Kinh nghiệm cải cách của
Nhật Bản và việc xây dựng mô
hình chính quyền địa phương
ở Việt Nam
1. Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản
Trong suốt 100 năm qua, kể từ thời Minh Trị năm 1867, Nhật Bản đã
tiến hành nhiều cuộc cải cách hệ thống chính quyền địa phương với
mục đích xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có
hiệu lực và hiệu quả. Dưới thời Minh Trị, chính quyền địa phương
được tổ chức theo mô hình tập trung quyền lực và hệ thống thứ bậc
giống như mô hình của Đức và Pháp. Tuy nhiên, mô hình chính quyền
Nhật Bản đã chuyển sang thời kỳ mới khi Hiến pháp năm 1946 quy
định nguyên tắc “tự trị địa phương” một nguyên tắc cơ bản trong tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, Luật Tự
trị địa phương ban hành năm 1947, là văn bản pháp lý quan trọng quy
định về tổ chức, hoạt động, chức năng và quyền hạn của các cơ quan ở
địa phương. Theo quy định của Luật này, chính quyền địa phương của
Nhật Bản có một số đặc điểm chính như sau: thứ nhất, được tổ chức và
hoạt động theo nguyên tắc tự trị địa phương. Nguyên tắc này đảm bảo
quyền tự chủ của chính quyền địa phương khi thực hiên chức năng,
nhiệm vụ của mình cũng như hạn chế sự can thiệp của chính quyền
trung ương vào các công việc của địa phương; thứ hai, mô hình chính
quyền được tổ chức theo hai cấp: Cấp vùng (prefectures) và cấp địa
phương (municipalities). Mỗi cấp gồm có hội đồng và cơ quan hành
pháp được tổ chức theo nguyên tắc bầu cử trực tiếp; thứ ba, chức danh
tỉnh trưởng (governor) và thị trưởng (mayor) được bầu cử trực tiếp; thứ
tư, chính quyền địa phương bên cạnh việc thực hiện các thẩm quyền
chung mà pháp luật đã quy định cụ thể thì còn được trao quyền thực

nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ địa phương cùng với việc ứng
dụng khoa học kỹ thuật vào quản lý, đảm bảo khả năng thực hiện hoạt
động quản lý của chính quyền cấp cơ sở trong địa giới hành chính rộng
hơn.
b) Đẩy mạnh phân cấp quản lý
Hiến pháp năm 1946 và Luật Tự trị địa phương năm 1947 là văn bản
pháp lý quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương với mục tiêu xây dựng một hệ thống chính quyền địa
phương độc lập thay cho mô hình tập trung quyền lực thời Minh Trị.
Tuy nhiên chính quyền địa phương của Nhật Bản vẫn còn mang nhiều
dấu hiệu của tập trung quyền lực, mối quan hệ giữa chính quyền trung
ương và địa phương chưa được quy định rõ. Đặc biệt, với sự tồn tại của
hệ thống các cơ quan được ủy nhiệm chức năng, các thị trưởng không
được thực hiện chức năng, nhiệm vụ độc lập mà thường là thực hiện
chức năng của một cơ quan hay tổ chức đại diện của chính quyền trung
ương ở địa phương. Bên cạnh đó, vai trò của Bộ Nội vụ trong việc thực
hiện hoạt động giám sát và điều hành hoạt động của chính quyền cấp
vùng và cấp cơ sở thể hiện sự phụ thuộc của địa phương về cơ cấu tổ
chức. Hơn nữa, trong lĩnh vực ngân sách, chính quyền địa phương chưa
được đảm bảo nguồn thu để chủ động trong việc chi tiêu ngân sách địa
phương. Do đó, Nhật Bản đã tiến hành việc xóa bỏ hệ thống cơ quan ủy
nhiệm chức năng ở địa phương vào năm 1991 và thực hiện các chương
trình cải cách tài chính như: xóa bỏ ngân quỹ trợ cấp quốc gia; chuyển
một số các nguồn thu chung như thuế địa phương và phân bổ thuế địa
phương; thực hiện các biện pháp nhằm đơn giản hóa các thủ tục và điều
kiện trợ cấp ngân sách cho địa phương. Trước yêu cầu đó, Nhật Bản đã
ban hành Luật Tăng cường phân cấp quản lý năm 1995 với mục đích
đẩy mạnh việc phân quyền cho chính quyền địa phương và hạn chế sự
can thiệp của chính quyền trung ương vào công việc của chính quyền
địa phương. Để thực hiện được mục tiêu này, Ủy ban Tăng cường phân

