PHẦN 1 MỞ ĐẦU
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Báo cáo tổng quan môi trường toàn cầu năm 2000 của chương trình môi trường Liên
Hợp Quốc (UNEP) viết tắt là “GEO - 2000” là báo cáo đánh giá tổng hợp về môi trường
toàn cầu khi bước sang một thiên niên kỷ mới. GEO – 2000 tổng kết những gì chúng ta đã
đạt được với tư cách là những người sử dụng và giữ gìn các hàng hóa, dịch vụ môi trường
mà hành tinh cung cấp. Báo cáo đã phân tích hai xu hướng bao trùm khi loài người bước
vào thiên niên kỷ thứ ba.
Thứ nhất: Các hệ sinh thái và sinh thái nhân văn toàn cầu bị đe dọa bởi sự mất cân bằng sâu
sắc trong năng suất và trong phân bố hàng hóa, dịch vụ. Một tỉ lệ đáng kể nhân loại hiện nay
vẫn đang sống trong sự nghèo khó và xu hướng được dự báo là sự khác biệt sẽ ngày càng tăng
giữa những người thu được lợi ích từ sự phát triển kinh tế, công nghệ và những người không
hoặc thu lợi ít theo hai thái cực: sự phồn thịnh và sự cùng cực đang đe dọa sự ổn định của toàn
bộ hệ thống nhân văn và cùng với nó là môi trường toàn cầu.
Thứ hai: Thế giới hiện đang ngày càng biến đổi, trong đó sự phối hợp quản lý môi trường ở
quy mô quốc tế luôn bị tụt hậu so với sự phát triển kinh tế - xã hội. Những thành quả về môi
trường thu được nhờ công nghệ và những chính sách mới đang không theo kịp nhịp độ và quy
mô gia tăng dân số và phát triển kinh tế. Mỗi một phần trên bề mặt trái đất được thiên nhiên
ban tặng cho các thuộc tính môi trường của riêng mình, mặt khác, lại cũng phải đương đầu với
hàng loạt các vấn đề mang tính toàn cầu đã và đang nổi lên. Những thách thức đó là:
- Khí hậu toàn cầu biến đổi và tần suất thiên tai gia tăng.
- Sự suy giảm tầng Ozôn (O
3
)
- Tài nguyên rừng bị suy thoái
- Ô nhiễm môi trường đang diễn ra ở quy mô rộng.
- Sự bùng nổ dân số.
- Sự suy giảm tính đa dạng sinh học trên trái đất.
Hiện nay, thế giới mà chúng ta sống đang phải đương đầu với rất nhiều thử thách. Xét
trên các yếu tố của thế giới tự nhiên như nước, rừng, không khí, đất trồng, đại dương và
động vật thì hơn 6 tỷ người tiêu dùng đang làm cạn kiệt “máu của hành tinh”, làm mờ

rất nhiều.
- Nguyên nhân chính của tình trạng này là gì?
Những nền kinh tế tăng trưởng cao trong thời gian ngắn đều bộc lộ những bức xúc về mặt
môi trường. Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, với ngưỡng GDP thấp, khi tăng trưởng
gấp 2 lần, một số ô nhiễm do các ngành công nghiệp thải ra tăng gấp 3 lần.
Ở Việt Nam, vấn đề môi trường đã tồn tại từ rất lâu, và gặm nhấm từng bước. Tuy nhiên, 30
năm trước, vấn đề môi trường không đặt ra nhờ khả năng hấp thụ tự nhiên của môi trường.
Có thể hình dung sự phát triển kinh tế, xã hội, dân sinh là một hộp đen trong diện tích tự
nhiên hơn 300 nghìn km2. Môi trường cung cấp đầu vào của nền kinh tế và cũng chính môi
trường nhận chất thải ra. Hộp đen kinh tế, xã hội Việt Nam ngày càng phình to ( trong 10 năm
kinh tế phình ra gấp 2 lần, và trong 50 năm dân số phình ra gấp 3 lần). Trên một diện tích bất
biến, thậm chí, có nguy cơ thu hẹp do mực nước biển dâng cao, hộp đen ngày càng lớn, quy
trình tự nhiên hấp thụ chất thải ngày càng thu hẹp. Điều này khiến cho thực trạng môi trường
Việt Nam trở nên nóng tới mức báo động, đạt ngưỡng.
