đề tài khoa học độc lập cấp nhà nớc
M S: TĐL 2004/25

Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện
chế độ công vụ ở việt nam
báo cáo tổng hợp
(Tài liệu nghiệm thu tại Hội đồng cấp nhà nớc)
CƠ QUAN CHủ TRì Đề TàI: Bộ NộI Vụ
CHủ NHIệM: PGS. TS. Nguyễn trọng điều
Hà nội - 2006
đề tài khoa học độc lập cấp nhà nớc
NGHIấN CU C S KHOA HC
HON THIN CH CễNG V VIT NAM
I. Ban Chủ nhiệm đề tài:
1. Chủ nhiệm: PGS. TS. Nguyễn Trọng Điều, Thứ trởng Bộ Nội vụ;
2. TS. Nguyễn Đức Hạt, Phó Trởng ban, Ban Tổ chức Trung ơng;
3. TS. Hoàng Thế Liên, Thứ trởng Bộ T pháp;
4. TS. Đặng Đức Đạm, Phó Trởng ban, Ban Nghiên cứu của Thủ tớng;
5. Cử nhân Trần Anh Tuấn, Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội
vụ;
6. TS. Lê Hồng Sơn, Cục trởng, Cục Kiểm tra văn bản, Bộ T pháp;
7. TS. Chu Văn Thành, Viện trởng, Viện Khoa học tổ chức nhà nớc, Bộ Nội
vụ;
8. TS. Phạm Tuấn Khải, Phó Trởng ban, Ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng
Chính phủ;
9. TS. Đàm Hoàng Thụ, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ;
10. PGS. TS. Phạm Hồng Thái, Trởng khoa Nhà nớc và Pháp luật, Học viện
Hành chính Quốc gia;
11. Ths. Trần Anh Tuấn, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ
Th ký đề tài.
II. Những ng ời tham gia nghiên cứu:

2. Quan hệ giữa công vụ với Nhà nớc và nền hành chính 33
2.1 Thể chế nhà nớc 33
2.2 Thực thi chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc 35
2.3. Công vụ trong nền hành chính nhà nớc 44
3. Nhà nớc pháp quyền và nền hành chính với công vụ 48
3.1 Nhà nớc pháp quyền 48
3.2 Nền hành chính nhà nớc 55
4. Lợc qua một số mô hình chế độ công vụ 58
trong lịch sử các nhà nớc
4.1 Chế độ công vụ của các nhà nớc phong kiến Phơng Đông 59
4.2 Chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp 60
4.3 Chế độ công vụ theo hệ thống việc làm 61
4.4 Chế độ công vụ kết hợp 62
4.5 Chế độ công vụ theo hệ thống cán bộ 62
III.So sánh một số loại hình công vụ và cải cáchcông vụ
trên thế giới và một số bài học kinh nghiệm rút ra về
xây dựng nền công vụ nớc ta
1. Công vụ một số nớc phát triển 64
1.1 Công vụ và công chức Anh 64
1.2 Công vụ và công chức Mỹ 66
1.3 Công vụ và công chức Pháp 68
1.4 Công vụ Nhật Bản 70
3
2. Công vụ một số nớc đang phát triển 73
2.1 Công vụ Thái Lan 73
2.2 Công vụ Phi-líp-pin 75
2.3 Công vụ Xin-ga-po 76
2.4 Công vụ Malaixia 77
3. Công vụ một số nớc đang chuyển đổi 84
3.1 Công vụ và cải cách công vụ tại Liên bang Nga 84

mới hệ thống chính trị, cải cách nền hành chính nhà nớc
3. Nguyên tắc xây dựng nền công vụ nớc ta theo quan điểm 126
của Đảng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và
mở rộng hội nhập kinh tế quốc tế
Kết luận chơng I 131
Chơng II: THựC TRạNG CHế Độ CÔNG vụ ở Nứơc ta từ
1945 đến nay
4
I. Tổ chức nhà nớc và quá trình phát triển 131
nền công vụ ở Việt Nam
1.Tổ chức Nhà nớc Việt Nam từ 1945 2005 131
1.1 Bộ máy nhà nớc theo các Hiến pháp 131
1.1.1 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1946 131
1.1.2 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1959 132
1.1.3 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1980 134
1.1.4 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1992 135
1.2 Bộ máy hành chính nhà nớc từ 1945-2005 136
1.2.1 Bộ máy hành chính trung ơng 138
1.2.2 Bộ máy hành chính địa phơng 143
2. Tóm lợc quá trình hình thành và phát triển 148
Chế độ công vụ từ 1945 2005
2.1 Chế độ công vụ ngày đầu dựng nớc và trong kháng chiến chống Pháp
(1945 1954) 149
2. 2 Chế độ công vụ trong thời kỳ xây dựng CNXH ở 152
miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam (1954 1975)
2.3 Chế độ công vụ trong thời kỳ thống nhất đất nớc (Từ 1976 đến 2005)
154
II. Thực trạng những yếu tố cơ bản của 16o
chế độ công vụ Việt nam hiện nay
1. Hệ thống thể chế công vụ 160