phương chỉ chiếm 39% trên tổng số nguồn thu thuế của trung ương. Tỉ
lệ nguồn thu của trung ương đối với địa phương là 3:2 trong khi đó tỉ lệ
chi phí của trung ương và địa phương cho các dịch vụ công là 2:3, như
vậy, chính quyền địa phương không đảm bảo được nguồn thu để thực
hiện các nhiệm vụ chi của mình, điều đó tạo ra sự phụ thuộc của chính
quyền địa phương trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ.
Chương trình “Ba cải cách” với mục tiêu là xây dựng một hệ thống cơ
quan hành chính địa phương độc lập và tự chủ thông qua việc chuyển
giao thẩm quyền từ trung ương cho địa phương, thực hiện ba nội dung
chính như sau: 1) cải cách hệ thống trợ cấp quốc gia nhằm xóa bỏ toàn
bộ hoặc cắt giảm trợ cấp cho địa phương; 2) Xem xét lại việc phân bổ

3[3] New Omnibus Decentralization Law, 2006
nguồn thu thuế bao gồm cả việc chuyển giao nguồn thu cho địa
phương; 3) Sửa đổi luật phân bổ thuế địa phương. Nhìn chung, ba nội
dung cải cách đều nhằm mục đích tăng nguồn thu cho địa phương,
giảm sự phụ thuộc của địa phương vào trung ương, để địa phương có
thể chủ động, sáng tạo trong việc sử dụng nguồn thu, chi một cách hợp
lý, phù hợp với điều kiện phát triển của mỗi địa phương.
Như vậy, với số dân khoảng 127 triệu người, Nhật Bản đã xây dựng
được một hệ thống chính quyền địa phương gọn nhẹ, tự chủ, độc lập,
hoạt động có hiệu lực và hiệu quả thông qua việc thiết lập mô hình
chính quyền hai cấp, mở rộng địa bàn quản lý của chính quyền cấp cơ
sở cùng với việc giảm số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở, tăng
quyền tự chủ trong sử dụng ngân sách địa phương. Bên cạnh đó, việc
nâng cao năng lực của đội ngũ công chức ở địa phương thông qua việc
sửa đổi các quy định về tuyển dụng, sử dụng và đào tạo đội ngũ công
chức được Nhật Bản xác định là một trong những điều kiện tiên quyết
để chính quyền địa phương có thể đáp ứng đươc yêu cầu quản lý trong
một phạm vi rộng hơn, với số lượng dân cư lớn hơn.


Đơn vị
hành
chính
1986 2005 2010
Cấp
tỉnh
40 64 63
Cấp
huyện
522 671 697

Cấp xã
9.901 10.876 11.111
Mặc dù các hoạt động phân cấp về ngân sách, đầu tư, y tế, giáo dục
đã được Nhà nước chú trọng hơn, ví dụ như Luật Ngân sách nhà nước
năm 2002 đã trao quyền quyết định về dự toán ngân sách địa phương
cho HĐND cấp tỉnh quyết định (Điều 25), tuy nhiên, các cơ quan nhà
nước ở địa phương còn bộc lộ nhiều hạn chế nhất định.
Việt Nam đang trong quá trình xây dựng một hệ thống pháp luật
hoàn thiện, đồng bộ và thống nhất nhằm mục đích xây dựng một xã hội
công bằng, dân chủ và văn minh. Do đó, cải cách hệ thống chính quyền
địa phương ở Việt Nam là một trong những yêu cầu đổi mới tất yếu
trong thời kỳ hội nhập, đặc biệt kể từ khi Việt Nam trở thành thành
viên chính thức của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) năm 2007.
Yêu cầu về xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương hoạt
động có hiệu lực và hiệu quả, có trách nhiệm, minh bạch đã được đề