Giải quyết vấn đề môi trường không thể như chữa cháy, cần phải tính trước làm sao để
không cháy. Chúng ta không thể ngồi đợi nhà cháy rồi mới mang nước ra dập lửa.
Hiện nay, Việt Nam mới chỉ đưa ra một số liệu pháp chữa cháy mỗi khi có điểm nóng bùng
lên. Trong khi đó, bản thân vấn đề môi trường không thể giải quyết bằng cách chữa cháy. Việc
này đòi những giải pháp mang tính lâu dài, có độ chính xác kỹ thuật, sự cân nhắc kỹ lưỡng
chính sách kinh tế tài chính và điều vô cùng quan trọng là một bộ luật nghiêm khắc, kỹ lưỡng,
thấu đáo làm sao tất cả mọi người, mọi ngành có thể thực hiện được.
Từ những vấn đề đặt ra như trên, nhóm tác giả chúng tôi xin đề cập đến vấn đề: “Những
hình thức cơ bản trong quản lý môi trường ở Việt Nam”. Trong quá trình thực hiện đề tài, mặc
dù đã có nhiều cố gắng song không thể tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong sự đóng góp ý
kiến của quý thầy cô giáo và các bạn.
3. Khái niệm hình thức quản lý môi trường
Là các phương sách trong quản lý môi trường nhằm đem lại những lợi ích to lớn cho con
người, tạo điều kiện cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia.
Theo Arnstein (1969), các hình thức quản lý khác nhau nằm trong hai hình thức cơ bản là
quản lý hành chính nhà nước và quản lý cộng đồng. Ngoài ra đồng quản lý hay quản lý nguồn

văn bản trên cùng với các văn bản về luật quốc tế được nhà nước Việt Nam phê duyệt là cơ sở
quan trọng để thực hiện công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Ngày 15 tháng 11 năm 2004, Bộ Chính trị (khóa IX) đã ban hành Nghị quyết số 41-NQ/TW
“Về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”. Sau
hơn 4 năm triển khai thực hiện Nghị quyết, công tác bảo vệ môi trường đã đạt được một số kết
quả nhất định. Luật Bảo vệ môi trường (năm 2005) và Luật Đa dạng sinh học (năm 2008) đã
được Quốc hội thông qua, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường tiếp tục được
bổ sung, hoàn thiện và bước đầu đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Nhận thức, ý thức về công
tác bảo vệ môi trường trong các cấp uỷ đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể, của các
tầng lớp nhân dân được nâng lên một bước. Lần đầu tiên nhóm chỉ tiêu về môi trường đã được
xây dựng đưa vào các chỉ tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010 và hình
thành mục chi ngân sách cho sự nghiệp môi trường với mức chi hàng năm không dưới 1% tổng
chi ngân sách nhà nước. Hệ thống các cơ quan quản lý môi trường từ Trung ương đến cơ sở
được tăng cường, lực lượng cảnh sát môi trường đã được thành lập và đi vào hoạt động. Những
vấn đề bức xúc và các điểm nóng về môi trường đang từng bước được giải quyết.
Tuy nhiên, việc thực hiện các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp Nghị quyết số 41-
NQ/TW đã đề ra còn nhiều thiếu sót, công tác bảo vệ môi trường còn nhiều hạn chế, yếu kém.
Chẳng hạn việc thực hiện các chương trình, chính sách nhà nước trong quản lý sử dụng tài
nguyên còn tồn tại nhiều vấn đề như:
Chương trình 327 tiến hành tại 3 huyện thuộc lưu vực Sông Cả là Kỳ Sơn, Tương
Dương ở Nghệ An và Con Cuông - một ví dụ về quản lý tài nguyên theo hình thức nhà nước.