3.4.2 Những hạn chế, yếu kém 200
III. Chế độ tiền lơng, chính sách đãi ngộ và 204
hệ thống công sở, các phơng tiện phục vụ hoạt động
công vụ
1. Chế độ tiền lơng và chính sách đãi ngộ 204
1.1 Đánh giá chế độ tiền lơng và một số đãi ngộ 204
1.1.1 Quá trình phát triển (Từ 1945 Nay) 204
1.1.2 Đánh giá các u điểm 207
1.1.3 Đánh giá những hạn chế 209
1.2 Những giải pháp đổi mới 214
1.2.1 Yêu cầu 214
1.2.2 Đề xuất giải pháp cụ thể 215
2. Đánh giá hệ thống công sở và 220
phơng tiện làm việc phục vụ công vụ
2.1 Thực trạng hệ thống công sở và phơng tiện làm việc 220
ở bộ, ngành trung ơng và các tỉnh, thành phố
2.2 Thực trạng ở các cơ quan cấp huyện, cấp xã 225
2 26
Kết luận chơng 2. 228
Chơng III. quan điểm, phơng hớng giải pháp
hoàn thiện chế độ công vụ 230

I. Các quan điểm hoàn thiện chế độ công vụ 231.
1. Hoàn thiện chế độ công vụ đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất
của Đảng về công tác cán bộ và gắn với đổi mới hệ thống chính trị 231.
2. Hoàn thiện chế độ công vụ trên quan điểm kế thừa và phán
triển, đồng bộ, hớng tới điều chỉnh chuyên biệt về mặt pháp lý
các đối tợng trong bộ máy nhà nớc và tổ chức sự nghiệp của
Nhà nớc 232
3. Hoàn thiện chế độ công vụ nhằm xây dựng nền công vụ phục

4 Công sở
5 Tuyển dụng công chức
6 Sử dụng công chức
7 Quyền, Quyền lợi và Nghĩa vụ của công chức
8 Ngạch công chức
9 Bậc công chức
10 Chức danh nghề nghiệp
.11 Bổ nhiệm
.12 Luân chuyển
13 Miễn nhiệm
14 Từ chức
15 Nâng ngạch
16 Chuyển ngạch
17 Điều động
18 Biệt phái
7
19 Tập sự, thử việc
20 Cơ quan sử dụng công chức
21 Cơ quan quản lý công chức
2. Ban hành Luật công vụ 275.
a. Nội dung Luật công vụ 275
b. Khung Luật công vụ 283
3. Xây dựng Quy chế viên chức trong các cơ quan Nhà nớc 287
4. Ban hành Quy chế công chức trong các ngành khác nhau 287
5. Hoàn thiện thể chế pháp luật về trách nhiệm pháp lý đối với
cán bộ, công chức 287
6. Chuyển chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp sang hệ thống
việc làm 287
7. Cải cách tiền lơng của cán bộ, công chức 289.
Kết luận chơng III 296

