1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG……………

Tiểu luận

THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH

− Phương pháp tổng hợp, thống kê;
− Phương pháp phân tích đánh giá…
3

CHƯƠNG I. LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU
KIỆN HÀNH CHÍNH
1.1. Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới.
1.1.1. Hệ thống Pháp
Theo hệ thống này, các khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường được
giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính. Các toà án hành chính
độc lập hoàn toàn với các toà án tư pháp (toà án thường).
Hệ thống Pháp có ưu điểm:
− Đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết
khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được thực hiện và bảo đảm bởi
tính độc lập của một loại toà án.
− Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của toà án
hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách, có hiểu
biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính
cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối
với một cơ quan xét xử thông thường.
Hệ thống này có nhược điểm:
− Khó khăn đầu tiên là việc lựa chọn các thẩm phán. Thẩm phán phải hiểu biết sâu
sắc hoạt động hành chính công nhưng lại phải độc lập với cơ quan hành chính.
− Tiếp đó, điều người ta phê phán nhiều hơn cả đối với hệ thống Pháp là việc sẽ có
quá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và toà án tư pháp.
Chính vì vậy mà cũng cần quá nhiều án lệ và văn bản để giải quyết vấn đề phức
tạp này.

hạn thực hiện việc quản lý các hoạt động công nghiệp và thương mại, ký kết các
hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì phải được xem xét
như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc về toà án tư
pháp.
− Cơ quan hành chính hành động với tư cách một pháp nhân công quyền, khi nó
thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn
bản bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan
tài phán hành chính.
Hệ thống hỗn hợp có nhược điểm:
− Sự phân chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi
thường cũng gặp không ít khó khăn.
Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính không phải xuất phát từ một hành
vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật. Trong trường hợp này, việc
đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan tài phán hành chính trong khi
việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan tài phán tư pháp. Như vậy, theo
thệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường là
không rõ ràng.
Ví dụ tại Bỉ, nơi mà khiếu kiện về bồi thường thuộc toà án tư pháp thì Tham chính viện,
cơ quan tài phán hành chính, đôi khi được trao thẩm quyền nếu nạn nhân không thể thực
hiện được việc khiếu kiện thông qua một con đường khác.
Cũng như vậy, ở Ý, về nguyên tắc, toà án hành chính chỉ được trao thẩm quyền xét xử
khiếu kiện về tính hợp pháp nhưng trong một số trường hợp, toà án hành chính xét xử
cả vấn đề bồi thường khi cơ quan hành chính từ chối thi hành một quyết định tư pháp.
1.1.3. Hệ thống Ăng -lô Xắc -xông
5
Những nước theo hệ thống này giao hoàn toàn việc xét xử các khiếu kiện hành chính
cho toà án tư pháp (toà án thường). Cơ quan hành chính không được hưởng bất cứ sự ưu

chính nhà nước mỗi quốc gia thường lựa chọn các phương cách phù hợp với các điều
kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của nước mình.
Trải qua mấy nghìn năm lịch sử, nền văn hoá Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu đậm của
văn hoá Trung Quốc, nhất là tư tưởng Nho gia. Suốt 10 thế kỷ (từ năm 939 đến 1945)
Nho gio đã thâm nhập, có thời kỳ còn chiếm giữ vị trí độc tôn trong hoạt động của nhà
nước phong kiến Việt Nam. Theo quan điểm Nho gia, trong quan hệ giữa Vua- Dân thì
6
vua là người thay trời trị dân. Toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung vào tay vua, từ lập
pháp, hành pháp đến tư pháp. Vua là gạch nối giữa trời với dân, vua có nghĩa vụ thay
trời lo cho dân được ấm no, hạnh phúc.
1

Trong thời kỳ ấy mọi tầng lớp nhân dân phải có nghĩa vụ tuân thủ lệnh vua, như con
tuân lệnh Cha: “Vua nói chết không chết là bất trung – Cha nói chết không chết là bất
hiếu”. Trong cái trật tự ấy của Nho gio” vua là con trời”, ” ý vua là ý trời”, “Vua sẽ thay
trời trị dân”.
Theo sử cũ, khi Lý Công Uẩn lên ngôi (1009 - 1028), là vị vua khai sáng triều đại quân
chủ trung ương tập quyền hoàn chỉnh đầu tiên ở Việt Nam đã ban hành chiếu chỉ đích
thân trực tiếp giải quyết các khiếu kiện của dân. Chiếu rằng “Từ nay hễ có ai kiện tụng,
được đến triều tâu bày, Vua sẽ đích thân xét quyết cho”.
2

