hai báo cáo này đã được hoàn thiện ngay sau hội thảo, trong đó có xem xét đến ý kiến
đóng góp của các bên, các cán bộ đánh giá cũng như Đề cương nhiệm vụ đặt ra cho giai
đoạn khởi động (PHẦN 1). Kết quả của hoạt động phân tích và tổng hợp chuyên sâu
được trình bày trong Báo cáo 1.

8
B.
Thông tin cơ sở

1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường
Ý kiến nhận xét chung cho rằng nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến tình
trạng suy thoái môi trường (dẫn chiếu: Jalal, 1993; Duraiappah, 1996). Ví dụ: một trong
những kết luận trong Báo cáo của đoàn đánh giá Bruntland được xem là tín hiệu đáng
mừng đối với hoạt động bảo vệ môi trường. Kết luận này nói rất rõ là nghèo đói là
nguyên nhân chính dẫn đến các vấn đề về môi trường và cải thiện môi trường của các
chương trình về môi trường. Ngân hàng thế giới cũng đồng tình với ý kiến này khi đưa
ra báo cáo của mình vào năm 1992. Ngân hàng thế giới nói rằng “các hộ gia đình nghèo
phải kiếm sống từng bữa đã khai thác tài nguyên thiên nhiên bằng cách chặt phá rừng
bừa bãi làm chất đốt và không có biện pháp nào bảo vệ đất” (báo cáo ngân hàng thế giới

nếu nguồn đất đai của xã hội khan hiếm thì các ông chủ đất không thể làm chủ hàng
nghìn mẫu (Anh). Một điều không phải bàn cãi là suy thoái đất liên quan đến nhiều
người chứ không chỉ người nghèo. Thậm chí Nadkarni còn cho rằng “nếu xét các trường
hợp nêu trên thì có thể rút ra kết luận rằng người nghèo đã và đang cải thiện môi
trường”. Đúng là một điều nực cười và đáng phê phán.

9
Kim (2001) ủng hộ quan điểm này bằng việc đưa ra dẫn chứng trường hợp của
Hàn Quốc - một quốc gia công nghiệp mới. Ông ta nhận ra rằng nạn nghèo đói ở Hàn
Quốc đã giảm rất nhiều trong vòng 40 năm qua. Vấn đề nghèo đói như suy dinh dưỡng
kinh niên và hệ thống vệ sinh kém luôn được xem là vấn nạn trước đây ở Hàn Quốc.
Tuy nhiên, xã hội công nghiệp mới của Hàn Quốc lại xuất hiện những vấn nạn mới đó
là tội phạm thành phố, tắc nghẽn giao thông, gia đình không hoà thuận và đặc biệt là
tình trạng suy thoái môi trường. Vấn đề môi trường ở Hàn Quốc đã xuất hiện từ quá
trình công nghiệp hoá, do tác động đô thị hoá chứ không phải từ nguyên nhân nghèo
đói.
Về mặt bản chất, nghèo đói không hoàn toàn dẫn đến tình trạng suy thoái môi
trường (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Dẫn chứng là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi
trường là rất phức tập và cần được phân tích sâu cho từng khu vực cụ thể - nó không
đơn thuần là mối liên hệ thông thường. Ở nhiều nơi, các công ty thương mại giàu có và
các cơ quan nhà nước lại là nguyên nhân chính gây ra suy thoái môi trường do chặt cây
lấy mặt bằng, sử dụng thuốc hoá học trong nông nghiệp, ô nhiễm nguồn nước, Đôi khi
các nhóm người có quyền trong xã hội đẩy người nghèo vào sinh sống trong các vùng
đất khó canh tác mà ở đó họ không thể làm gì được để bảo tồn và áp dụng các biện pháp
tái sinh, tập quá sử dụng đất và từ đó làm cho môi trường ở khu vực này đã bị suy thoái
lại càng lâm vào tình trạng trầm trọng hơn. Tuy nhiên, cũng có nhiều ví dụ cho thấy
người nghèo bảo vệ môi trường và đầu tư để cải thiện môi trường. Do vậy, nghèo đói có
thể đôi khi có liên quan đến vấn đề suy thoái môi trường nhưng nó không hoàn toàn là
nguyên nhân trực tiếp như chúng ta thường nghĩ (DFID, EC, UNDP, WB, 2002).
Trên cơ sở xem xét các quan điểm khác nhau về vấn đề này chúng ta có thể kết

