Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 1 Biên dịch: Kim Chi

CÔNG CHỨC TRONG KINH DOANH
KINH TẾ HỌC VÀ CHÍNH TRỊ HỌC
VỀ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC
Lập hợp đồng: Trường hợp nào có tác dụng, trường hợp nào không có tác dụng,
và lý do tại sao
Mỗi mối quan hệ giữa chính phủ và giám đốc của một doanh nghiệp nhà nước, giữa
chính phủ và những người quản lý tài sản nhà nước, hay giữa chính phủ và những
người chủ sở hữu một công ty độc quyền tư nhân, được nhà nước điều tiết, đều có thể
được xem là một hợp đồng, nghĩa là một thỏa thuận giữa chính phủ và một bên khác
dựa trên những kỳ vọng chung. Những văn bản hợp đồng như vậy đã được thiết lập
cho một tỷ phần nhỏ các doanh nghiệp sở hữu nhà nước trên toàn thế giới, nhưng việc
sử dụng những hợp đồng như vậy đang ngày càng gia tăng. Các quốc gia thường sử
dụng hợp đồng cho những hoạt động phức tạp và quan trọng nhất, ví dụ như các công
ty độc quyền về cơ sở hạ tầng (điện, nước, viễn thông), những nhà xuất khẩu lớn và
những hoạt động có doanh thu cao (trà ở Sri Lanka, vàng ở Ghana, khách sạn ở Ai
Cập). Thế mà người ta vẫn còn hiểu biết rất ít ỏi về tác dụng của những hợp đồng như
vậy, điều gì làm nên sự khác biệt giữa những hợp đồng thành công với những hợp
đồng thất bại, hay loại hợp đồng nào có tác dụng tốt nhất trong những tình huống nào.
Trong chương 3, chúng tôi tập trung vào ba loại hợp đồng:
• Hợp đồng thực hiện, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và những người
được nhà nước thuê để quản lý một doanh nghiệp nhà nước.
• Hợp đồng quản lý, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và một công ty tư

không thể biết được các biến cố tương lai, cho nên người ta không thể thiết kế một hợp
đồng bao trùm mọi tình huống có thể phát sinh. Để loại trừ những vấn đề thông tin và
những điểm không hoàn hảo, các hợp đồng thường bao hàm những cam kết về thưởng
và phạt để khuyến khích các bên tham gia hợp đồng bộc lộ thông tin và tuân thủ các
điều khoản hợp đồng. Nhưng những cam kết thưởng phạt không thôi vẫn chưa đủ. Mỗi
bên cần tin vào cam kết của bên kia về việc thực hiện thực sự. Cũng giống như một
chuỗi dây xích gồm ba mắt xích rắn chắc, những hợp đồng bao hàm các cơ chế xử lý
vấn đề thông tin, thưởng phạt, và sự cam kết là những hợp đồng thích hợp nhất để đạt
được kết quả như mong muốn – cải thiện thành quả hoạt động của doanh nghiệp.
Bảng 5. Nghiên cứu tình huống các doanh nghiệp
Quốc gia
(loại hợp đồng)
Tên doanh nghiệp:
Tên sử dụng trong tài liệu
Thời hạn
hợp đồng
Năm hợp
đồng đầu tiên
Công ty Điện lực Ghana (ECG): Ghana
Electricity
Hàng năm 1989
Công ty Cấp thoát nước Ghana (GWSC):
Ghana Water
1989
Ghana (hợp đồng thực
hiện)
Công ty Bưu chính viễn thông Ghana
(GP&T): Ghana Telecoms
1990


1989

Hệ thống Cấp thoát nước đô thị (MWSS):
Philippines Water
Công ty Điện lực quốc gia (NPC):
Philippines Electricity

Senegal (kế hoạch hợp
đồng)
Société Nationale d’Electricité (SENELEC):
Seneral Electricity
3 năm 1987
Société Nationale des Télécommunications
du Sénégal (SONATEL): Senegal Telecoms
1986

Chúng tôi tóm tắt các phát hiện về từng loại hợp đồng dưới đây.
Hợp đồng thực hiện hiếm khi cải thiện các động cơ khuyến khích và có thể lợi bất
cập hại
Các hợp đồng thực hiện đã được sử dụng tại hai mươi tám quốc gia đang phát triển
vào giữa thập niên 90, phần lớn là ở châu Á và châu Phi. Phân tích của chúng tôi cho
một mẫu gồm mười hai công ty tại sáu quốc gia (liệt kê trong bảng 5) không ủng hộ
cho giả thiết là những hợp đồng này giúp cải thiện thành quả hoạt động của doanh
nghiệp nhà nước. Như hình 8 cho thấy, chỉ có ba trong số mười hai công ty có biểu
hiện chuyển biến tốt hay gia tăng tổng năng suất các yếu tố sản xuất (TFP) sau khi
thực hiện các hợp đồng (Công ty Cấp thoát nước Ghana, Công ty Điện lực Mexico, và
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc

một số trường hợp thậm chí còn làm tệ hại hơn cơ cấu động cơ khuyến khích kém cỏi
của các giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Quả thật, các hợp đồng thực hiện không giải
Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị sự chuyển biến mạnh từ xấu thành tốt, hay
sự cải thiện rõ rệt

Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị kết quả hoạt động tệ hại hơn
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 5 Biên dịch: Kim Chi

quyết được cả ba vấn đề hợp đồng. Các hợp đồng này không làm giảm lợi thế thông
tin của các giám đốc; thay vì thế, các giám đốc có thể sử dụng hiểu biết của họ về
doanh nghiệp để đàm phán những chỉ tiêu mềm mà họ dễ dàng đạt được. Tương tự,
các hợp đồng thực hiện hiếm khi bao hàm những biện pháp thưởng phạt để có thể kích
thích giám đốc và nhân viên phát huy nhiều nỗ lực hơn: ở những nơi có khen thưởng
bằng tiền, sự khen thưởng này cũng không có tác dụng vì không gắn liền với thành quả
hoạt động tốt hơn; những động cơ khuyến khích được hứa hẹn khác, như quyền tự
quản nhiều hơn, thường không được thực hiện; và những biện pháp trừng phạt vì kết
quả hoạt động kém, như sa thải hay giáng chức, hiếm khi được thực hiện. Cuối cùng,
chính phủ các nước không thể hiện sự cam kết đối với những điều khoản của hợp
đồng, thường bội ước đối với những hứa hẹn chính yếu. Điều này làm tăng động cơ
thôi thúc các giám đốc sử dụng lợi thế thông tin của họ để đàm phán những chỉ tiêu
mềm.
Từng vấn đề trên đây có thể được nhận thấy với hợp đồng thực hiện của công
ty Senegal Electricity. Hợp đồng bao gồm hai mươi hai tiêu chí đánh giá kết quả hoạt

Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 6 Biên dịch: Kim Chi

Bảng 6. Mẫu các hợp đồng quản lý

Doanh nghiệp Quốc gia Nhà thầu Lĩnh vực hoạt động
Thành công
Manila Terminal Philippines ISTSI (trong nước) Hải cảng
Munias Sugar Kenya Booker Tate (Anh) Đường
Hino-Pak Pakistan Consortium (UAE, Nhật Bản) Lắp ráp xe ô tô, xe tải
Domestic Appliances Pakistan Al-Futtain (UAS) Lắp ráp dụng cụ điện
Guyana Sugar Corp. Guyana Booker Tate (Anh) Đường
SONEG Guinea SEEG *Guinea và Pháp) Nước
SNE Cộng hoà Trung Phi SAUR (Pháp) Khách sạn
Shepheard’s Hotel Ai Cập Helnan (Đan Mạch) Khách sạn
Cairo Sheraton Ai Cập Sheraton (Hoa Kỳ) Khách sạn
Nile Hilton Ai Cập Hilton (Hoa Kỳ) Khách sạn
Sofia Sheraton Bulgaria Sheraton (Hoa Kỳ) Khách sạn
Hotel Stadt Đức InterContinental (Hoa Kỳ) Khách sạn
Sri Lanka Plantations Sri Lanka Các nhà thầu trong nước Trà, cao su

Nằm giữa ranh giới của thành công và thất bại
Linmine Guyana Guyana Minprod (Úc) Khai thác quặng Bauxite
Mount Kenya Textiles Kenya AMSCO (Hà Lan) Dệt may
Naga Power Plant Philippines Ontario Hydro (Canada) Điện lực
State Gold Mining Co. Ghana Canada-Ghana Mining (Canada) Khai thác vàng
Light Rail (LRTA) Philippines Meralco (trong nước) Giao thông


Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 7 Biên dịch: Kim Chi

nhân hoá thường mang lại cho chính phủ lợi ích nhiều hơn (giá bán) và chi phí thấp
hơn (không cần giám sát, cưỡng chế và tái đàm phán hợp đồng).
Các hợp đồng điều tiết có tác dụng nhưng đòi hỏi phải được thiết kế cẩn thận
Gần như toàn bộ các công ty cung ứng các dịch vụ cơ sở hạ tầng đã được tư nhân hoá
đều hoạt động trên những thị trường độc quyền, nơi cần có sự điều tiết của chính phủ
để ngăn ngừa tình trạng các công ty lạm dụng thế lực độc quyền của họ. Những qui
định của nhà nước và các điều khoản loại trừ khác tạo thành một hợp đồng điều tiết,
nghĩa là một thỏa thuận - đôi khi ngầm ẩn - giữa chính phủ và những những người chủ
sở hữu công ty về các biện pháp khen thưởng và các điều kiện hoạt động của công ty.
Việc soạn thảo các hợp đồng điều tiết hữu hiệu ngày càng trở nên quan trọng hơn khi
các quốc gia đang phát triển ngày càng tư nhân hoá các công ty quốc doanh độc quyền
trước đây trong các lĩnh vực viễn thông, điện lực, cấp nước, đường sắt, đường bộ,
cảng, và dầu khí. Doanh số bán các doanh nghiệp của chính phủ trong những lĩnh vực
này tăng vọt từ 431 triệu đô-la vào năm 1988 lên đến gần 6,5 tỷ đô-la đô-la năm 1992.
Bảng 7. Mẫu các quốc gia với sự tham gia của khu vực tư nhân trong ngành viễn
thông

