1

z
ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH TIỂU LUẬN TỐT NGHIỆP
PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN
NHÀ NƢỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN
LỰC NHÀ NƢỚC Họ và tên : NGUYỄN THỊ KIM THƠ
MSSV : 1055040264
Lớp : 15-3 HC35

3
LỜI MỞ ĐẦU
Trong bất kỳ giai đoạn nào, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước luôn là yếu tố
có ý nghĩa, quyết định đến mục tiêu, hiệu quả của quyền lực nhà nước. Do đó, các
nguyên tắc cơ bản để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là vấn đề rất quan trọng. Hiện
nay, ở nước ta, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “phân công,
phối hợp giữa các cơ quan” được ghi nhận tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013:
“Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp

lời cho khái niệm quyền lực nhà nước là gì. Cho đến nay, vẫn chưa có khái niệm đầy đủ
về phạm trù quyền lực nhà nước. Trong từ điển Tiếng Việt xuất bản năm 2002 có định
nghĩa khái niệm quyền lực nhà nước là “quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về
mặt chính trị và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy”, Còn các tác giả của cuốn
Bách khoa Triết học lại cho rằng “ Quyền lực nhà nước là khả năng thực hiện ý chí của
mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh của người khác nhờ một phương tiện nào đó
như uy tín, quyền hành, sức mạnh…”. Như vậy, có khá nhiều quan điểm khác nhau về
quyền lực nhà nước. Theo em muốn hiểu chính xác khái niệm này trước hết phải hiểu
theo nghĩa chung nhất về quyền lực là gì, hiểu một cách đơn giản nhất thì quyền lực là cái
mà dựa vào nó, chủ thể sở hữu nó có thể khiến người khác phải tuân theo và phục tùng
theo ý chí của họ. Trong đó, quyền lực bao gồm nhiều loại khác nhau như quyền lực tôn
giáo, quyền lực chính trị, quyền lực công cộng, quyền lực nhà nước. Các loại quyền lực
này đan xen và cùng hoạt động để tạo thành một chính thể quyền lực nhà nước trong xã
hội, trong đó, nổi bật nhất là quyền lực nhà nước.
Theo sự phát triển của lịch sử, bản chất của quyền lực nhà nước được phân tích cụ
thể hơn, thuyết phục và khoa học hơn. Điểm chung của các học thuyết khi nghiên cức về
quyền lực nhà nước là luôn để khái niệm này đi đôi với hai khái niệm quyền lực chính trị
và quyền lực nhân dân. Sở dĩ có điểm chung này là để trả lời cho câu hỏi nguồn gốc
quyền lực nhà nước từ đâu mà có. Và nhìn chung các học thuyết đều đưa ra hai quan
điểm sau: Thứ nhất, quyền lực nhà nước do Thượng đế sunh ra, nên quyền lực nhà nước
gắn liền với quyền lực của giáo hội. Thứ hai, quyền lực nhà nước là do chính con người
tạo ra. Quan điểm thứ nhất được hình thành trong thời kì cổ đại và phong kiến, quyền lực
nhà nước được cho là do một lực lượng siêu nhiên chi phối với lý luận nhà nước là do
Thượng đế (Chúa Trời) sinh ra và vì thế tất nhiên quyền lực nhà nước cũng chính là
quyền lực của Thượng đế. Vì thế mà người dân chỉ có nghĩa vụ, bổn phận vâng phục và
tuân thủ một cách tuyệt đối các mệnh lệnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
Tuy nhiên, cũng chính trong những nhà nước cổ đại sớm tồn tại một nền dân chủ nhà
nước như nhà nước Athen thuộc nhà nước dân chủ Hy Lạp và La Mã cổ đại lại sớm có xu
5


nhất với quyền lực nhà nước của nhân dân lao động. Trên các cơ sở: Quyền lực vừa
thống nhất, vừa có cơ chế kiểm soát quyền lực, quyền lực chính trị phải là nơi tập trung
trí tuệ cao nhất và có cơ chế để quyền lực nhà nước thật sự thuộc về nhân dân.
Trong xã hội hiện đại, nhân dân trao quyền lực của mình cho nhà nước thông qua
việc ghi nhận quyền lực ấy trong các văn bản pháp luật. Hiến pháp của đa số các quốc
6