việc phân bổ dân cư nghèo. Trong khi đó, mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường xét
trên phạm vi rộng được tìm thấy đối với trường hợp của Lào vì tất cả 5 vấn đề môi
trường được xét trong mối tương quan với nghèo đói về mặt không gian. Trong cả hai
trường hợp thì phúc lợi xã hội của người nghèo sẽ được tăng cường thông qua việc lồng
ghép giữa chiến lược xoá đói giảm nghèo và môi trường.
Tại Việt Nam, theo báo cáo đánh giá chương trình và chiến lược của ADB
(2005), các phân tích gần đây cho thấy mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt
Nam như sau: (i) các cộng đồng nghèo thường tập trung tại các khu vực có điều kiện
môi trường chất lượng thấp, bị suy thoái và nguồn tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt, gồm:
khu vực miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long; (ii) các cộng
đồng nghèo phụ thuộc nhiều nhất vào môi trường và tài nguyên thiên nhiên - khoảng
70% người dân Việt Nam sống dựa vào đất và do đó họ bị lệ thuộc trực tiếp vào chất
lượng và số lượng tài nguyên thiên nhiên; (iii) các cộng đồng nghèo chịu rủi ro nhiều
nhất từ những tác động ảnh hưởng đến sức khoẻ và sinh kế một khi chất lượng môi
trường và số lượng tài nguyên thiên nhiên suy giảm. Về vấn đề này, việc cải thiện chất
lượng môi trường dưới mọi hình thức đều có tác động tích cực đến xoá đói giảm nghèo.
Nói tóm lại, có thể nhận ra rằng có 2 luồng quan điểm về mối liên hệ giữa nghèo
đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi
trường và (ii) nghèo đói không gây tác động xấu đến môi trường. Không ai có thể khẳng
định (1) là đúng hay sai vì phụ thuộc vào từng điều kiện cụ thể. Tuy nhiên, có thể thấy
một điều là khi vấn đề nghèo đói được cải thiện sẽ chắc chắn cải thiện được chất lượng
môi trường và ngược lại. Tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên và một môi trường
không ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho công cuộc xoá đói giảm nghèo lâu dài trong
khi đó để xoá đói giảm nghèo được thì phải quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi
trường một cách bền vững. Trên phạm vi rộng, xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi
trường cần được tiến hành hài hoà để đạt được phát triển bền vững.
2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam
Kể từ khi tiến hành Đổi mới ở Việt Nam vào năm 1986 thì Việt Nam đã đạt
được những thành tựu đáng khích lệ về phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, đối ngoại và
an ninh quốc gia. GDP tăng trên 2 lần trong khi đó lạm phát giảm xuống mức 1 con số.

chương trình môi trường và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam, ở đó các chương trình này
chưa được gắn kết với nhau và thậm trí là có các vấn đề trái ngược nhau. Có một số
khái niệm về môi trường và nghèo đói đã được biết đến trước đó. Nhiều trong số này tỏ
ra khó có thể thay đổi được, trong đó phải kể đến (1) nghèo đói và tăng trưởng dân số là
nguyên nhân làm suy thoái môi trường; (2) xoá nghèo phải được thực hiện trước tiên
sau đó mới đến cải thiện chất lượng môi trường; (3) bình đẳng và bền vững môi trường
cùng tiến hành song song; (4) đầu tư vào môi trường người nghèo trở nên nghèo thêm.
Một số chính sách công và quan điểm của các bên liên quan tiếp tục cho rằng
nghèo đói và suy thoái môi trường là một vòng tuần hoàn khép kín (hết nghèo đói lại
dẫn đến môi trường suy thoái và ngược lại) do việc tăng dân số quyết định. Ở Việt Nam,
việc kế hoạch hoá gia đình đối với các dân tộc thiểu số thường rơi vào tình trạng này
(vòng luẩn quẩn). Tuy nhiên, phương thức này lại đang được xem là cách hiểu phổ biến
về sinh kế người nghèo và mối liên hệ phức tạp với môi trường.
Do đó, mục tiêu chủ yếu của tài liệu này là để xác định lỗ hổng kiến thức về vấn
đề nghèo đói và môi trường trong các phương pháp, chương trình, dự án và chiến lược ở
Việt Nam. Đây được coi là thông tin cơ bản cho từng nghiên cứu cụ thể của gói thầu
tổng thể này. bản thân tài liệu này đã là một bước khởi đầu để tăng cường mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường trong công tác quy hoạch và chính sách của Chính phủ.
Trên cơ sở quan điểm (1) các phương pháp nghèo đói được đánh giá và thực
hiện ở Việt Nam, (2) các chiến lược và chương trình hiện có ở Việt Nam liên quan đến
xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, (3) các số liệu thống kê của Chính phủ và tài
liệu (từ cấp trung ương và tỉnh) liên quan đến nghèo đói và môi trường và (4) tài liệu từ
các dự án và chương trình tài trợ hoạt động trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo và bảo vệ
môi trường, tài liệu này nhằm tìm ra/phát hiện sự hiểu biết/nhận thức hiện nay và trong
thời gian tới về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, trong đó chú trọng đến mối
liên hệ đã được giải thích cặn kẽ cũng như các mối liên hệ chưa được rõ ràng nhưng
chưa được giải thích cụ thể trong tài liệu này. Hơn nữa, tài liệu này cũng cố gắng tìm ra
các bài học kinh nghiệm từ các phương pháp tiếp cận khác nhau hiện có và sẽ xuất hiện
cũng như các lỗ hổng thông tin làm cản trở mối liên hệ được tạo ra giữa các thông số
nghèo đói và môi trường.