Các quyết định quan trọng về hưởng dụng tài nguyên và luật lệ trong quản lý tài nguyên đều do
chính quyền trung ương quyết định. Các chính quyền địa phương chủ yếu chỉ được trao quyền
tổ chức triển khai thực hiện các chương trình, chính sách của nhà nước trên địa bàn của địa
phương mình mà không được quyền ra quyết định trong việc sử dụng tài nguyên. Từ đó tạo ra
sự lệ thuộc về tài chính từ chính quyền cấp dưới vào chính quyền cấp trên, từ chính quyền địa
phường quyền trung ương bởi vì nguồn kinh phí cho việc quản lý bảo vệ rừng, xây dựng vốn
rừng và việc thực hiện các chương trình dự án của chính phủ ở các địa phương đều trông chờ
vào sự phân bổ kế hoạch và kinh phí hàng năm của nhà nước cho các địa phương. Nguồn kinh
phí này thường rất khiêm tốn, không thể đáp ứng nhu cầu cần thiết của các địa phương.

nuôi bảo vệ. Chúng tôi lại không biết chuyện này từ trước, chúng tôi không được tập huấn. Dân
được nhận trồng cây để lấy tiền, nhưng không đuợc tập huấn, cây nhận về kém lại không đúng
thời vụ nên tỷ lệ sống thấp nên Lâm trường không thanh toán cho đồng nào!" (Phụ nữ bản
Quang Yên xã Tam Đình huyện Tương Dương).
Qua tìm hiểu về hình thức quản lý Nhà nước, chúng tôi rút ra một số ưu và nhược điểm sau:
* Ưu điểm
Quản lý môi trường trên phạm vi vĩ mô.
Đánh giá được hiệu quả một cách tổng hợp.
Định hướng được mục tiêu, chương trình hành động.
Đảm bảo tính thống nhất giữa các tổ chức, cá nhân, giữa các ban ngành chức năng và giữa
các địa phương.
* Nhược điểm:
Việc quản lý nhà nước chủ yếu dựa trên công cụ luật pháp, các chế tài vì thế việc thực hiện
tỏ ra cứng nhắc, chưa đồng bộ và phù hợp với nhu cầu của cộng đồng và quốc gia.
Nhiều tổ chức, cá nhân khi vi phạm nhưng không nhận trách nhiệm. Tuy vậy, nhà nước vẫn
chưa có biện pháp xử lý hiệu quả, để lại những hậu quả nặng nề cho môi trường.
Các hình thức xử lý vi phạm còn mang tính chiếu lệ, chưa đủ sức răn đe, ngăn ngừa.
Việc quản lý môi trường chưa thực sự mang lại hiệu quả đối với chất lượng cuộc sống của
người dân do đó trong quá trình thực hiện gặp nhiều khó khăn, trở ngại như người dân tiếp tay,
bảo vệ cho lâm tặc, …
Nhận thức về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững của nhiều cấp ủy, lãnh đạo các cấp,
các ngành, doanh nghiệp và nhân dân chưa đầy đủ; ý thức bảo vệ môi trường nhìn chung còn
thấp.
Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách và hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi
trường còn chậm, chưa đồng bộ. Đội ngũ cán bộ quản lý môi trường còn thiếu về số lượng, hạn
chế về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Trình độ khoa học - công nghệ bảo vệ môi
trường, xử lý, giải quyết ô nhiễm môi trường còn thấp.
Nguồn vốn đầu tư và chi thường xuyên cho bảo vệ môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu.
Nhiều địa phương còn sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường cho các mục đích khác hoặc sử
dụng không hiệu quả. Trang thiết bị phục vụ công tác bảo vệ môi trường còn thiếu và lạc hậu.