nhà nớc. - Việc xem xét chức năng và hoạt động công vụ của đội ngũ công chức
thông qua phân tích toàn bộ tiến trình lịch sử phát triển của nhà nớc và nền hành
chính sẽ mang lại sự nhìn nhận đầy đủ và toàn diện cho sự nghiệp đổi mới và cải
cách ở nớc ta.
Theo quan niệm hiện nay của nhiều học giả, nền hành chính và chế độ
công vụ đợc thừa nhận chung là xơng sống của bộ máy nhà nớc, là nơi thực thi
các chủ trơng, chính sách mang tính chính trị của đảng cầm quyền và tổ chức
việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho công dân. Mặc dù gần đây có nhiều
quan niệm và lý thuyết phát triển mới tác động không nhỏ tới hành chính và
công vụ, song việc nhìn nhận hành chính và chế độ công vụ với t cách là một
khoa học đa ngành, một nghệ thuật quản lý, và một nghề cao quí đợc nhiều nhà
lý luận và thực tiễn rất coi trọng. Bộ máy chính quyền và hoạt động hành chính
lại chủ yếu đợc vận hành thông qua nền công vụ và đội ngũ công chức. Nói một
cách khái quát, công vụ là chức năng thực thi ý chí của lãnh đạo chính trị, của
nhà nớc. Đội ngũ công chức là những ngời giữ các vị trí trong bộ máy nhà nớc có
9
chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung của
toàn xã hội.
Hiệu lực của nền hành chính tùy thuộc phần lớn vào nhận thức và khả
năng thực hiện luật pháp và công vụ, cũng nh năng lực chuyên môn và phẩm
chất đạo đức của đội ngũ công chức. Nói tới bộ máy chính quyền là nói tới vấn
đề tổ chức trong đó yếu tố con ngời là một trong những nguồn lực quan trọng
nhất của công cuộc xây dựng đất nớc và phát triển kinh tế.
Kể từ sau Đại chiến thế giới thứ hai, trọng tâm của sự phát triển các quốc
gia là nhà nớc lan rộng trên toàn thế giới. Các chơng trình phát triển của nhà nớc
chiếm tỷ lệ cơ bản trong đầu t và xây dựng. Tỷ trọng của khu vực công trong nền
kinh tế quc dõn thờng chiếm phần đa số. Với sự phát triển và tăng cờng vai trò
của Nhà nớc trong toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội, sự tác
động của hành chính và công vụ đang xâm nhập ngày càng rõ nét vào mọi khía
cạnh của đời sống xã hội, vào cuộc sống hàng ngày của công dân. Từ khoảng

quan trọng - là đòi hỏi cấp bách hiện nay của đất nớc. Điều này đã đợc khẳng
định lại trong Kế hoạch tổng thể cải cách hành chính (2001-2010) do Chính phủ
ban hành tháng 9/2001 với bốn nội dung, chín mục tiêu cụ thể và bảy chơng
trình hành động.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nớc trong thời đại công nghiệp hóa,
hiện đại hóa ngày nay, đồng thời xây dựng một nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, cần xây dựng nên một nền công vụ, một đội ngũ công chức có phẩm chất
chính trị, có năng lực, thông thạo về nghiệp vụ chuyên môn, đã có một số công
trình nghiên cứu và tài liệu viết về các phơng diện khác nhau trong cải cách bộ
máy nhà nớc, cải cách hành chính và cải cách công vụ, song nhìn chung cha có
một nghiên cứu nào phân tích một cách toàn diện về lý luận cũng nh thực tiễn
cải cách công vụ.
Mục tiêu và định h ớng của đề tài nghiên cứu khoa học này tập trung vào
nghiên cứu các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình
xây dựng và hoạt động của Nhà nớc, đồng thời tổng kết đợc những bài học kinh
nghiệm của các nớc đáng quan tâm để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam;
Đánh giá thực trạng, làm rõ các vấn đề thực tiễn của chế độ công vụ ở nớc ta; Và
xây dựng luận cứ khoa học, xác định những quan điểm, phơng hớng và nêu
những khuyến nghị khoa học về các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ hiện
nay ở Việt Nam. Để đạt đợc mục tiêu này, nhóm nghiên cứu vận dụng nhiều ph -
ơng pháp nghiên cứu: phơng pháp lô-gic, phơng pháp phân tích, tổng hợp, phơng
pháp so sánh, phơng pháp lịch sử, tiến hành hội thảo Đề tài cũng đã tiếp thu
và sử dụng nhiều kết quả của các công trình nghiên cứu trớc đó đã đợc công bố.
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Kết cấu của
Đề tài bao gồm ba phần: Những vấn đề về cơ sở khoa học của công vụ và chế độ
công vụ; Đánh giá thực trạng chế độ công vụ ở nớc ta từ năm 1945 đến nay;
Quan điểm, phơng hớng và các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ. Các nội
dung trên có phạm vi tơng đối độc lập nhng lại liên quan mật thiết với nhau. Để
có thể tổ chức các vấn đề trên thành một thể thống nhất và thuận tiện cho việc
theo dõi, Đề tài cố gắng điều chỉnh nội dung nghiên cứu sao cho vừa bám sát các