và phá vỡ các tiêu chuẩn môi trường.
Suy thoái môi trường là việc gây tác động xấu đến các yếu tố cấu thành môi
trường cả về mặt lượng và chất, tác động xấu đến cuộc sống con người và tự nhiên.
Môi trường có vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống của con người và các
sinh vật khác cũng như sự phát triển kinh tế, văn hoá và xã hội của một nước, một quốc
gia và toàn thể nhân loại. Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trách nhiệm của
các cấp quản lý, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế xã hội, các lực lượng vũ
trang nhân dân và các cá nhân trong việc bảo vệ môi trường để bảo vệ sức khoẻ con
người, đảm bảo quyền lợi con người được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm
và vì mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia cần đóng góp vào việc bảo vệ môi
trường khu vực và toàn cầu.

2. Nghèo đói
Nghèo đói là một phạm trù rất rộng và định nghĩa về nghèo đói có thể được hiểu
không chỉ sự túng thiếu về mặt vật chất. Nghèo đói, theo định nghĩa của Ngân hàng thế
giới là “không chỉ đơn thuần là vấn đề túng thiếu vật chất mà còn liên quan đến rủi ro,
tính dễ bị tổn thương, vấn đề xã hội và các cơ hội (WB, 2006
2
). Nghèo đói hiện đang
được tiến hành đánh giá tại Việt Nam dựa vào khung sinh kế bền vững. Tổ chức phát

13
triển quốc tế của Úc định nghĩa nghèo đói về mặt đáp ứng những nhu cầu cơ bản, tránh
nhiệm do được quyền công dân và sự tham gia, tự do (AusAID, 2001).
Các biện pháp xoá đói giảm nghèo dựa vào thu nhập có thể là sai lầm. Biện pháp
này chỉ đơn thuần tập trung vào vấn đề thu nhập và điều đó sẽ dẫn đến việc xem nhẹ
vấn đề nghèo đói chỉ là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Để xác định thành tựu
của chương trình trong việc xoá đói giảm nghèo, có một số lý do liên quan đến tỷ lệ
nghèo đói thực sự cũng như các biện pháp và quá trình xoá đói giảm nghèo
1

bức thông điệp hoặc một loạt các hoạt động là không hoàn toàn chính xác và không
phản ánh được một chính sách “đích thực” (Sanford, 1987).
Nói một cách khác, một chính sách không giống như một quyết định. Thuật ngữ
chính sách thường để chỉ một mục tiêu dài hơi cho một vấn đề lớn (như: Hưởng dụng
đất). Nó không phải là việc phán đoán các vấn đề liên quan. Tuy nhiên, đôi khi chúng ta
hiểu chính sách không phải là mục tiêu có định hướng mà là tập hợp các phản hồi cho
một vấn đề nào đó được đưa ra. Trong phạm vi các hoạt động phát triển của chính ohủ,

1
Cần lưu ý rằng ngưỡng nghèo và các biện pháp tương tự áp dụng đối với đói nghèo dựa vào thu nhập có
thể là một sai lầm lớn. Các phương pháp này làm cho khi xem xét đến xoá đói giảm nghèo ta chỉ nghĩ nó
đơn thuần là vấn đề thu nhập, từ đó dẫn đến việc đơn giản hoá quan điểm cho rằng xoá đói giảm nghèo
chỉ đơn thuần là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Điều này chưa từng thấy ở các quốc gia trong
khu vực Đông Á.

