kiểm toán nhà nớc
Hội đồng khoa học BáO CáO TổNG KếT
đề tài khoa học cấp bộ

Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng
mục tiêu, nội dung, quy trình
và phơng thức tiền kiểm
trong hoạt động của
Kiểm toán Nhà nớc Chủ nhiệm đề tài: Mai Vinh
ngoài việc kiểm toán sau chúng ta phải tiến hành kiểm toán trớc (hay còn gọi
là tiền kiểm) để phát hiện, ngăn chặn kịp thời không để phát sinh sai sót, gian
lận sẩy trong quá trình sử dụng kinh phí, công quỹ quốc gia, vừa nâng cao
hiệu quả trong công tác quản lý kinh tế, tài chính bảo đảm an toàn tài sản,
công quỹ quốc gia, vừa bảo vệ đợc cán bộ.
Tiền kiểm là một biện pháp khắc phục những hạn chế của hậu kiểm
nhằm nâng cao chất lợng, hiệu quả của kiểm toán trong đấu tranh chống lãng
phí, thất thoát ngân sách nhà nớc, do đó cần sớm nghiên cứu đa vào áp dụng
trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc. Vì vậy, việc nghiên cứu những vấn
đề lý luận và thực tiễn để xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phơng
thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc là yêu cầu bức thiết
nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn làm cơ sỏ cho xây dựng
quy trình và tổ chức thực hiện quy trình thống nhất trong hoạt động của toàn
ngành. Do đó việc nghiên cứu đề tài này không những có ý nghĩa về thực tiễn
trớc mắt mà còn có ý nghĩa cả về mặt lý luận lâu dài.
3

2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội
dung, quy trình và phơng thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán
Nhà nớc với các mục tiêu cơ bản sau:
- Hệ thống hoá và phân tích những vấn đề lý luận liên quan đến công
tác tổ chức thực hiện tiền kiểm toán trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc,
làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình tiền kiểm toán và tổ chức thực hiện quy
trình tiền kiểm.
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng về công tác tiền kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nớc và một số kinh nghiện của nớc ngoài, từ đó đa ra những bài

đó rút ra những kết quả đã đạt đợc và những tồn tại cần khắc phục.
- Đề xuất giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phơng
thức tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nớc
6. Nội dung của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của đề tài bao gồm 3 chơng :
Chơng 1. Cơ sở lý luận về quy trình tiền kiểm trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc đối với lĩnh vực ngân sách nhà nớc
Chơng 2. Thực trạng về tiền kiểm và yêu cầu tiền kiểm trong quản lý
kinh tế , tài chính hiện nay
Chơng 3. Những giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và
phơng thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.
5

Chơng 1
Cơ sở lý luận xây dựng mục tiêu, nội dung, quy
trình và phơng thức tiền kiểm đối với
lĩnh vực ngân sách nhà nớc

1.1. Khái niệm, sự cần thiết, vai trò và tác dụng của tiền kiểm
1.1.1. Bản chất, chức năng và phân loại kiểm toán
a. Bản chất kiểm toán
Kiểm toán có từ gốc Latin Audit, nguyên bản là Auditing gắn liền
với nền văn minh Ai Cập và La Mã cổ đại. Từ Audit có từ gốc Latin
Audire có nghĩa là nghe. Hình ảnh ban đầu của kiểm toán cổ điển là việc