một số nét nào đó đối với nền công vụ Việt Nam.
Khi xem xét về công vụ trong nền hành chính nhà nớc với t cách là một
lĩnh vực nghiên cứu thuộc các ngành khoa học xã hội, điểm đầu tiên là có thể
khái lợc qua những định nghĩa hay quan niệm nổi bật về khái niệm còn đang cha
đợc chấp nhận chung này. Công việc này có một ý nghĩa lớn để xác định phơng
thức tiếp cận thích hợp khi nghiên cứu các nội dung và phạm vi công vụ, cũng
nh tạo lập nên một khuôn khổ cho việc nghiên cứu về cải cách công vụ và các
dịch vụ công của nhà nớc trong một nhà nớc pháp quyền.
Các học giả thuộc các nớc phơng Tây cũng đa ra những quan niệm khác
nhau về công vụ. Từ điển Hành chính công do hai học giả thuộc trờng đại học
tổng hợp Stellenbosch của Nam Phi đa ra một định nghĩa công vụ: "bao gồm các
cơ quan khác nhau của chính phủ, nh các bộ, ngành của nhà nớc, các tổ chức
doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của chính phủ là các cơ quan chịu
trách nhiệm về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các
quyết định của chính phủ. Đôi khi đợc dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự
của chính phủ là những ngời có đợc công ăn việc làm thông qua các tiêu chí phi
chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống thực tài/công tích"
1
.
Có thể thấy rằng định nghĩa này chú trọng vào công vụ từ phơng diện bộ
máy các cơ quan, tổ chức của ngành hành pháp, trong đó kể cả các doanh nghiệp
nhà nớc. Mặt khác, nó cũng nêu cụ thể tới số nhân viên dân sự, làm việc tách rời
khỏi chính trị theo quan niệm phân tách giữa hành chính với chính trị hiện hãy
còn đang đợc tranh luận rng rãi, và đề cập tới một số tiêu chuẩn và thể thức
nhất định vận dụng trong quá trình công vụ. Tuy vậy, định nghĩa này dễ gây ra
lẫn lộn giữa công vụ nh một khái niệm để nghiên cứu và thực thi với thiết chế tổ
chức của nền hành chính trong tổng thể bộ máy nhà nớc. Hơn nữa, ở đây cha nói
tới công vụ nh một chức năng mà bộ máy đó phải thực thi để bảo đảm hai vai trò
quan trọng nhất của nó là điều hành xã hội và phục vụ nhân dân.
Hai học giả khác thuộc trờng Đại học tổng hợp Michigan của Mỹ lại đa ra

cách công vụ chính là hiện đại hoá đội ngũ công chức, với các chiến lợc và kỹ
thuật cần thiết để cho đội ngũ công chức thực thi có hiệu lực và hiệu quả hơn các
chức năng và nhiệm vụ của họ, kể cả việc trả lơng tơng thích hay các hình thức
động viên thúc đẩy công chức làm việc có hiệu suất hơn. Điều này đợc thể hiện
rõ nét tại một số hội thảo quốc tế do Liên Hợp quốc tổ chức xung quanh các vấn
đề công vụ và cải cách công vụ. Quan niệm nh vậy về công vụ đã đặc biệt coi
trọng công chức trong nền công vụ nếu nh không muốn nói là gần nh thống nhất
giữa công chức với công vụ. Xem xét kỹ về quan niệm này ta thấy hạt nhân hợp
lý của nó là ở chỗ gắn liền công vụ với công chức, coi công chức là bộ phận không
thể tách rời, không thể thiếu của công vụ và mở rộng hơn quan niệm về công vụ
nhà nớc so với quan niệm trên.
Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quan thì các ý kiến này mới chỉ xem xét tới
những tác nhân thực thi công vụ, chứ cha tập trung vào công vụ với t cách là một
trong những chức năng chính yếu của nền hành chính nhà nớc và của bản thân
bộ máy nhà nớc trong mối quan hệ với các tổ chức và công dân trong xã hội dân
sự. Mặc dù xem xét công vụ từ giác độ con ngời này là rất cần thiết, song có thể
thấy rằng trọng tâm sẽ chỉ dừng lại nhiều ở khía cạnh qui trình và kỹ thuật quản
lý nguồn nhân lực nói chung, cụ thể là nguồn nhân lực trong khu vực nhà nớc,
trong khi đó không xem xét tới chức năng phục vụ quyền lực chính trị của hành
chính và công vụ trong mối quan hệ điều hành đất nớc và phục vụ công dân.
Quan niệm của các học giả trên đây thể hiện rõ nét lập trờng của các nớc phơng
Tây tách công vụ và các công chức ra khỏi chính trị, với hệ thống công vụ trung
1
William Fox và Ivan Meyer, Sđd, tr. 253.
2
Tiến sỹ Jeanne-Marie Col đã nhiều năm làm việc tại Chơng trình của Liên hiệp quốc hỗ trợ kỹ thuật cho Việt
Nam về cải cách hành chính qua Dự án VIE/92/002 (TG).
14
lập, phi chính trị, các công chức không đợc tham gia vào bất kỳ đảng phái
chính trị nào. Điều này có thể gây nên khó khăn trong hành xử của công chức