14
các chính phủ xây dựng chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án và các nội dung
này (theo thứ tự) mang tính ngắn hạn, cụ thể hơn và mất nhiều thời gian hơn so với
trước đây và từng nội dung mang tính khả thi hơn hoạt động xây dựng luật nói chung.
Trên cơ sở đó chúng ta có thể định nghĩa chính sách như là một loạt các quyết định
nhằm hướng tới một mục tiêu dài hạn hoặc một vấn đề cụ thể nào đó. Các quyết định do
chính phủ ban hành thường được thể hiện trong luật và được áp dụng trên toàn quốc
(chứ không chỉ một vùng, khu vực nào đó) (Sanford, 1987).
Việc phân biệt được sự khác nhau giữa 3 chức năng của chính sách là rất hữu
ích.
Trước hết là xây dựng chính sách để từ đó đưa ra hoạt động xây dựng các quyết
định liên quan và xây dựng chính sách về mặt bản chất chính là đặc quyền của các cán
bộ cao cấp - làm thế nào để họ dựa vào tầm quan trọng của chính sách liên quan.
Thứ hai, thực hiện chính sách – các hoạt động được tiến hành để triển khai
quyết định đưa ra.

thức khác nhau như: Luật, quyết định, nghị định, chiến lược, chương trình.… Trong
khuôn khổ báo cáo này, để đáp ứng được mục tiêu đề ra, chúng rôi lựa chọn một số luật,
chiến lược, chương trình và dự án tiêu biểu của Chính phủ liên quan đến mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường để đánh giá. Các tài liệu này là một trong những chính

15
sách quan trọng nhất của Chính phủ, không chỉ về mặt nghèo đói và môi trường mà còn
về các khía cạnh khác của mặt kinh tế xã hội.
Về mặt khái niệm thì luật được định nghĩa như là các quy định do Chính phủ
ban hành để thiết lập và duy trì sự tồn tại nói chung một cách có kỷ luật. Nói chung, luật
được chia làm một dạng, gồm: Luật tập quán (được xây dựng trên cơ sở phong tục tập
quán), luật của các quốc gia, luật nhà nước và luật dân sự.
2
Chiến lược có thể được xem
là kế hoạch hành động dài hạn. Nó được xây dựng để đạt được mục tiêu
3
. Chương trình
được định nghĩa như là một hệ thống các dự án hay dịch vụ được xây dựng nhằm đáp
ứng nhu cầu xã hội và là một loạt các bước được tiến hành hay các mục tiêu được hoàn
tất
4
.
Đối với trường hợp của Việt Nam và cũng là trường hợp của nghiên cứu này thì
chiến lược và chương trình của Chính phủ thường được biết đến như là chiến lược và
chương trình quốc gia. Chương trình quốc gia chính là tổng thể các mục tiêu, nhiệm vụ
và giải phát kinh tế, xã hội, công nghệ, môi trường, chính sách và thể chế, tổ chức để
thực hiện một hoặc nhiều mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong một
thời kỳ nhất định nào đó.
5
Mộ chương trình quốc gia bao gồm rất nhiều dự án được thực

Quyết định 38/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về các chương trình quốc gia, ngày 24/32000
=======
Orientation
(Policy
options)
Plans:
20 years
10 years
5 years
3 years
=======
National
program/project
Target with
resources
schedule
Program
Program 1