Nhưng nếu quá nhấn mạnh đến hình thức quản lý tư nhân lại dẫn đến những hậu quả xã hội
khác. Như ở Philippin người ta chỉ coi trọng quản lý rừng tư nhân và đã gây nên hậu quả xã
hội: phân hoá giàu nghèo mãnh liệt, Nhà nước mất quyền lợi, không kiểm soát được hoạt động
sản xuất kinh doanh về rừng của tư nhân.
Sơ đồ sau đây ví dụ cho hình thức quản lý nguồn tài nguyên rừng ở nông hộ:
Trên cơ sở phân tích sơ đồ trên chúng tôi nhận thấy hình thức này có những ưu điểm cũng
như hạn chế sau:
* Ưu điểm:
- Phù hợp với chính sách hiện hành nên dễ thực hiện.
- Người nhận đất nhận rừng có chủ quyền trên mảnh đất của mình (có sổ đỏ) nên có điều
kiện vay vốn ngân hàng để đầu tư, phát triển, chủ động kế thừa, chuyển nhượng.
- Gắn được trách nhiệm với quyền lợi của người được nhận đất, nhận rừng.
- Phát huy được sự năng động của nông hộ trong việc quản lý phát triển rừng.
* Nhược điểm:
- Phân chia đất rừng cụ thể về mặt pháp lý đến từng hộ có nguy cơ làm mất truyền thống
quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng, dòng họ. Đây là tập quán truyền thống quý
báu của người dân bản địa, họ thường coi tài sản từ thiên nhiên là của cả cộng đồng, mọi người
đều có quyền hưởng.
- Thời gian nhận đất nhận rừng khá dài (thường từ 20 - 50 năm) nên khi gia đình tách hộ sẽ
có nguy cơ phát sinh mâu thuẫn, xé lẻ rừng vốn diện tích đã nhỏ bé.
- Có khả năng phát sinh mâu thuẫn giữa các hộ trong phân chia lợi ích, phân chia các loại
rừng giàu nghèo, vị trí xa gần khác nhau. Trong một buôn vẫn có hộ không được nhận đất
nhận rừng.
- Khó thúc đẩy các phương thức hợp tác trong quản lý, phát triển rừng.
- Trình độ các hộ khác nhau nên việc nhận thức và thực hiện việc quản lý phát triển rừng sẽ
không đồng đều.
- Dễ mất rừng do một số hộ quá khó khăn hoặc vì tham lợi trước mắt mà sang nhượng rừng
trái phép cho những người sản xuất nông nghiệp.
3. Quản lý cộng đồng
Quản lý cộng đồng (thôn, bản, nhóm hộ, nhóm người cùng hưởng lợi). Mặc dù cộng đồng

Hiện tại, trong tổng số khoảng 10 triệu ha đất có rừng của cả nước, đã giao được 6 triệu ha cho
tổ chức kinh tế (lâm trường, đơn vị kinh tế) và 2 triệu ha cho nông hộ (năm 1998), cùng với
khoảng 1 triệu ha rừng đặc dụng; số rừng/đất rừng còn lại (khoảng 1 triệu ha) vẫn chưa có chủ
quản lý.
Vậy thì, phần đất còn lại ai sẽ là người quản lý của những “khu rừng vô chủ” đó ? Nên
chăng cùng với giao rừng/đất rừng cho tư nhân hãy trao lại những khu rừng chưa có chủ này
cho các cộng đồng vốn trước kia đã là “chủ” của nó?