Trong các triều đại phong kiến Việt Nam sau đó, đã hình thành một truyền thống dân
chủ trong chế độ quân chủ ở Việt Nam là dân có thể kiện đến triều đình các hành vi sai
trái, phạm pháp của quan lại để vua xét xử. Trước điện triều có đặt sẵn một cái trống hay
cái chuông để có oan ức điều gì thì dân có thể đến đánh trống, đánh chuông kêu oan lên
Vua.

3
Trường Đại học luật Hà Nội: “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 1994
7
bán cuả các nhà chức trách, các vụ sách nhiễu trong thi hành các trát án, việc giả mạo
dấu má hay tư cách sai nha…
4

Dưới triều Nguyễn, có cơ quan phụ trách giải oan cho dân là Tam pháp ty
5
. Năm Minh
Mạng thứ 13 (1832) theo tấu trình của đình thần, Vua đã chuẩn cho quy định: Hàng
tháng, cứ đến ngày 6, 16 và 26 thì Tam pháp ty mở hội đồng để nhận các đơn kiện của
dân. Tuy nhiên, đối với những việc thật cần kíp, khẩn thiết không thể đợi đến nhật kỳ
nhận đơn thì cho phép bất cứ lúc nào dân cũng có quyền đến triều đình đánh trống kêu
oan. Trước Công chính đường có treo một cái trống gọi là trống Đăng Văn để cho ai có
việc oan thì đến đánh trống ấy và nộp đơn kêu oan. Dân có quyền kêu oan tới Vua thì
cũng có nghĩa vụ bảo đảm cho việc cáo oan nghiên túc. Nếu không phải sự việc khẩn
thiết mà cứ đánh trống đưa đơn kêu thì việc dẫu có thật cũng bị đóng gông 10 ngày để
ngoài sân, đến khi mãn hạn còn bị phạt đánh 100 trượng, nếu có vu cáo thì chiếu theo tội
vu cáo mà bắt chịu tội
6
. Theo luật lệ triều Nguyễn lúc đó kẻ nào đón xa giá nhà vua
hoặc đánh trống Đăng Văn để khiếu oan mà việc không có gì khẩn thiết thì bị xử phạt
100 trượng; nếu khiếu oan không có sự thực thì theo mức nặng của tội vu cáo mà xử tội.
Các quy định trên chứng tỏ nhà nước phong kiến Việt Nam cũng có quan tâm đến việc
khiếu kiện của dân. Không ít quan lại làm điều phi pháp nếu bị kiện đến tai vua thì bị
trừng trị thích đáng như: Cách chức; thu hồi áo, mão…Theo Đại Nam Thực Lục Chính

8
hàng quận, hàng xã; sơ và chung thẩm các vụ kiện liên quan đến thuế trực thu và các
thuế đồng hoá với thuế trực thu. Tham chính viện là cơ quan cấp trên của Toà hành
chính, trong đó có Ban tài phán có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án do Toà
hành chính đã xử sơ thẩm; xét xử sơ và chung thẩm những việc xin thủ tiêu các quyết
định hành chính cá biệt hay lập quy có vi phạm, các vụ tranh tụng liên quan đến tình
trạng hành chính của các công chức cao cấp…
Ngoài ra, trong tổ chức Tối cao pháp viện còn có Ban bảo hiến có thẩm quyền giải thích
luật; xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, sắc lệnh, nghị định…và Ban phá án có
thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật
7
.
.2.3. Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975.
Tại miền Bắc Việt Nam, chính quyền thuộc về nhân dân. Đảng và Nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa đã chủ trương xây dựng một nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì
dân được quy định tại Điều 1 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
1946: “Tất cả quyền binh trong nước là của tòan thể nhân dân”; Điều 29 Hiến pháp nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1959: “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà
nước phải dưạ vào dân, lắng nghe ý kiến và chiụ sự kiểm sóat cuả nhân dân. Tất cả các
nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân
theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân”; Điều 73, Hiến pháp
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980: “Công dân nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những
hành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố
cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạm
pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”.
Từ ngày 30/4/1975 đất nước được thống nhất. Kế thừa các quy định về quyền khiếu nại,