Dự án 3
Project 1
Law

=======
Rule of
Game
Degree
Circular
Decision
/

Dự án
Project 1
Dự án 2
Dự án 1
Luật
=======
l
Luật

chơi
Nghị định
Thông t
ư
Quyết
định
Cấp tỉnh
/
Cấp vùng

16
4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL):
Như đã thảo luận ở trên, có hai luồng quan điểm khác nhau về mối liên hệ giữa
nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái
môi trường và (ii) nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi
trường. Một điều dễ nhận thấy là việc cải thiện nghèo đói sẽ có tác động tích cực đến
chất lượng môi trường và ngược lại. Đó là điều không phải bàn cãi. Việc tiếp cận tài
nguyên thiên nhiên và một môi trường không bị ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho
chiến lược xoá đói giảm nghèo dài hạn, trong khi đó xoá đói giảm nghèo là rất cần thiết
để quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Trong nghiên cứu này
chúng tôi không đưa quan điểm về vấn đề này là đúng hay sai. Mối liên hệ giữa nghèo

Khung phân tích
Kiểm tra 5 chuyên đề của mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường về mặt
chính sách và thực thi ở các cấp: trung ương và địa phương (Biểu đồ 2). Các mối tương
tác đa chiều được thảo luận và phân tích. 17

Biểu đồ 2. Khung phân tích Poverty and
Environment
Poverty and
Environment
Policy
National
programs/
projects
Provincial
projects
Issues on Gaps
of P and E
linkage
NRM and Poverty
WTO
Macro

-


đói

WTO
Kinh tế
-

vĩ mô
Di cư, giới
và đói nghèo
Sức khoẻ
môi trường
Suy thoái
đất đai
Lâm nghiệp
và nghèo đói
Ô nhiễm
& nghèo đói
VSMT

Tác động
công nghiệp
Tác động
nông nghiệp
Nước sạch

ra bằng chứng để ủng hộ hoặc phủ nhận các nhận định đưa ra về mối liên hệ giữa nghèo
đói và môi trường. Bàng việc sử dụng bảng ma trận để trả lời các câu hỏi quan trọng
trong khi thảo luận đã giúp nhóm IT xem xét đi xem xét lại một vấn đề liên quan đến
nhiều chủ đề khác nhau một cách dễ dàng.

18
CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH

A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo
và môi trường

1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)
Mục tiêu tổng thể của Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2010
là đưa đất nước thoát khỏi tình trạng kém phát triển, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá
xã hội và tinh thần của người dân; làm cơ sở để đưa đất nước tiến lên công nghiệp hoá
theo hướng hiện đại vào ănm 2020. Mục tiêu của Chiến lược là đảm bảo nguồn nhân
lực, năng lực khoa học, kỹ thuật, hạ tầng cơ sở, tiềm năng kinh tế, an ninh được tăng
cường, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nâng cao
vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Thông tin chi tiết có thể tham khảo trong Phụ
lục 1.6.
Chiến lược này nhằm đảm bảo rằng đến năm 2010, GDP sẽ ít nhất tăng gấp hai
so với năm 2000 và nâng cao chỉ số phát triển con người một cách ổn định. Ngoài ra,
chiến lược còn đề cập đến năng lực công nghệ, khoa học để ứng dụng công nghệ mới
đạt tiêu chuẩn quốc tế và tự vận động phát triển một số lĩnh vực, đặc biệt là công nghệ
thông tin, sinh học, chất liệu mới và công nghệ tự động. Hạ tầng cơ sở đáp ứng nhu cầu
phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc gia để tạo đà tiến lên phía trước. Hơn nữa, vai trò
chủ đạo của ngành kinh tế được tăng cường, quản lý các lĩnh vực quan trọng của nền
kinh kế; doanh nghiệp nhà nước được cơ cấu lại cho phù hợp hơn và phát triển để đảm
bảo sản xuất và kinh doanh đạt hiệu quả. Ngành kinh tế nhà nước, ngành kinh tế tư nhân
và doanh nghiệp nhỏ, ngành kinh tế tư bản tư nhân, ngành kinh tế tư bản nhà nước và