có thể đánh giá thông tin. Các thông tin của một đơn vị có thể là thông tin tài
chính và thông tin phi tài chính.
Các chuẩn mực đợc xây dựng và sử dụng trong kiểm toán là cơ sở để
đánh giá các thông tin đã kiểm tra. Các chuẩn mực này rất đa dạng và phong
phú tuỳ thuộc từng loại kiểm toán và mục đích của từng cuộc kiểm toán.
Thông thờng các chuẩn mực này đợc quy định trong các văn bản pháp quy
về các lĩnh vực khác nhau. Cũng có thể là quy định nội bộ trong ngành, địa
phơng hay đơn vị.
- Đơn vị đợc kiểm toán: đơn vị đợc kiểm toán có thể là một tổ chức
kinh tế hay đơn vị hành chính, sự nghiệp có t cách pháp nhân. Trong một
số trờng hợp, đơn vị đợc kiểm toán có thể liên quan đến nhiều cơ quan, đơn
vị, tuỳ thuộc vào đối tợng, mục đích của cuộc kiểm toán.
- Báo cáo kết quả: giai đoạn cuối cùng của quá trình kiểm toán là báo
cáo kết quả kiểm toán. Tuỳ thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác
nhau về bản chất, về nội dung nhng trong mọi trờng hợp, chúng đều phải
thông tin cho ngời đọc về mức độ tơng qua và phù hợp giữa các thông tin đã
kiểm tra và các chuẩn mực đã đợc xây dựng. Hình thức báo cáo kiểm toán
cũng rất khác nhau, có thể là rất phức tạp (nh kkhi kiểm toán báo cáo tài

7

chính) hoặc chỉ đơn giản bằng miệng (trờng hợp cuộc kiểm toán đợc tiến
hành để báo cáo cho một cá nhân nào đó).
b. Chức năng kiểm toán
Chức năng cơ bản của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến. Từ định
nghĩa trên ta có thể thấy, chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến chính là quá
trình thu thập các bằng chứng nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp
giữa các thông tin này (đối tợng kiểm toán) với các chuẩn mực đã đợc xây
dựng.
Xác minh là chức năng cơ bản nhất gắn liền với sự ra đời, tồn tại và

thực thi) và kiểm toán sau (hậu kiểm - kiểm toán báo cáo tài chính).
Liên quan đến nội dung, Đề tài sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu và hoạt
động kiểm toán trớc hay còn gọi là tiền kiểm.
1.1.2. Khái niệm, sự cần thiết của tiền kiểm
a. Khái niện tiền kiểm
Tiền kiểm theo nghĩa hán việt đó là hoạt động kiểm tra trớc đối với
một bản kế hoạch nào đó trớc khi bản kế hoạch đó đợc triển khai trong thực
tế. Khi kiểm tra trớc đối với một bản kế hoạch, ngời ta thờng xem xét bối
cảnh bản kế hoạch sẽ đợc thực thi trong tơng lai, xem xét những vấn đề liên
quan đến bản kế hoạch đã diễn ra trớc đó cũng nh hiện tại để đa ra những
ý kiến mang tính t vấn cho nhà lập kế hoạch cân nhắc điều chỉnh, bổ sung
trớc khi bản kế hoạch đó đợc thông qua nhằm đảm bảo cho bản kế hoạch có
khả năng thực thi với hiệu quả cao.
Trong lĩnh vực tài chính, hoạt động tiền kiểm chính là việc kiểm tra
trớc đối với một bản kế hoạch tài chính. Khi chủ thể tiến hành kiểm tra đối
với một bản kế hoạch tài chính là một cơ quan kiểm toán độc lập từ bên ngoài
thì hoạt động tiền kiểm đó chính là hoạt động kiểm toán, là kiểm toán trớc
đối với một bản kế hoạch tài chính; chủ thể thực hiện công tác kiểm tra đó là
Kiểm toán Nhà nớc (KTNN).
Nh vậy, dới góc độ kiểm toán chúng ta có thể đa ra khái niệm tiền
kiểm nh sau:

9

Tiền kiểm là hoạt động kiểm tra trớc đối với một bản kế hoạch tài
chính (có thể là dự toán ngân sách của một quốc gia hay của một cơ quan,
một đơn vị doanh nghiệp hoặc bản dự toán của một dự án đầu t) sẽ đợc
thực hiện trong tơng lai, đợc tiến hành bởi các KTV trên cơ sở đối chiếu
việc thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ trớc đó, kỳ hiện tại, xem xét
nhu cầu thực tế và những chỉ tiêu phát triển trong tơng lai để đa ra các ý

sách nhà nớc và mọi tầng lớp nhân dân, Tuy mỗi đối tợng quan tâm đến
bản kế hoạch tài chính của mỗi tổ chức, mỗi cơ quan, đơn vị ở mỗi góc độ
khác nhau, nhng tất cả đều mong muốn cần có một bản dự toán có độ chính
xác, có khả năng thực hiện và việc thực hiện đem lại hiệu quả cao; những
ngời liên quan đều có thể hởng lợi từ bản kế hoạch tài chính đó. Để đạt
đợc điều đó, cần phải có một bên thứ ba - độc lập, khách quan, có kiến thực
về nghiệp vụ tài chính, uy tín và trách nhiệm để kiểm tra trớc, đa ra các ý
kiến phản biện đối với bản kế hoạch tài chính đó là bản kế hoạch đó có phù
hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực tài chính hay không, có sát với thực tế của
mỗi cơ quan, đơn vị, và phù hợp với quy luật phát triển hay không. Hoạt
động đó chính là hoạt động tiền kiểm.
Nh vậy, tiền kiểm không nằm ngoài mục đích nhằm cung cấp cho chủ
thể có đủ căn cứ trớc khi quyết định thông qua bản kế hoạch tài chính và đa
ra những dự báo khi thực hiện bản kế hoạch tài chính đó trong tơng lai để đạt
hiệu quả cao nhất khi thực thi nhiệm vụ của tổ chức.
1.1.3. Vai trò, tác dụng của tiền kiểm
Với mục đích là đảm bảo cho bản kế hoạch tài chính về tính chính xác,
có khả năng thực thi và việc thực thi đem lại hiệu quả cao, tiền kiểm có những
vai trò, tác dụng sau đây:
- Tiền kiểm góp phần tăng cờng tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử
dụng nguồn lực tài chính, hạn chế đợc những chi tiêu không cần thiết, đồng
thời khai thác hợp lý các nguồn lực khác cho sự phát triển của một cơ quan,
đơn vị và cao hơn là sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia (nh tiền
kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nớc (NSNN) hoặc đối với dự toán của
một dự án đầu t).
- Thực hiện tiền kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nớc sẽ đảm bảo
cho việc củng cố lòng tin của nhân dân đối với Nhà nớc. Nhân dân là ngời
chủ sở hữu thực các nguồn lực mà Nhà nớc quản lý. Việc tiến hành tiền kiểm

11


12

1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của NSNN
Trong tiến trình lịch sử, khái niệm NSNN đã xuất hiện tồn tại cùng với
phạm trù Nhà nớc. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự
xuất hiện Nhà nớc và của kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nói cách khác, sự ra đời
của Nhà nớc, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ là những tiền đề phát
sinh, tồn tại và phát triển của NSNN.
Xét về hình thức, NSNN là một bản dự toán thu chi do Chính phủ lập
ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Xét về thực thể, NSNN bao gồm những nguồn thu và khoản chi cụ thể
đợc định lợng. Các nguồn thu đều đợc động viên và nộp vào một quỹ tiền
tệ tập trung. Các nguồn chi đều đợc xuất ra từ quỹ tiền tệ đó. Giữa nguồn thu
và các khoản chi có quan hệ ràng buộc với nhau gọi là cân đối. Cân đối thu
chi là một cân đối lớn trong nền kinh tế và đợc Nhà nớc quan tâm đặc biệt.
Trên cơ sở đó có thể khẳng định NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của
Nhà nớc.
Xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN, các khoản thu
(nguồn hình thành quỹ NSNN); các khoản chi (xuất quỹ NSNN) đều phản ánh
mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nớc với ngời nộp thuế, giữa Nhà
nớc với cơ quan, đơn vị thụ hởng NSNN. Hoạt động thu chi NSNN là hoạt
động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN làm cho nguồn lực tài chính vận động giữa
một bên là Nhà nớc và một bên là chủ thể phân phối và ngợc lại trong quá
trình phân phối các nguồn lực tài chính. Nhà nớc sử dụng các quan hệ thu
nộp và cấp phát NSNN để điều chỉnh các quan hệ kinh tế vĩ mô.
Từ sự phân tích đó chúng ta có thể xác định, NSNN đợc đặc trng
bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập và sử
dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nớc nhằm thực hiện các chức năng của
Nhà nớc trên cơ sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà

đợc Nhà nớc bảo đảm về quốc phòng, an ninh, cơ sở hạ tầng, bảo đảm xã
hội, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, phúc lợi công cộng khác,
Thông qua việc tạo lập và sử dụng NSNN, thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa
một bên là Nhà n
ớc và một bên là các tác nhân của nền kinh tế phát sinh
trong quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế.
- NSNN trớc khi đợc chi dùng cho những mục đích nhất định, đợc
chia thành những quỹ nhỏ có tác dụng riêng. Nói cách khác, NSNN trớc khi
phân phối sử dụng đợc phân chia thành các quỹ nhỏ theo những mục đích

14

nhất định, không trực tiếp sử dụng từ quỹ NSNN. NSNN là quỹ tiền tệ tập
trung lớn nhất của Nhà nớc, trớc khi phân phối quỹ này cho những mục
đích nhất định đợc chia nhỏ (cấp phát) cho những quỹ riêng với mục đích
khác nhau, chủ thể sử dụng các quỹ này là các đơn vị sử dụng NSNN; các đơn
vị này đợc toàn quyền sử dụng quỹ đợc phân phối theo những thể chế ngân
sách đợc đợc Nhà nớc quy định. Thông qua việc phân phối quỹ tiền tệ tập
trung thành ácc quỹ nhỏ với mục đích khác nhau chính là quá trình sử dụng
quỹ NSNN nhằm thực hiện chức năng của mình, không trực tiếp chi dùng từ
quỹ tiền tệ tập trung. Đây là một đặc trng mà chúng ta có thể dễ ràng phân
biệt với các quỹ khác của Nhà nớc.
- Nhà nớc sử dụng NSNN nh một công cụ để quản lý vĩ mô nền kinh
tế. Thông qua các công cụ động viên nguồn thu và chi tiêu NSNN, Nhà nớc
thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong từng thời kỳ có thể miễn giảm
thuế hoặc tăng chi tiêu hoặc kết hợp cả hai công cụ trên để điều tiết vĩ mô nền
kinh tế, đảm bảo nền kinh tế phát triển bền vững. Thông qua công cụ NSNN,
Nhà nớc thực hiện điều tiết các chính sách khác cũng nh các chiến lợc
phát triển dài hạn của đất nớc.
1.2.2. Nội dung thu chi NSNN

ngang dọc giữa các cấp, nhng điều quan trọng nhất là đảm bảo tính độc lập
và tự chủ tơng đối của từng cấp trong toàn hệ thống.
Hệ thống các cấp ngân sách luôn gắn liền với hệ thống chính quyền nhà
nớc, nối cách khác, mỗi cấp chính quyền có một ngân sách riêng đảm bảo
cho hoạt động của bộ máy và cung cấp các dịch vụ công trong phạm vi quyền
hạn của bộ máy. Quyền và nghĩa vụ của mỗi cấp ngân sách đợc thực hiện
thông qua cơ chế phân cấp quản lý ngân sách. Mỗi cấp ngân sách đợc phân
định một số nguồn thu và nhiệm vụ chi nhất định.
- Nội dung phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở những cơ sở pháp lý
nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan Nhà nớc, các bộ phận từ trung
ơng đến địa phơng. Cơ sở pháp lý này có thể đợc xây dựng dựa trên luật cơ
bản (Hiến pháp) hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang
pháp lý cho việc chuyển giao thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tơng ứng
với quyền lực đã đợc phân cấp đó.
- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở các nội dung về quan hệ vật chất
giữa các cấp chính quyền nhà nớc. Thực chất của nội dung này là phân giao