trùng lắp về chức năng giữa UBND và HĐND cấp xã. Cách thức tổ
chức này có thể sẽ vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, hơn nữa,
chức danh Chủ tịch xã sẽ được tiến hành bầu theo hình thức nào, và
Chủ tịch xã có bắt buộc phải là thành viên của HĐND theo như quy
định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không, đó là những
vấn đề cần được nghiên cứu khi áp dụng mô hình này;
- Không tổ chức HĐND cấp huyện vì được coi là một cấp trung gian.
Chỉ tổ chức HĐND cấp tỉnh và cấp xã vì cấp xã là cấp chính quyền cơ
sở, do đó, mô hình HĐND cấp xã cần được duy trì để đảm bảo phát
huy yếu tố dân chủ ở địa phương. Tuy nhiên, nếu theo cách thức này thì
cũng phải xác định rõ cơ cấu tổ chức, địa vị pháp lý của UBND cấp
huyện cũng như mối quan hệ giữa UBND cấp huyện với HĐND cấp
tỉnh và HĐND cấp xã, chức danh Chủ tịch UBND cấp huyện;
- Không tổ chức HĐND ở hai cấp huyện và xã để giảm bớt chi phí
quản lý6[6]. Tuy nhiên, nếu tổ chức theo phương án này thì cấu trúc
chính quyền địa phương bị phá vỡ, hơn nữa sẽ là một thách thức lớn
đối với HĐND cấp tỉnh trong việc thực hiện hoạt động giám sát với
điều kiện thiếu đội ngũ cán bộ chuyên trách và có năng lực như hiện
nay. Ngoài ra, sẽ phát sinh nhu cầu thành lập các văn phòng chi nhánh
của HĐND cấp tỉnh để đảm bảo hoạt động quản lý trong một phạm vi
rộng. Hơn nữa, tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính, cơ quan
chấp hành của HĐND ở cấp huyện và xã sẽ được tiến hành theo mô
hình nào cũng cần được nghiên cứu xem xét để đảm bảo hiệu quả trong
quản lý.
Qua nghiên cứu so sánh với mô hình tổ chức chính quyền địa
phương cũng như các kinh nghiệm cải cách và thực hiện phân cấp của
Nhật Bản, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt
Nam được đề xuất như sau:
Thứ nhất, nên tổ chức hệ thống chính quyền địa phương hai cấp là
cấp tỉnh và cấp huyện, trong đó cấp huyện sẽ đóng vai trò là cấp chính

chính nhà nước ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương,
để ngăn chặn tình trạng can thiệp vào hoạt động của địa phương cũng
như việc đùn đẩy trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, qua đó
nâng cao tính chủ động sáng tạo cho địa phương.
Thứ năm, cần nghiên cứu tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp quản
lý nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách để đảm bảo nâng cao
tính tự chủ trong quản lý của địa phương, ví dụ nghiên cứu sửa đổi
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 để đảm bảo tăng nguồn thu cho địa
phương.
Chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong hoạt động quản
lý nhà nước cũng như trong việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân
dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được thực
hiện trong thực tiễn. Do đó, việc xây dựng một hệ thống chính quyền
gọn nhẹ, hoạt động có trách nhiệm, công khai, minh bạch và hiệu quả
đòi hỏi sự nghiên cứu xem xét tổng thể hệ thống pháp luật quy định về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động cũng như các
điều kiện thực tiễn để có giải pháp cải cách hợp lý và khả thi./. ThS. Phan Thị Lan Hương - Khoa Luật, Trường đại học Nagoya,
Japan