có nghĩa vụ, quyền lợi, trách nhiệm do luật định. Vì thuộc khuôn khổ nền hành
chính nhà nớc, chịu sự chi phối và điều hành của nền hành chính, nên hoạt động
công vụ là hoạt động có tổ chức cao và tuân theo những qui chế bắt buộc, có
trình tự và theo hệ thứ bậc chặt chẽ, chính qui và liên tục.
Điều này cũng là một trong những khác biệt cơ bản trong các chế độ công
vụ trên thế giới thờng phân biệt là: chế độ công vụ theo hệ thống đóng (hoặc
hệ thống chức nghiệp) với hệ thứ bậc chặt chẽ, công chức làm việc chính qui,
liên tục, phát triển tuần tự; và chế độ công vụ theo hệ thống mở (Hệ thống việc
làm) lấy yêu cầu công việc làm căn cứ để tuyển dụng công chức theo hình thức
cạnh tranh, với bản mô tả công việc xây dựng rõ ràng cho mỗi chức danh.
Hơn nữa, trong điều kiện nền kinh tế mở cửa, thị trờng ngày càng phát
triển, đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia ngày càng có quan hệ chặt chẽ
1
Báo cáo tóm tắt đề tài khoa học cấp bộ Nghiên cứu cơ sở khoa học của xây dựng chế độ công chức công vụ ở
nớc ta - TS Chu Văn Thành chủ nhiệm, Hà nội, tháng 12 năm 1998, tr 3.
2
Chuyên đề Nền công vụ, công chức, Thông tin khoa học pháp lý do Viện nghiên cứu khoa học pháp lý ấn
hành, tr 17.
3
GS. Đoàn Trọng Truyến (CB), Từ điển Pháp - Việt: Pháp luật - Hành chính, Nxb Thế giới, Hà Nội, 1992, tr.
135.
15
và chịu sự tác động lớn của nền kinh tế toàn cầu, của quá trình toàn cầu hoá và
vùng hoá, của xu hớng phân quyền ngày càng nhiều cho các cấp chính quyền
cấp dới trực tiếp xử lý với các tổ chức và công dân, của điều kiện thực hiện dân
chủ hoá ngày càng cao, với sự tiến bộ nh vũ bão của khoa học và kỹ thuật, nh
công nghệ vũ trụ, công nghệ thông tin, công nghệ gien, thì nền hành chính, và
nhất là nền công vụ của các quốc gia cũng ngày càng đi theo định hớng cởi mở,
chú trọng nhiều hơn vào tính linh hoạt, minh bạch và công khai, nhằm hiệu quả
cao hơn nữa trong việc cấp phát các dịch vụ của Nhà nớc cho các công dân, và