16

(phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho từng cấp chính quyền từ
trung ơng đến địa phơng.
- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền nhà nớc trong một chu trình ngân sách nhà nớc bao gồm tất cả các
khâu: lập ngân sách, chấp hành, quyết toán.
1.2.4. Lập dự toán NSNN
a. Khái niệm về lập dự toán NSNN
Mỗi quốc gia luôn phải đối mặt với nhu cầu chi tiêu ngày càng lớn
trong khi khả năng nguồn lực luôn bị hạn chế. Điều đó đặt ra cho mỗi quốc
gia luôn phải có những phơng thức, biện pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn
giữa nhu cầu chi tiêu ngày càng cao với nguồn lực hạn chế. Để quản lý một

b. Căn cứ lập dự toán NSNN
Để dự toán NSNN sát với thực tế, có khả năng thực thi, khi lập dự toán
phải dựa vào các căn cứ sau:
- Dựa trên cơ sở những nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm
vững chắc quốc phòng an ninh. Khi xây dựng các chỉ tiêu thu ngân sách phải
đợc xác định trên cơ sở tăng trởng kinh tế và phù hợp với quy định của pháp
luật. Dựa vào căn cứ này, xác định đợc mục tiêu, nhiệm vụ cần động viên và
khai thác nguồn thu của NSNN cũng nh việc phân phối, sử dụng quỹ NSNN
có trọng tâm, trọng điểm, theo những mục tiêu mà quốc gia đang theo đuổi.
- Dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà
nớc. Đây là căn cứ hết sức quan trọng, giúp cho việc lập dự toán NSNN xác
định đợc khả năng và mức độ, lĩnh vực cần động viên, khai thác nguồn thu;
đồng thời xác định nhu cầu phân phối và sử dụng NSNN.
- Căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN. Việc động
viên nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng nh chế
độ, chính sách về thu NSNN hiện hành; đồng thời, các khoản chi trong dự
toán đợc xác định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và
chính sách chi NSNN, phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trởng kinh tế cũng
nh chính sách chi tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ.
- Ngoài ra, lập dự toán NSNN còn phải căn cứ vào kết quả thực hiện
NSNN trong thời gian qua. Đây không những là căn cứ quan trọng bổ sung
kinh nghiệm cần thiết cho việc lập dự toán mà còn có cơ sở để bố trí nguồn
kinh phí cho những dự án, chơng trình hoạt động, tránh bị gián đoạn do thiếu
kinh phí.

18

c. Quy trình lập dự toán NSNN
+ Khái niệm:
Quy trình lập dự toán NSNN có thể hiểu là trình tự các bớc công việc