người dân miền núi.
2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo
a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện do Chính phủ ban hành
gồm 6 hợp phần. Mục tiêu tổng thể của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 là cải thiện đời
sống vật chất, tinh thần và văn hoá xã hội cho người dân, tạo tiền đề để công nghiệp hoá
và hiện đại hoá đất nước, xây dựng một quốc gia giàu mạnh, xã hội dân chủ, công bằng,
văn minh và thiết lập một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo
vệ và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và văn hoá dân tộc cho thế hệ sau (Xem chi tiết
trong Phụ lục 1.7.). Ngoài mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và xoá đói giảm nghèo thì
Chiến lược này còn tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đồng thời xây dựng
kế hoạch hoạt động để giải quyết vấn đề này.
Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được thể hiện trong Chiến lược kà
tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với tiến bộ xã hội, bình đẳng và bảo vệ môi trường để tạo
thêm nhiều việc làm cho lực lượng lao động xã hội đang ngày càng gia tăng, nâng cao
sức khoẻ người dân, xoá đói, giảm nghèo và hạn chế các vấn đề xã hội một cách kịp
thời và hiệu quả. Tăng trưởng kinh tế sẽ tạo động lực xoá đói giảm nghèo. Chiến lược
cũng đề cập đến mối liên hệ hài hoà giữa phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ và cải thiện
chất lượng môi trường để đảm bảo rằng mọi người dân được sống trong một môi trường
không bị ô nhiễm.
Có thể thấy ưu tiên của Chiến lược này là xoá đói giảm nghèo. Do đó, hầu hết
nội dung của Chiến lược đều hướng đến mục tiêu này. Vai trò của người nghèo được
coi trọng trong Chiến lược. Thu nhập của hầu hết người dân chỉ ở mức trên ngưỡng
nghèo và rất dễ bị tái nghèo nếu có thiên tai, mất việc làm, ốm và giá nông sản biến
động. Sức khoẻ không đảm bảo, nền giáo dục thấp và điều kiện vệ sinh kém cũng như
suy thoái môi trường đang gây khó khăn cho người nghèo trong nỗ lực cải thiện tình
hình hiện nay của họ để thoát nghèo. Chiến lược gợi mở những tiến bộ đáng kể trong
công tác xoá đói giảm nghèo: tăng trưởng phải gắn với các biện pháp mục tiêu tạo điều
kiện thuận lợi cho người nghèo có nhiều cơ hội cải thiện đời sống của mình; bản thân
người nghèo phải tự họ nỗ lực để thoát nghèo. Xoá đói giảm nghèo không chỉ đơn thuần

là cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 133 và Uỷ ban dân tộc miền
núi chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 135. hai chương trình này đều sử
dụng phương pháp tiếp cận đa ngành nhằm cải thiện nguồn nước sinh hoạt, cải tiến
công tác giáo dục, năng lực sản xuất, kiến thức văn hoá xã hội, hạ tầng cơ sở, giao
thông và truyền thông, đào tạo cán bộ cơ sở và tiếp cận nguồn vốn vay tín dụng. Chính
phủ đã cụ thể hoá các bộ, ngành liên quan như: Bộ NN&PTNT, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế.
•
Quyết định 133 có hiệu lực từ 1998-2000 và nay đổi tên thành Quyết định 143 áp
dụng cho giai đoạn 2001-2005. Quyết định này áp dụng cho các đối tượng là cộng
đồng nghèo, vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu xa và hẻo lánh trên cơ sở
danh sách 1.715 xã nghèo thống kê trên toàn quốc. Các hợp phần của quyết định
gồm: hoạt động khuyến lâm tạo thu nhập thông qua hoạt động nông lâm nghiệp và
nuôi trồng thuỷ sản; xây dựng năng lực cho các xã nghèo về xoá đói giảm nghèo và
hỗ trợ các dân tộc thiểu số sống trong điều kiện đặc biệt khó khăn. Mục đích là làm
giảm tỷ lệ hộ nghèo sống dưới mức chuẩn nghèo quốc gia xuống dưới 10% vào năm
2005. Ngân sách dự kiến để thực hiện Quyết định 133 (Quyết định 133/1998/QD-
TTg) là 10 tỷ đồng (tương đương khoảng 700 triệu đô la Mỹ) và 22,6 tỷ đồng (tương
đương khoảng 1,7 tỷ đô la Mỹ) cho quyết định 143 (VNA, 4/11/2001, cited in
Morris et al., 2004).
•
Quyết định 135 có hiệu từ 1998-2005. Quyết định này tập trung chủ yếu vào 1000
xã miền núi, vùng sâu vùng xa khó khăn nhất vì thế nó được biết đến như là “các xã
đặc biệt khó khăn” (CEDs). Mục tiêu của Chương trình là giảm tỷ lệ hộ dưới mức
chuẩn nghèo quốc gia của các xã đặc biệt khó khăn xuống 25% vào năm 2005. Tỷ lệ
này hiện này là 91% tại các xã thuộc khu vực Tây Nguyên và 73% với các xã thuộc
khu vực phía Bắc (theo báo cáo khảo sát về mức sống Việt Nam năm 1998). Có rất
ít thông tin về kết quả của chương trình này. Thành tựu mà chương trình này đạt
được đã được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng - tạo thu nhập và cải
thiện vấn đề an ninh lương thực, sức khoẻ, đường giao thông, độ che phủ rừng, công
nghệ trong nông nghiệp và chăn nuôi (VNA, 4/11/2000: VNA, 19/4/2001; VNA,