Quốc gia Năm cải
cách về qui
định điều
tiết
a
Phần trăm
của khu vực
tư nhân
b

Tính đến năm 1993.
c
Tỷ lệ tăng trưởng GDP thực bình quân giai đoạn 1981-92.
d
Tính đến năm 1987 đối với Argentina và 1986 đối với Jamaica; được tính là tỷ số giữa số hồ sơ nằm
trong danh sách chờ đợi và số máy điện thoại lắp đặt tăng thêm trong ba năm cuối.
e
Số máy điện thoại lắp đặt trên 100 người.
Nguồn: Galal và Nauriyal (1995).
Để đánh giá những hợp đồng này, chúng tôi phân tích kinh nghiệm tại bảy
quốc gia đang phát triển, nơi có mạng lưới điện thoại cơ bản thuộc sở hữu tư nhân và
được chính phủ điều tiết (bảng 7). Cho dù kích cỡ mẫu nhỏ và không ngẫu nhiên,
nhưng sự đa dạng hoá của mẫu trên phương diện phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trưởng
kinh tế, sự phát triển viễn thông ban đầu, nhịp độ và thời điểm cải cách các qui định
điều tiết, và mức độ loại trừ các doanh nghiệp nhà nước, giúp chúng tôi phân tích được
những khía cạnh khác nhau của việc thiết kế hợp đồng điều tiết trong nhiều tình
huống. Ngoại trừ ở Philippines, nơi công ty viễn thông đã thuộc sở hữu tư nhân trong
nhiều thập niên, và ở Mexico, nơi việc tư nhân hoá diễn ra sớm hơn, thời điểm cải
cách các qui định cũng trùng hợp với thời điểm tư nhân hoá. Chúng tôi nhận thấy rằng
các hợp đồng điều tiết thường cải thiện thành quả hoạt động, dẫn đến sự mở rộng
mạng lưới nhanh chóng hơn, năng suất lao động gia tăng, và sinh lợi từ giá trị mạng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 8 Biên dịch: Kim Chi


Niên khoá 2005-2006
Tài chính công
Bài đọc
Công chức trong kinh doanh
Kinh tế học và chính trị học về sở hữu nhà nước

Ngân hàng Thế giới 9 Biên dịch: Kim Chi

a
Lợi nhuận trước thuế trên giá trị mạng thời kỳ sau cải cách cho năm 1990.
b
Số liệu sau cải cách là giá trị ước lượng dựa trên dự báo của Ngân hàng Thế giới về doanh thu và chi
phí của TELMEX.
Chú thích: Các giai đoạn trước cải cách / sau cải cách mà chúng tôi trình bày số liệu là Argentina: 1981-
90/1991-92; Chile: 1981-86/1987-92; Jamaica: 1981-87/1988-92; Malaysia: 1981-86/1987-92; Mexico:
1981-86/1987-92; Mexico: 1981-89/1990-92; Philippines: 1980-85/1986-92; và Venezuela: 1981-
90/1991-93.
Nguồn: Hill và Abdala (1995); Galal(1994); Spiller và Sampson (1993): Ngân hàng Thế giới
(1993,1993); Wellenius và những người khác (1994); Exfahani (1994); Clemente (1994); International
Telecommunications Union (các năm khác nhau, 1994).

Những quốc gia có hợp đồng điều tiết thành công đã giải quyết được cả ba vấn
đề về hợp đồng: thông tin, thưởng phạt và cam kết. Ở Chile, chính phủ giảm tình trạng
bất lợi thế về thông tin bằng cách bán quyền khai thác dịch vụ viễn thông địa phương
thông qua đấu thầu cạnh tranh và thông qua bơm thêm những yếu tố cải cách khác vào
hợp đồng bất kỳ khi nào có thể. Các qui định về giá được thiết kế để ban thưởng cho
thành quả tốt và trừng phạt khi không có cải thiện. Việc định giá tiêu chuẩn của Chile
được thực hiện dựa trên suất sinh lợi công bằng đối với một công ty giả định hoạt động
hiệu quả, và cứ mỗi năm năm lại được xem xét lại một lần. Điều này khuyến khích
công ty cải thiện hiệu quả, vì công ty gặt hái được lợi ích cho đến khi giá được điều