Công vụ là một phạm trù chung nhất, quan niệm chung mang tính khái
quát, còn nền công vụ là khái niệm cụ thể, đợc xây dựng trên các yếu tố sau:
- Thể chế, chính sách về công vụ, công chức;
- Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức;
16
- Hệ thống tổ chức, quản lý công chức, công sở;
- Tổ chức công sở và hiện đại hoá công sở".
Nh vậy, nền công vụ mang tính tổng hợp các bộ phận cấu thành, bao gồm
cả về thể chế, về đội ngũ, về tổ chức và những điều kiện để thực thi công vụ. Nội
hàm của các yếu tố này sẽ đợc phân tích chi tiết tại các phần sau của Đề tài này.
Ngày nay, nền công vụ đợc xem là có năm nội dung và giá trị cơ bản: (a)
Mục đích của công vụ, hiệu lực và hiệu quả; (b) Công tích (Thực tài) của công
chức; (c) Trách nhiệm chính trị trớc nhà nớc và trớc công dân; (d) công bằng xã
hội; (e) Quyền và nghĩa vụ của những ngời làm việc trong nền công vụ. Nó bao
gồm chủ yếu các chế độ trách nhiệm; kỷ luật và khen thởng; phục vụ nhân dân;
bảo vệ của công; bảo vệ bí mật quốc gia và bí mật công vụ; lơng bổng và điều
kiện đời sống vật chất.
Giáo s Đoàn Trọng Truyến, GS. Lơng Trọng Yêm và một số tác giả
(1997) xác định ra những đặc trng của nền công vụ nh sau:
Công vụ là một chức năng, một hoạt động, không phải là cơ cấu tổ chức.
Hoạt động công vụ là hoạt động công quyền nhân danh Nhà nớc. Đội ngũ cán
bộ, công chức khi thi hành công vụ đợc nhân danh quyền lực công và sử dụng
quyền lực đó để hoàn thành nhiệm vụ.
Thực hiện hay bảo đảm bởi một cơ quan công quyền có t cách pháp nhân
Hành sử đúng thẩm quyền, đúng pháp luật quy định.
Vì lợi ích công cộng: toàn xã hội, chung cho mọi công dân; thuộc công ích,
không phải là t ích.
Hoạt động bằng phơng tiện, phơng pháp của công quyền.
Hoạt động tại công sở, cơ quan công quyền hay nơi công cộng.
Để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội có hiệu quả, Nhà nớc

- Thuộc toà án hành chính nếu vụ việc thuộc quan hệ giữa cơ quan hành chính
Nhà nớc hay công chức với công dân; tức là thuộc phạm trù công vụ;
- Thuộc toà án t pháp nếu là quan hệ luật dân sự, hình sự, tức là không thuộc
phạm trù công vụ
1
.
2.2 Chế độ công vụ
Chế độ công vụ là một khái niệm đợc trừu tợng hóa thành hệ thống các
quan hệ, đợc thiết lập trên cơ sở các quy tắc thể chế công vụ, hình thành trong
hoạt động tổ chức nội bộ của cơ quan, tổ chức, trong giải quyết các công việc
của công dân, tổ chức, cơ quan.
Chế độ công vụ là hệ thống các quan hệ đợc hình thành trên cơ sở thể chế,
nhng đồng thời chế độ công vụ lại nh một thực thể tồn tại hiện diện qua hoạt
động thực tiễn của bộ máy các cơ quan nhà nớc, của cán bộ, công chức.
Chế độ công vụ thể hiện quyền và nghĩa vụ của những pháp nhân và thể
nhân trong thi hành công vụ. Những văn bản pháp lý quy định chế độ công vụ
bao gồm: các luật về công vụ; các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động
của cán bộ, công chức, viên chức và những cơ quan (pháp nhân) quản lý đội ngũ
đó, là chế độ, chính sách cụ thể về tuyển dụng, đào tạo, thi tuyển, bổ nhiệm, đãi
ngộ, thăng thởng, kỷ luật Chế độ công vụ chú trọng đến quyền, nghĩa vụ, và
các chế tài đối với cán bộ, công chức, đồng thời cũng tôn vinh địa vị của họ
trong sứ mạng phục vụ nhà nớc, phục vụ nhân dân.
2.3 Thể chế và thể chế công vụ
- Thể chế: là toàn bộ các chế định tạo nên một chế độ pháp lý điều chỉnh các
quan hệ xã hội trên một hoặc nhiều lĩnh vực khác nhau, tồn tại, phát triển trong
một chế độ nhà nớc. Theo đó thể chế bao gồm các văn bản pháp luật do các cơ
quan nhà nớc ban hành; các điều lệ, quy chế, quy định v.v. của các tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hội; các thoả thuận pháp luật, các quy ớc,
1
Đoàn Trọng Truyến (CB) và một số tác giả, Từ điển Anh - Pháp - Việt về Hành chính, Hà Nội, 1997, tr. 72-73.