tế bền vững với một cơ cấu kinh tế phù hợp, thoả mãn nhu cầu người dân để nâng cao
chất lượng cuộc sống, tránh suy thoái và đình trệ kinh tế trong tương lai, cố gắng tránh
bị nợ nần để lại hậu quả xấu cho thế hệ con cháu.
Về mặt xã hội, mục tiêu của phát triển bền vững là đạt được kết quả cao trong
việc thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; đảm bảo người dân Việt Nam có đủ chất
dinh dưỡng trong bữa ăn hàng ngày và chất lượng dịch vụ y tế được cải thiện; có cơ hội
tiếp cận giáo dục và việc làm; giảm tỷ lệ hộ nghèo đói; thu hẹp khoảng cách giữa các
tầng lớp trong xã hội và nhóm người; xoá được tệ nạn xã hội; nâng cao quyền và trách
nhiệm của từng người dân và toàn xã hội; giữ gìn và phát huy bản sắc văn hoá đa dạng;
nâng cao mức sống người dân cả về vật chất lẫn tinh thần.
Về môi trường, áp dụng các biện pháp phát triển bền vững: khai thái hợp lý và
hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, sử dụng hiệu quả; ngăn chặn và kiểm soát được
ô nhiễm môi trường;; bảo vệ môi trường sống; bảo vệ các khu vườn quốc gia, khu bảo
tồn và sinh quyển; bảo tồn đa dạng sinh học; tránh được tình trạng suy thoái môi trường
và cải thiện được điều kiện môi trường.
Các chỉ số này bao quá các vấn đề như nghèo đói, chênh lệnh trong thu nhập và
thất nghiệp. Nó đại diện cho các vấn đề ưu tiên của các nước và cộng đồng thế giới. các
chỉ số này được sử dụng rộng rãi, được kiểm nghiệm và tỏ là có hiệu quả trong việc xây
dựng các mục đích và mục tiêu phát triển. Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển
xã hội đã chấp nhận mục tiêu giảm tỷ lệ người nghèo ở các nước đang phát triển xuống

22
còn một nửa vào 2015. Chương trình nghị sự 21 đưa ra các chỉ số về nghèo đói và môi
trường trong các chủ đề về xã hội và môi trường một cách rõ ràng nhưng thiếu mối liên
hệ mật thiết giữa các chỉ số nghèo đói và môi trường.
Chương trình nghị sự cung cấp hướng dẫn chi tiết để thực hiện và tính toán các
chỉ số trên. Theo Chương trình nghị sự, GSO là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong
việc quảng bá thông tin số liệu thống kê nên GSO đóng vai trò quan trọng trong việc
cung cấp số liệu để sử dụng đánh giá tiến độ thực hiện SEDP. Ngoài ra, Bộ KH&ĐT
cũng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và giám sát SEDP. Trong giai đoạn

trường đã được giải quyết thành công. Độ che phủ đã tăng, hệ thống sinh thái phục vụ
công tác bảo tồn và là môi trường sống của các loài động thực vật quý hiến được bảo vệ
nghiêm ngặt. Hiện đã có nhiều doanh nghiệp và các tổ chức đầu tư ứng dụng công nghệ
thân thiện với môi trường, xây dựng hạ tầng xử lý chất thải và cải thiện chất lượng môi
trường.
Đến năm 2010, môi trường của Việt Nam sẽ gặp phải một số thách thức xuất
phát từ cả hai phía chủ quan và khách quan. Để giải quyết những thách thức này và thực
hiện thành công mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững cần đưa ra quan
điểm hướng dẫn cho phần hai của Chiến lược. Nhìn chung, chiến lược đã cho thấy điểm
yếu trong mối liên hệ với nghèo đói, không chỉ đối với nhóm người nghèo mà còn cả