đây gọi là Pháp lệnh 1996). Theo đó trong một số trường hợp, ngoài việc khiếu nại theo
thủ tục khiếu nại tố cáo, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức còn có quyền khởi kiện vụ án
hành chính đến Tòa án để yêu cầu Tòa án bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp cuả
mình khi bị các quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả các cơ quan nhà nước,
cán bộ, công chức, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước xâm phạm.
1.3.Khái niệm luật tố tụng hành chính, khiếu kiện hành chính.
1.3.1.Khái niệm luật tố tụng hành chính.
− Tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, người tiến hành tố
tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan Nhà nước và tổ chức
trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định
đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án,
quyết định của Tòa án về vụ án hành chính.
− Luật tố tụng hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật của nước ta, tổng
hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ tố tụng hành chính phát sinh
giữa Tòa án với những người tham gia tố tụng, những người tiến hành tố tụng
trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ các quyền và lợi
ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức.
Luật tố tụng hành chính quy định các hành vi tố tụng của Tòa án, Viện kiểm sát, bên
khởi kiện, bên bị kiện và những người tham gia tố tụng khác trong quá trình Tòa án giải
quyết vụ án hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan tiến hành tố tụng
tìm ra sự thật khách quan của vụ án, trên cơ sở đó Tòa án có thể tiến hành việc giải
quyết vụ án được đúng đắn. Ðể đạt được điều đó, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân
trong công tác xét xử không những phải nắm vững pháp luật nội dung mà còn phải nắm
vững pháp luật tố tụng hành chính.
1.3.2.Khái niệm khiếu kiện hành chính.
Xem xét quá trình phát triển của quyền khiếu nại, KKHC trong lịch sử như trên đã cho
ta những nét khái quát về KKHC. Nhưng về mặt pháp lý, cho đến nay vẫn chưa có một
văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa khái niệm KKHC là gì. Tuy nhiên, thông
qua việc sử dụng thuật ngữ “khiếu kiện hành chính”, có nhiều cách định nghĩa khiếu
kiện hành chính, như

đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân.
Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để u cầu Tồ án giải quyết vụ án
hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình
thức khác như thơng báo, kết luận, cơng văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan,
tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa
đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một
số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người
khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản
thơng báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong
việc u cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến
việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo u cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó)
“Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức
khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc khơng
thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ theo quy định của pháp luật.”
Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác và khi nào là khơng thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ phải căn cứ vào quy
định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, cơng vụ đó.
Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh
11
mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ
chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính.
Hành vi hành chính có thể bằng văn bản nhưng không chứa đựng mệnh lệnh, có thể
chứa đựng mệnh lệnh nhưng không bằng văn bản, có thể là hành động (khám xét người,
thu, giữ, làm hư hỏng tài sản…), có thể là không hành động (không thực hiện các công

.
− Qua các khiếu kiện hành chính chúng ta cũng có thể phát hiện ra những yếu tố
bất hợp lý cuả bộ máy hành chính, các yếu kém, tiêu cực cuả một số cán bộ, công
chức nhà nước để từ đó có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời nhằm bảo đảm cho

9
Đinh Văn Mậu: “Giải quyết tranh chấp hành chính trong việc thực hiện quyền hành pháp và vấn đề tài phán hành
chính”, tài liệu tại Hội thảo về tài phán hành chính tại Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, 3/2006
12
pháp luật cuả Nhà nước ta được chấp hành nghiêm chỉnh, tất cả các cơ quan nhà
nước, các nhân viên nhà nước đều phải tôn trọng pháp luật, đặt mình dưới pháp
luật.
− Thông qua khiếu kiện hành chính cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức, chúng ta
cũng phát hiện các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể bị quyết định hành chính,
hành vi hành chính xâm phạm, để từ đó có các biện pháp, hình thức khắc phục
nhằm khôi phục các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể, bảo đảm các quyền tự
do, lợi ích cuả công dân phải được không ngừng mở rộng và được pháp luật bảo
hộ.
− Thay vì lưạ chọn các hình thức phản ứng tiêu cực trước sự xâm hại cuả các quyết
định hành chính, hành vi hành chính như la hét, chống đối…, việc khiếu kiện đến
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khuôn khổ pháp luật cuả các cá nhân,
cơ quan, tổ chức cũng thể hiện sự tôn trọng pháp luật, sự tin tưởng vào việc giải
quyết đúng đắn các khiếu kiện cuả cơ quan nhà nước.