Trên thực tế, cho đến nay ở Việt Nam đã và đang chỉ tập trung tới hệ quản lý rừng nhà nước,
hiện đang trong quá trình tư nhân hóa rừng và đất rừng, mà chưa chú ý tới hệ quản lý rừng
cộng đồng. Nghiên cứu ở 5 tỉnh vùng núi phía Bắc (Vĩnh Phú, Yên Bái, Lào Cai, Tuyên
Quang, Hà Giang), nhóm nghiên cứu của CRES/EWC "đã không tìm thấy ví dụ nào cụ thể
(hoặc tài liệu tham khảo) về các hợp đồng giao đất, giao rừng cho các cộng đồng địa phương
(hay các tổ chức xã hội)" (Donovan và nnk, 1997).
việc giao đất rừng cho cộng đồng địa phương quản lý có hiệu quả hơn là giao đất rừng cho
các cá nhân, vì nhiều sáng kiến quan trọng, đặc biệt là để bảo vệ rừng, đòi hỏi hoạt động ngoài
quy mô hộ gia đình.
Những giải pháp thích hợp luôn gắn bó với văn hóa - xã hội địa phương, đánh giá cao
và sử dụng kiến thức bản địa về hệ sinh thái rừng của người dânkhuyến khích và trao quyền
quản lý và hưởng lợi tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên rừng cộng đồng; tạo được
những đòn bẩy thích đáng thúc đẩy sự tham gia lâu dài của người dân địa phương (Messersmidt
và nnk, 1996).
Việc quản lý rừng bằng phương thức này thường gắn bó chặt chẽ với vốn kiến thức bản địa
cùng các yếu tố văn hoá địa phương và nhiều trong số đó có những yếu tố có tính chất truyền
thống. Việc tìm hiểu, kế thừa một cách có chọn lọc thông qua tham khảo các hình thức quản lý
rừng cộng đồng khác nhau là cần thiết và có ý nghĩa thiết thực, nếu chúng ta muốn thực sự tiếp
cận để tìm kiếm những giải pháp cho sự phát triển các thể chế cộng đồng trong quản lý tài
nguyên địa phương
Qua nghiên cứu cho thấy rằng người Thái ở lưu vực sông Cả có những luật tục quản lý và sử
dụng tài nguyên rừng, đất và nước. Trong xã hội truyền thống (trước 1960) là những luật tục
bất thành văn.

dân nơi đây vẫn tự giác tôn trọng các quy ước bất thành văn: không sử dụng sản phẩm. Người ta
truyền rằng đây là vùng đất thiêng với đôi mắt rồng và khe nước mọc, nếu ai tắm ở đây hoặc bắt
cá (cá lấu) để ăn thì sẽ bị phù thũng, ăn nhiều ngứa nhiều, ăn ít ngứa ít và có những trường hợp
tử vong. Cộng đồng cũng lập ở đây “Đền miệu” để thờ cúng giữ yên mảnh đất và việc giữ rừng
có liên quan đến giữ sạch nguồn nước Suối nước mọc.
Ví dụ 6: Khu rừng dành cho nhóm hộ nghèo, cộng đồng người Thái, bản Khe Rạn, xã Bồng
Khê, huyện Con Cuông.
Trong quá trình giao đất giao rừng bản Khe Rạn có 15 hộ nghèo không có điều kiện nhận
rừng, cộng đồng dành khoảng 30 ha làm rừng bản cho họ. Đây là khu rừng cách bản khoảng
3km, chỉ có một con đường độc đạo đi qua bản để ra bến sông. Quy ước của cộng đồng: mọi
người dân bản đều được sử dụng rừng này để chăn thả trâu bò. Riêng 15 hộ nghèo được vào khai
thác củi để bán với số lượng bằng phương thức vận chuyển (gánh hoặc vác mà không được sử
dụng sức kéo khác). Quy ước đã được cộng đồng chấp nhận,việc kiểm tra được duy trì bởi toàn
cộng đồng có sự hỗ trợ của thôn bản nhưng về cơ bản mọi thành viên đều tự giác thực hiện.
Cách quản lý này có mặt tích cực sau:
- Trong khi phần lớn người dân có hiểu biết thấp về chủ trương chính sách và
kỹ thuật thì Ban lâm nghiệp buôn được chọn là những người có am hiểu nên dễ dàng tiếp cận
chủ trương chính sách, kỹ thuật để lập kế hoạch và hướng dẫn người dân.