23
nhóm dân tộc thiểu số. Thế vào đó chiến lược thiên về các mục tiêu liên quan đến môi
trường. Hơn nữa, dường như mục tiêu đặt ra cho giai đoạn 2010 và 2020 là quá nhiều
trong khi đó lại thiếu hướng dẫn đào tạo người trực tiếp thực hiện chiến lược.
4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs)
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện - CPRGS
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện đã nhận thấy tầm quan
trọng của môi trường đối với người nghèo nhưng cụ thể những vấn đề môi trường sẽ
được lồng ghép với mục tiêu xoá đói giảm nghèo như thế nào thì vẫn còn bỏ ngỏ và
chưa chắc chắn. Chiến lược xoá đói giảm nghèo và các chương trình quốc gia về xoá
đói giảm nghèo gần như không đề cập đến vấn đề môi trường trong hoạt động (đa
ngành) xoá đói giảm nghèo. Với việc chỉ đưa ra chỉ số về độ che phủ rừng không chỉ
không đủ cho xoá đói giảm nghèo mà còn không giải quyết được vấn đề đa dạng sinh
học rừng và các vấn đề khác. Ngoài ra, cũng cần hiểu cụ thể hơn về việc làm thế nào để
các thành tựu kinh tế ở các mức độ khác nhau gắn kết/liên hệ với các hình thức sử dụng
rừng, sự phụ thuộc vào rừng và chất lượng rừng khác nhau.
Thực tế, xu hướng của tài nguyên rừng là sự kết hợp giữa kết quả của việc chính
quyền địa phương, lâm trường, dân di cư và hộ gia đình, đặc biệt là các nhóm dân tộc ít
người tương tác lẫn nhau (Ngân hàng thế giới 2006). Sunderlin (2005) giải thích các

môi trường còn rất yếu; (ii) không có số liệu mang tính định lượng để cho phép xác định
chính xác và đầy đủ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường có thể được sử dụng để
tác động đến quá trình xây dựng chính sách môi trường một cách có hiệu quả; (iii) các
chính sách về môi trường mới chỉ nhìn nhận vấn đề nghèo đói trên góc độ lý thuyết và
hàn lâm mà chưa có hoạt động cụ thể để lồng ghép vấn đề nghèo đói vào các dự án và
chương trình về môi trường, và (iv) khung giám sát đánh giá vấn đề nghèo đói trong bối
cảnh thực hiện chính sách môi trường còn yếu, nghĩa là số liệu về tác động thực sự của
việc thực thi chính sách môi trường đối với người nghèo còn hạn chế.
B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và
chính sách
1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách
Nhận xét chung về nội dung đánh già và tổng hợp được trình bày trong phần này
sẽ cho thấy rằng mối quan hệ giữa di cư, nghèo đói và môi trường trong các chính sách
hiện nay chưa thực sự được coi trọng. Di cư dường như không được nhắc đến trong các
chính sách về môi trường và nghèo đói. Vai trò của việc di cư trong các chính sách và
chiến lược tầm vĩ mô liên quan đến mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường như đã nói
ở trên, bao gồm cả CPRGS, SEDS, NSEP, hay chương trình nghị sự 21 … rất ít được đề
cập.
Ngoài ra, việc kiểm nghiệm và xử lý vấn đề giới - một vấn đề xuyên suốt trong
mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường cũng chưa được đề cập. Vấn đề giới trong
những mối liên hệ này chưa được đưa vào trong các chương trình quốc gia và chính sách
hiện nay và nó trở thành lỗ hổng kiến thức đáng kể. mặc dù có thể có những hoạt động
và chương trình về giới và nghèo đói, giới và môi trường nhưng việc không đề cập đến
các mối liên hệ này đã làm hạn chế nỗ lực của chúng ta để có được nhận định cụ thể về
tình hình hiện nay. Hầu hết các dự án làm nghiên cứu tập trung vào bình đẳng giới, tăng
cường vai trò của phụ nữ (trao quyền cho phụ nữ), giới và nghèo đói, giới và môi trường
(Morris et al, 2004; UNESCAP, 2003; Kabeer và Tran, 2006). Cũng giống như vấn đề di
cư, vấn đề giới chưa được giải quyết cả trong các chính sách phát triển.
2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia
Việc phân bố dân cư theo không gian phát triển được xem là phương thức chủ