v.v. Thể chế kinh tế điều chỉnh các đơn vị kinh tế để đảm bảo sự vận hành, phát
triển bền vững của nền kinh tế còn chế độ kinh tế là xác lập loại quan hệ sản
xuất nào đó để quy định lợi ích kinh tế giữa các tổ chức, cá nhân trong xã hội.
- Thể chế khoa học và công nghệ là tổng thể các quy định về sự kết hợp
giữ cơ chế vận hành các hoạt động khoa học công nghệ và hệ thống tổ chức khoa
học công nghệ
3
.
Căn cứ vào chủ thể ban hành ta có:
- Thể chế do các cơ quan nhà nớc, thủ trởng các cơ quan nhà nớc trung -
ơng - địa phơng ban hành bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản
áp dụng pháp luật.
- Các điều lệ của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, hội nh: Điều lệ
Đảng cộng sản Việt Nam; Điều lệ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Điều lệ hội nhà
văn Việt Nam; v.v.
1
Cũng có tài liệu gọi cách phân loại này là phân loại theo nhóm đặc trng, chỉ tập trung trong khu vực nhà nớc
2
Theo một số tác giả thì các quy định về tài phán hành chính cũng nằm trong nội dung của thể chế hành chính
nhà nớc. Xem Giáo trình hành chính công do PGS, TS Võ Kim Sơn chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, 2004, tr
122.
3
Xem tham khảo: Từ điển bách khoa Việt Nam. Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội 2005, tr 193
19
- Các hơng ớc của cộng đồng dân c làng xã.
- Luật tục.
Ngoài ra có thể phân thể chế thành thể chế nhà nớc và thể chế t hoặc phân
loại theo phơng thức sản xuất
1
.

kinh tế quốc tế để làm cho nền công vụ đất nớc gắn với thế giới trong quá trình
thực hiện quan hệ hợp tác kinh tế ngày càng mở rộng.
Do công vụ là một hoạt động đặc thù, mang tính quyền lực, cho nên thể
chế công vụ phải dựa trên những nguyên tắc:
- Phục vụ nhân dân vô điều kiện.
- Tuân thủ quy định của pháp luật.
1
Xem: Giáo trình hành chính công của Học viện Hành chính quốc gia, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2004 tr
114,115
2
Xem điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
20
- Hoàn thành có hiệu quả các nhiệm vụ đợc phân công.
- Tập trung dân chủ và thống nhất.
- Chịu trách nhiệm cá nhân trớc công việc.
- Trung thành với tổ quốc, với nhân dân, với đờng lối chính sách của đảng
cầm quyền.
Thể chế công vụ phải bảo đảm gìn giữ tính đặc thù của nó để làm cho hoạt
động cộng vụ đạt hiệu quả cao. Đó là:
- tính không vụ lợi;
- tính công tâm;
- tính thứ bậc;
- tính liên tục;
- tính tiết kiệm và hiệu quả.
Thật ra, nền công vụ nào của một nhà nớc pháp quyền cũng có những đòi
hỏi khắt khe về những nguyên tắc và tính chất nh vậy.
2.4 Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức
Từ những phân tích đó cho thấy, công vụ là hoạt động phục vụ nhà nớc, đ-
ợc sử dụng quyền lực công, đợc bảo đảm bằng ngân sách nhà nớc, mang tính th-
ờng xuyên, liên tục trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Nền công vụ là hệ thống

làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
3. Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thờng
xuyên, đợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đợc xếp vào một
ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nớc; mỗi ngạch thể hiện
chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;
4. Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân;
5, Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đợc giao nhiệm vụ thờng
xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, làm việc
trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ
sĩ quan chuyên nghiệp".
Qua quy định này, có thể xếp những ngời sau đây là cán bộ:
- Những ngời qua bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ
quan nhà nớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
- Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thờng xuyên làm
việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Cán bộ bầu cử tại xã, phờng, thị trấn (ngoài số công chức cơ sở mới đợc bổ
xung gần đây).
b. Công chức:
Các hoạt động thuộc chức năng công vụ do các công chức của bộ máy
hành chính nhà nớc thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công
vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cập tới đội ngũ công chức.
Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau.
Có nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng nh tại Pháp là bao gồm tất cả những
ngời nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nớc, tất cả những ngời tham gia
làm các dịch vụ công; Hay hẹp hơn nh tại Anh, nơi công chức là những ngời
thay mặt nhà nớc giải quyết công việc công, nhất là ở tại trung ơng, cho nên
phạm vi công chức thu hẹp hơn nhiều.
ở nớc ta, khái niệm công chức đợc hình thành, gắn với sự phát triển của
nền hành chính nhà nớc, có thể đi qua từng giai đoạn khác nhau:

phân biệt rõ ràng giữa cán bộ với công chức.
Tháng 11/1998, Nghị định 95/CP của Chính phủ về Tuyển dụng, sử dụng
và quản lý công chức đợc ban hành, trong đó làm rõ hơn khái niệm công
chức, bao gồm: những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một
công vụ thờng xuyên, đợc phânloại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên
môn, đợc xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và h-
ởng lơng từ ngân sách nhà nớc Những ng ời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm
hoặc đợc giao nhiệm vụ thờng xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị
thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc
công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.
Nh vậy, có những điểm chung cơ bản giữa Nghị định này với Nghị định
169/HĐBT trên đây.
Với phần khái quát lịch sử phát triển và các đặc trng nêu trên, có thể đa ra
khái niệm công chức là: Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ
thờng xuyên, làm việc trong một cơ quan nhà nớc, đợc phân loại theo trình độ
1
Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002). Thuật ngữ hành chính. Hà Nội: 2002. tr:
14.
23
đào tạo, ngành chuyên môn, đợc xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế
nhà nớc và hởng lơng từ ngân sách nhà nớc.
c. Viên chức:
Đây là một khái niệm không mới, song có những thay đổi trong nội hàm
của nó. Có thể hiểu theo nghĩa rộng, viên chức là những ngời làm việc ở các cơ
quan nhà nớc hoặc các tổ chức t nhân mà không phải là công nhân. Viên chức có
hai loại: viên chức nhà nớc là những ngời làm việc ở cơ quan nhà nớc (còn gọi là
viên chức công); viên chức t là những ngời làm việc ở các tổ chức t nhân. Viên
chức các ngân hàng cổ phần thì gọi là viên chức t. Viên chức nhà nớc muốn trở
thành công chức phải trải qua kỳ thi tuyển và đáp ứng các yêu cầu của công

phục vụ nh nhân viên kế toán, lái xe, hành chính v.v. Xét về tính chất, họ là
24
những viên chức chứ không phải là cán bộ, công chức, mặc dù họ thuộc biên chế
của cơ quan công quyền.
3. Tổ chức công sở
Thut ng công sở cn c hiu c ngha rng v hp. Nu theo ngha
hp, ch n thun l ni nhng ngi lm vic cho nh nc lm vic, thc
thi cỏc hot ng ca t chc, c quan. Theo ngha rng, ú khụng ch l tr s,
to nh m gn lin vi nú l con ngi; nhng th tc quy nh cỏch thc hot
ng, iu hnh (Cụng s); nhng trang thit b ti thiu cn cú. Trong cỏch tip
cn theo ngha rng ú, cụng chc nh nc cú th thc hin cụng v ca mỡnh
ti mi ni, mọi lỳc nu ti nhng ni ú cú iu kin ca "Cụng s- Office".
Cnh sỏt giao thụng cú th to ra cho mỡnh mt "Cụng s- Office" khi ngi
cnh sỏt ny chp hnh y cỏc quy nh cú tớnh cụng s.
Trong thực tế hiện nay cha có một định nghĩa thống nhất về công sở. Tuỳ
thuộc vào các cách tiếp cận khác nhau mà có các định nghĩa khác nhau. Các
định nghĩa khác nhau ở chỗ hoặc nhấn mạnh yếu tố này hoặc nhấn mạnh yếu tố
kia.
- Theo tính chất hoạt động của công sở
Công sở là nơi hàng ngày diễn ra những hoạt động của cơ quan, tổ chức
Nhà nớc bao gồm cả việc giao tiếp với các cơ quan, tổ chức khác (đối nội, đối
ngoại) và với nhân dân thuộc chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của mình;
nơi cơ quan, tổ chức ra các quyết định của mình.
- Theo vị trí của công sở
Công sở là trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức nhà nớc; nơi lãnh đạo,
công chức thực thi công vụ
- Theo nơi đặt công sở và phơng tiện vật chất trong công sở
Công sở là một địa điểm cụ thể, cố định mà ở đó có đủ điều kiện vật chất
(văn phòng, phơng tiện làm việc) để công chức thực thi công quyền.
- Theo mục đích hoạt động của công sở