quyết định, quy trình giao dự toán. Các quy định về kỹ thuật chặt chẽ đảm bảo
cho việc lập dự toán một cách đúng đắn, hợp lý và có tính khả thi.
+ Nội dung của quy trình lập dự toán NSNN:
Hoạt động lập ngân sách phải bao gồm toàn bộ hoạt động của các cơ
quan nhà nớc từ khâu chuẩn bị lập dự toán đến việc Quốc hội phê chuẩn
ngân sách và các cơ quan dự toán phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách
để làm cơ sở cho việc thực hiện ngân sách. Theo đó, quy trình lập dự toán
ngân sách gồm các bớc sau:
- Chuẩn bị lập dự toán:
Hàng năm, trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, cơ quan hành
pháp chỉ đạo các cơ quan liên quan trong việc lập kế hoạch (dự toán) ngân
sách. Công việc chuẩn bị lập dự toán đảm bảo cung cấp cho các cơ quan, các
bộ, ngành và địa phơng những thông tin dự báo vĩ mô và các chiến lợc u
tiên của Chính phủ trong năm kế hoạch để định hớng cho lập dự toán một
cách sát thực theo chỉ đạo của Chính phủ.
Căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, những dự báo về kinh tế vĩ mô, Bộ
Tài chính ban hành số kiểm tra cho các cơ quan trung ơng và các địa phơng
để làm căn cứ lập dự toán.
- Lập dự toán NSNN:
Các cơ quan trung ơng và địa phơng căn cứ vào chỉ đạo của Chính
phủ, hớng dẫ của Bộ Tài chính và số kiểm tra tiến hành lập dự toán cho năm
tiếp theo. Dự toán bao gồm nguồn thu mà đơn vị đợc hởng là các khoản thu
phát sinh theo luật, các khoản đợc hởng khác; các khoản chi để thực hiện
nhiệm vụ trong năm và nguồn bù đắp các khoản chi nếu nguồn thu không đảm
bảo.
- Đàm phán ngân sách:
Đây là các buổi làm việc giữa cơ quan tài chính và các cơ quan nhà
nớc có liên quan về dự toán ngân sách của từng cơ quan riêng biệt. Quá trình
đàm phán để thống nhất đợc tổng số thu chi và các lĩnh vực thu chi của

cũng tránh đợc những sai sót và gian lận trong quá trình lập dự toán. Dự toán
các bộ, các ngành và dự toán ngân sách của Chính phủ lập thảo luanạ trớc
khi trình Quốc hội phê chuẩn cần đợc thẩm định, đánh giá bởi một cơ quan
độc lập. Cơ quan thẩm định đánh giá độc lập có trách nhiệm xem xét lại toàn
bộ dự toán, phơng án phân bổ dự toán từ cơ sở lập, xem xét các dự báo về
tăng trởng kinh tế và các thông tin dự báo khác trong năm kế hoạch. Bằng

21

kinh nghiệm của mình, cơ quan này phải đa ra ý kiến của mình một cách độc
lập. Trên thế giới, đa số các nớc sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao để thẩm
định độc lập. Một số nớc nh ấn độ sử dụng Văn phòng Quốc hội để thẩm
định độc lập. Dự toán sau khi đợc thẩm định sẽ trình Quốc hội kèm theo ý
kiến đánh giá của cơ quan thẩm định làm cơ sở để Quốc hội thảo luận và
quyết định.
- Thảo luận và quyết định của Quốc hội:
Căn cứ vào dự toán NSNN, Quốc hội sẽ thảo luận và quyết định ngân
sách cho năm ngân sách tiếp theo. Trên cơ sở ý kiến đánh giá của cơ quan
thẩm định đọc lập, dự toán ngân sách do Chính phủ trình sẽ đợc ác cơ quan
chuyên môn của Quốc hội thảo luận và tham luận trớc Quốc hội về ý kiến
của mình. Trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và quyết định. Tuỳ thuộc vào
quy định của từng nớc mà quyết định của Quốc hội về ngân sách cũng khác
nhau. Nhìn chung, Quốc hội đều quyết didnhj tổng số thu (nguồn lực) cần huy
động trong năm, các phơng án bù đắp bội chi (nếu có); quyết định tổng số
chi và mức phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung ơng,
- Phân bổ ngân sách (giao dự toán ngân sách):
Trên cơ sở nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN, Chính phủ, các
cơ quan chức năng của Nhà nớc thực hiện phân bổ ngân sách cho các đơn vị
sử dụng. Thực chất của việc phân bổ chính là chia nhỏ nhiệm vụ thu chi
NSNN mà Quốc hội đã quyết định để giao cho các đơn vị có nhiệm vụ thu

hợp lý. Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN thể hiện ở những nội dung cơ
bản sau:
- Về không gian thực hiện tiền kiểm:
+ Các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I;
+ Cơ quan tổng hợp, lập dự toán và thay mặt Chính phủ quản lý nhà
nớc về ngân sách (Bộ Tài chính);
+ Các phiên họp bàn về dự toán NSNN ở Chính phủ;
+ Các cơ quan chuyên môn ở Quốc hội khi họp bàn về dự toán NSNN;
+ Phiên họp Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
- Về thời gian:

23

Thời gian thực hiện tiền kiểm đợc gắn với quá trình lập dự toán NSNN
ở các cơ quan thuộc phạm vi về không gian nêu trên, song phải hoàn thành
trớc khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
1.3. Sự tham gia của các chủ thể và vai trò của KTNN trong quá
trình lập NSNN
1.3.1. Sự tham của các chủ thể trong quá trình lập dự toán NSNN
- Các cơ quan có nhịêm vụ thu - chi NSNN:
Trên cơ sở định hớng của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phơng chỉ
đạo các đơn vị sử dụng ngân sách, các đơn vị có nhiệm vụ thu chi ngân sách
lập kế hoạch thu chi trong năm kế hoạch. Dự toán thu chi phải đợc lập
trên cơ sở nhiệm vụ và chỉ đạo của cơ quan cấp trên, của Chính phủ và định
hớng phát triển kinh tế xã hội và chỉ tiêu dự báo phát triển kinh tế xã hội.
Đến lợt mình, các bộ, ngành phải lập dự toán thu chi ngân sách cho bộ,
ngành mình. Dự toán phải thể hiện đợc chiến lợc phát triển và thứ tự u tiên
của bộ, ngành mình.
- Các cơ quan của Chính phủ có nhiệm vụ quản lý kinh tế tài chính:
Trên cơ sở dự toán của các đơn vị sử dụng và đơn vị có nhiệm vụ thu

việc tổng hợp và lập dự toán NSNN. Tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia, việc tham t
vấn cũng khác nhau. Một số nớc nh: Đức, Austraylia, Niudzilan,
Malaixia, việc tham gia t vấn của KTNN thực hiện cả với Bộ Tài chính và
các bộ, cơ quan trung ơng.
+ Thứ hai, KTNN thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự toán
NSNN do Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. Thực hiện quyền này chính là
KTNN thực hiện tiền kiểm đối với quá trình ngân sách nhằm đảm bảo cho dự
toán NSNN có tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch ngay từ khâu dự
toán.
Để làm rõ vai trò của KTNN trong quá trình này, chúng ta sẽ nghiên
cứu kỹ ở Mục 1.3.2.
- Quốc hội lập dự toán NSNN:
Quốc hội là cơ quan quyết định dự án NSNN do Quốc hội đệ trình. Sự
tham gia của Quốc hội với t cách là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định
chính sách tài chính tiền tệ quốc gia.
Để dự toán NSNN đợc quyết định chính xác, trớc khi quyết định, các
cơ quan chuyên môn của Quốc hội có nhiemẹ vụ xem xét toàn bộ tài liệu liên

25

quan đến quá trình lập dự toán NSNN, trong đó ý kiến phản biện của KTNN
có vai trò quan trọng ở quá trình này. Quốc hội sẽ tham gia thông qua việc
thảo luận công khai. Trên cơ sở thảo luận, ý kiến giải trình của Chính phủ, ý
kiến thẩm định của KTNN cũng nh là của các cơ quan chuyên môn của Quốc
hội, Quốc hội sẽ biểu quyết thông qua dự toán NSNN và phơng án phân bổ
NSNN.
1.3.2. Vai trò của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN
KTNN là một công cụ đắc lực trong quản lý tài chính nhà nớc và tài
sản công. Hoạt động KTNN có tác dụng hớng tới sự lành mạnh hoá nền tài
chính quốc gia. KTNN góp phần bảo đảm, duy trì tính kinh tế, tiết kiệm, hiệu