Chính những người trong Ban lâm nghiệp là đầu mối liên lạc giữa người dân vànhóm tư
vấn, các tổ chức quản lý cấp trên.
- Cả buôn coi như đều được GĐGR nên mọi người đều có trách nhiệm bảo vệ
và phát triển vốn rừng, các nghiệp vụ kỹ thuật lâm nghiệp như vệ sinh rừng, phát dọn dây leo,
cây không tác dụng, phòng chống cháy được tiến hành nhanh vì có sốđông người tham gia.
-Hạn chế được tình trạng xâm lấn rừng của những đối tượng ngoài cộng
đồng, đặc biệt là của những người di dân tự do nhờ sớm được phát hiện và có áp lựcđủ mạnh
để trấn áp.
-Không phát sinh mâu thuẫn giữa người được nhận đất nhận rừng và những người không
được nhận ngay trong cộng đồng.
-Rừng và đất rừng không bị chia manh mún.
Tuy nhiên cách làm này cũng có những hạn chế sau:

mới triển khai được 2 năm nhưng dự án được người dân địa phương đánh giá rất cao về cách làm
và hiệu quả của nó trong việc cải thiện điều kiện và tập quán sản xuất và thu nhập cho nhân dân
trong vùng đệm.
Những bài học kinh nghiệm
- Cách tiếp cận áp đặt “từ trên xuống” đã không tạo ra sự tham gia tích cực của cán bộ và
người dân địa phương vào việc quản lý tài nguyên cùng với sự quản lý yếu kém, sự thụ động
trong việc lập kế hoạch và sự phụ thuộc về tài chính của chính quyền địa phương vào chính
quyền trung ương là những nguyên nhân chính hạn chế thành công của các chương trình, chính
sách quản lý tài nguyên của chính phủ trong thời gian qua.
- Chính quyền địa phương cấp cơ sở cần được trao nhiều quyền hơn và cần được đảm bảo
các điều kiện cần thiết về các nguồn lực, khả năng tiếp cận thông tin và hành lang pháp lý thuận
lợi để thực thi các quyền được trao.
- Để sự tham gia thực sự có hiệu quả cần xác định sự hưởng lợi rõ ràng cho các bên có liên
quan trong quản lý tài nguyên, kể cả các cán bộ được trao quyền và người dân địa phương, có
như vậy mới tạo ra động lực cho sự tham gia.
- Người dân cần được thông tin đầy đủ về các chương trình dự án của chính phủ để họ có thể
ra các quyết định đúng đắn và phù hợp về việc tham gia của họ vào các chương trình chính sách
này.
- Cần có cơ chế thích hợp cho việc kiểm tra, giám sát các hoạt động của các tổ chức và cá
nhân được trao quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ được giao,t ừ đó đưa ra những biện
pháp thích hợp nâng cao trách nhiệm giải trình đối với cấp trên và cả đối với người dân địa
phương của các cá nhân, tổ chức được trao quyền.
Đối với nghề cá ven biển, phá Tam Giang là một trong những điểm đầu tiên có hình thức
quản lý dựa vào cộng đồng được áp dụng (Tôn Thất Pháp, 2002; Nguyễn Quang Vinh Bình,
2000; Trương Văn Tuyển, 2000). Để triển khai hoạt động quản lý cộng đồng khu nuôi tôm công
nghiệp xã Quỳnh Bảng, dự án đã xây dựng hướng dẫn phát triển quản lý dựa vào cộng đồng (dự
án VIE/97/030, 2002) bao gồm những bước sau đây:
Khảo sát, chọn các điểm tham gia thử nghiệm trên cơ sở bộ tiêu chí chuẩn hóa.
Thành lập các nhóm quản lý NTTS dựa vào cộng đồng theo tiêu chí trên cơ sở thống nhất với
nguyện vọng của bà con, chính quyền địa phương, và với điều kiện cụ thể từng vùng.