nhưng chưa từ bỏ âm mưu chống phá Nhà nước non trẻ của chúng ta. Xuất phát từ
nhiệm vụ chiến lược đó, ngày 13/9/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số
33C thiết lập các Toà án quân sự, đánh dấu sự ra đời của ngành Toà án nhân dân. Bằng
Sắc lệnh này, trên toàn lãnh thổ Việt Nam đã thiết lập các Toà án quân sự với nhiệm vụ
"xét xử tất cả các người nào phạm vào một việc gì có phương hại đến nền độc lập của
nước Việt Nam dân chủ cộng hoà".
Ngành Toà án nhân dân nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau phù hợp
với nhận thức, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra
đối với từng giai đoạn lịch sử, điều ấy được ghi nhận qua từng bản Hiến pháp: Hiến
pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và các Luật tổ chức Tòa
án nhân dân các năm 1960 1981, 1993 và 2002. Nhìn chung nhiều quy định của Hiến
pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân được kế thừa các quy định
của Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định về tổ
chức và hoạt động của của Toà án nhân dân thể hiện rõ nét đổi mới các nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của các cơ quan này.
Theo Hiến pháp 1992 : “Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp
chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân,
bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và
nhân phẩm của công dân.”
Hệ thống Tòa án nhân dân Việt Nam theo quy định Hiến Pháp 1992 và Luật Tổ chức
Tòa án nhân dân 2002 có các Tòa án sau đây: Tòa án Nhân dân tối cao; Tòa án Nhân
dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án Nhân dân huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh; Tòa án quân sự; các Tòa án khác do luật định; trong tình hình đặc biệt,
Quốc hội có thể quyết định thành lập Tòa án đặc biệt.
2.1.1.Tòa án nhân dân tối cao
Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam.
Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm có:
− Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

quyết của vụ án hành chính hay còn gọi là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.
Theo LTTHC, đối tượng khởi kiện gồm : Quyết định hành chính và hành vi hành chính
2.2.1.1.Quyết định hành chính
Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện phải là quyết định hành chính cá biệt, là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm
quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong
hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng
cụ thể
Như vậy, quyết định này có thể do cá nhân hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành
hoặc của cá nhân, cơ quan tổ chức khác ban hành để buộc một hoặc nhiều cá nhân, tổ chức
khác (có tên cụ thể) thực hiện.
15
Cơ quan, tổ chức khác bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính
trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế,
đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân.
Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án
hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình
thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan,
tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa
đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một
số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người
khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản
thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong
việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến
việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao
gồm:
− Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác

d) Quyết định kỷ luật buộc thôi việc thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng
đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức
thuộc quyền quản lý của mình giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở
xuống.
2.2.1.2.Hành vi hành chính
Hành vi hành chính là hành vi (làm hoặc không làm) của cơ quan hành chính nhà nước,
cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện
hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy
định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó.
Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh
mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ
chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính.
2.2.2.Thẩm quyền theo cấp Tòa
Trong việc giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án nhân dân cũng thực hiện chế độ 2
cấp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm. Tuy nhiên, đối với vụ án hành chính về khiếu kiện
danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, phán quyết của Tòa án
cấp sơ thẩm có giá trị áp dụng (hiệu lực pháp luật) mà không được chống án.
2.2.2.1.Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện (huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh)
Toà án nhân dân cấp huyện giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây:
a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ
cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án hoặc của
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó.
b) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ
chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án

quyền trong cơ quan nhà nước đó.
d) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện
ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc
của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú
trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. Trường hợp người khởi kiện
không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Toà án có thẩm quyền là Toà án nhân dân
thành phố Hà Nội hoặc Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
e) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ
chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người khởi kiện có nơi làm việc khi bị
kỷ luật trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án.
f) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm
vi địa giới hành chính với Toà án.
g) Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu
kiện thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện (khi khiếu kiện quyết định hành
chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban
nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp ; Khiếu kiện quyết
định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp
huyện mà các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải
từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi ; Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở
nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của
nước CHXHCNVN ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài)
18
Trường hợp vụ kiện thuộc thẩm quyền sơ thẩm của TAND cấp huyện, khi có kháng cáo,
kháng nghị sẽ thuộc thẩm quyền phúc thẩm của TAND cấp tỉnh (Tòa hành chính).
2.2.2.3.Thẩm quyền của Tòa phúc thẩm TANDTC
a) Phúc thẩm trong trường hợp sơ thẩm thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh (Tòa

Theo quy định cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, đã được sưả đổi, bổ sung theo Luật
sưả đổi, bổ sung một số điều cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 thì việc giải quyết
khiếu nại được thực hiện theo 2 cấp: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm
19
quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
cuả chính mình hoặc cuả cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý cuả mình; Thủ trưởng
cơ quan cấp trên cuả cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đối với các khiếu nại mà hết thời hiệu giải
quyết khiếu nại lần đầu nhưng không được giải quyết hoặc thủ trưởng cơ quan cấp dưới
đã giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng người khiếu nại vẫn không đồng ý. Riêng khiếu
nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả bộ trưởng hoặc khiếu nại đối
với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp
tỉnh mà nội dung quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc lĩnh vực
quản lý cuả bộ, ngành kinh tế, kỹ thuật thì việc giải quyết khiếu nại chỉ có một cấp. Nếu
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cuả bộ trưởng hoặc Chủ tịch
UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi
kiện vụ án hành chính tại Toà án và không có quyền khiếu nại tiếp theo nếu pháp luật
không quy định khác (Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005 ).
Lý giải về việc này, nhà làm luật cho rằng, quy định như vậy là để buộc cơ quan bị
khiếu nại kiểm tra, đánh giá lại tính đúng đắn của quyết định hành chính đã ban hành
hoặc hành vi hành chính đã thực hiện, tạo điều kiện cho cơ quan chức năng giải quyết
vụ việc ngay từ cơ sở, bảo đảm ổn định xã hội, tránh gây áp lực công việc cho tòa án
nhân dân các cấp liên quan.
Thực tiễn chỉ ra rằng, quy định này không còn hợp lý, nó hạn chế một số quyền dân sự
của công dân, và thủ tục quá nhiêu khê, quanh co và không phải người dân nào cũng đủ
hiểu biết, đủ thời gian để khiếu nại, rồi mới khởi kiện.
Chính quy định rườm rà này cũng để một số quan chức, cơ quan Nhà nước lảng tránh,

định khác nhau, ví dụ theo quy định của Luật KNTC thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày
kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính (Điều
31 Luật KNTC) khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc là 15 ngày (Điều 49
Luật KNTC). Nhưng theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là
30 ngày (điểm c khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003) Tùy theo tính chất của quan
hệ pháp luật hành chính mà nhà nước quy định về thời hiệu khiếu nại khác nhau nhưng
việc quy định nhiều thời hiệu khác nhau này làm cho vấn đề thời hiệu trở nên phức tạp,
khó nhớ. Ngòai ra, Luật KNTC chỉ quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày nhưng Luật
đất đai năm 2003 lại quy định về thời hiệu khiếu nại khác Luật KNTC là một biểu hiện
của sự không nhất quán trong việc ban hành quy phạm pháp luật.
Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người có thẩm quyền
GQKN phải thụ lý để giải quyết vụ việc. Tuỳ theo ở điều kiện vùng sâu, vùng xa, vùng
đi lại khó khăn hay vùng bình thường, vụ việc phúc tạp hay đơn giản mà từ 30 ngày đến
60 ngày kể từ ngày thụ lý, người có thẩm quyền GQKN phải giải quyết xong vụ việc.
Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần đầu có quyền giữ nguyên, sưả đổi hoặc
huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt HVHC bị khiếu nại, giải
quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại.
Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền GQKN lần
đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết người
khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người có thẩm quyền
GQKN lần hai.( Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005). Theo luật khiếu nại tố cáo năm
2004 thì Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền,
người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật, Luật
2005 đã bỏ cụm từ theo quy định của pháp luật. Điều đó có nghĩa là người khởi kiện có
quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với mọi quyết định hành chính nếu không đồng ý
với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết
thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết.
Theo quy định tại Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 nếu không đồng ý với quyết định
GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu
nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm

nại.
Qua các quy định nêu trên chúng ta có thể thấy pháp luật về khiếu nại không ngừng mở
rộng các quyền cuả người khiếu nại, kể cả quyền được khởi kiện vụ án hành chính. Tuy
nhiên, sự mở rộng quyền khởi kiện này lại bị chính các quy định cuả pháp luật về tố
tụng vụ án hành chính thu hẹp lại (vấn đề này sẽ được nói rõ hơn ở mục tiếp theo).
Tại Điều 15 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999 cuả Chính phủ quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Điều 22 Nghị định số
53/2005/NĐ-CP cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả
Luật 1998 và Luật 2004 (thay thế Nghị định số 67/1999/NĐ-CP), còn quy định người
đã ra quyết định GQKN nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đó có vi phạm pháp luật
gây thiệt hại đến lợi ích cuả Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp cuả công dân, cơ quan,
tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết lại đúng quy định cuả pháp luật, việc
xem xét lại này không bị hạn chế về thời gian. Xét theo ý nghĩa tích cực đây là một quy
định nhằm bảo đảm tính đúng đắn cuả quyết định GQKN cuối cùng. Tuy nhiên, xét theo
ý nghĩa tiêu cực thì quy định trên đây lại làm cho việc GQKN không có điểm dừng,
trong một chừng mực nhất định quy định này rất dễ bị lợi dụng để người đã ban hành
quyết định GQKN cuối cùng có thể ban hành quyết định thay thế vì mục đích tư lợi, cá
nhân.
Bằng chứng trong thực tế theo Báo cáo tổng kết 7 năm thi hành Luật khiếu nại tố cáo
năm 1998 (1999-2005) cuả Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh có những vụ việc đã có
22
GQKN cuối cùng từ hàng chục năm trước vẫn được mang ra giải quyết lại và có quyết
định thay thế. Theo tìm hiểu cuả chúng tôi có những vụ án người có thẩm quyền còn
ban hành rất nhiều GQKN thay thế lẫn nhau và có nội dung trái ngược nhau. Tại lần sửa
đổi bổ sung gần đây nhất (ngày 29/11/2005) Luật khiếu nại tố cáo 2005 đã bỏ khái niệm
“quyết định giải quyết cuối cùng” nhưng Luật đất đai hiện hành (khỏan 2 Điều 136 và
điểm a khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003) vẫn còn quy định về quyết định giải

những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát
triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Thực tế, thời gian qua cho
thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện
hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa có thẩm quyền xét xử. Luật Tố
tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy
định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các
23
QĐHC, HVHC, chỉ trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các
quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức
[10]
. Tuy nhiên,
phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong
quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà
nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức
bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài
việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền
quyết định tính đúng sai của tất cả các QĐHC, HVHC và mục tiêu của Luật Tố tụng
hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại
các cơ quan tòa án. Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội
bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành
chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp
của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, thực tế thời gian qua cho thấy chính
những hành vi tắc trách, “vô cảm” trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số
cơ quan, tổ chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để

hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại
không bị kiểm soát, không bị xem xét bởi Toà án. Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây
cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi
hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan
hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo
Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập
với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất
cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu của Luật Tố tụng hành
chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ
quan tòa án. Vì vậy, về lâu dài, thiết nghĩ không nên có bất kỳ quyết định hành chính,
hành vi hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước lại không bị kiểm soát.
Mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án cả đối với các quyết định hành chính, hành vi
hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, còn có ý nghĩa răn đe, đề cao thêm
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động
thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó. Tuy nhiên, việc mở
rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính theo hướng đề
xuất này là một quá trình, cần phải thận trọng, trước mắt trong những năm tới, theo
chúng tôi chỉ nên xem xét làm rõ và đưa các quyết định hành chính, hành vi hành chính
mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức vào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa
25
án. Sở dĩ như vậy bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là
quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi
hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân
thì không có lý gì mà người dân lại không thể khởi kiện người hoặc cơ quan thực hiện
hành vi đó ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, thực tế

bớt gần tối đa, đối với hầu hết các vụ án hành chính, thủ tục này không còn là yếu tố bắt
buộc nữa. Tuy nhiên, vẫn còn đối với các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, phải có
quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người dân mới có
thể khởi kiện ra Toà hành chính. Lý giải cho những trường hợp này, nhiều ý kiến cho
rằng, đó là loại việc thuộc lĩnh vực chuyên ngành, có tính chuyên môn sâu phải qua thủ
tục giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra Toà án. Đây cũng
là điều kiện để đương sự có điều kiện thu thập thêm tài liệu, chứng cứ để bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của mình; cơ quan hành chính tự xem xét lại quyết định hành chính đã