gia đều quy định cách thức hình thành bộ máy nhà nước và quyền lực của các cơ quan
thuộc bộ máy nhà nước của quốc gia đó. Như vậy, quyền lực nhà nước bị giới hạn bởi
pháp luật. Và tất nhiên, các cơ quan nhà nước cũng phải tuân theo các quy định giới hạn
đó.
Từ các phân tích trên, có thể hiểu định nghĩa quyền lực nhà nước như sau: Quyền
lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, được nhân dân trao quyền cho nhà nước bằng
cách ghi nhận nó trong Hiến pháp và được sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà
nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân và toàn xã hội.
2. Các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nƣớc.
Để xác định các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước cần khẳng định các xuất
phát điểm sau:
+ Quyền lực nhà nước sinh ra từ những mâu thuẫn giai cấp. Bản thân quyền lực nhà nước
có sẵn mâu thuẫn bên trong nó. Trong quyền lực nhà nước có sự đan xen giữa quyền lực
chính trị của giai cấp cầm quyền với quyền lực chính trị của một số giai cấp khác trong
xã hội.
+ Quyền lực nhà nước là hiện tượng xã hội đa dạng, năng động, các cấu phần của nó
được phân chia thành hai hoại: bộ phận cấu thành tạo nên bản chất của quyền lực nhà
nước là ý chí giai cấp hoặc ý chí nhân dâ, bộ phận tạo nên cơ cấu tổ chức quyền lực nhà
nước là bộ máy chính quyền nhà nước.
Tính giai cấp của quyền lực nhà nước thể hiện rõ nhất ở chỗ quyền lực không thể
không thuộc một chủ thể nhất định, quyền lực nhà nước thuộc về giai cấp nào thì giai cấp
đó là chủ thể quyền lực nhà nước.
Quyền lực nhà nước tồn tại trên tất cả các phương diện hoạt động của nhà nước,

Dựa trên báo cáo của mình, Chính phủ trình lên quốc hội những dự thảo luật và quốc hội
quyết định thông qua hay không. Như vậy, công việc của quốc hội và chính phủ có mối
quan hệ khăng khít, nếu một đạo luật không dựa trên nhu cầu của thực tiễn, không đáp
ứng được các đòi hỏi của đời sống xã hội thì nó sẽ không có cơ sở để xã hội tiếp nhận.
Các đạo luật không xuất phát từ cuộc sống thì trước sau gì cũng sẽ bị đào thải. Việc cố
gắng áp đặt một đạo luật theo ý chí của nhà lập pháp mà không xuất phát từ đời sống thì
sớm muộn cũng bị loại bỏ.
Như vậy, quyền lập pháp là quyền riêng của Quốc hội nhưng hoạt động lập pháp
lại có sự cộng tác của các chủ thể khác, thông qua một quy trình bao gồm nhiều bước
khác nhau. Như vậy, quy trình lập pháp là các bước, các giai đoạn cần tiến hành theo một
trật tự hợp lý, chặc chẽ, khoa học do luật quy định nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng
tốt nhất. Việc tuân thủ nghiêm minh quy trình lập pháp là nguyên tắc của nhà nước pháp
quyền. Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam quy định trong luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 03/6/2008 trên cơ sở sửa
đổi, bổ sung luật năm 1996 và luật năm 2002.
Ở Việt Nam hiện nay, quy trình lập pháp được nội luật hóa bằng Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ vào trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm
8

pháp luật thì quy trình lập pháp bao gồm hai giai đoạn chính là lập, quyết định chương
trình xây dựng luật và chuẩn bị, xem xét, thông qua các dự thảo luật. Căn cứ vào chủ thể
ban hành có thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn chính phủ và công đoạn quốc
hội. Công đoạn của chính phủ bao gồm các hoạt động đề xuất, phân tích và soạn thảo
luật. Công đoạn này đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực và trí tuệ, do đó yêu cầu đặt ra với
người xây dựng dự thảo luật phải có trình độ chuyên môn cao, tinh thần pháp luật vững
chắc, khả năng khảo sát thực tiễn cũng như nhanh chóng tiếp xúc được những đòi hỏi cấp
thiết và thực tế của xã hội. Nếu công đoạn này được thực hiện tốt đẹp thì công đoạn quốc
hội cũng diễn ra nhanh chóng, từ đó quốc hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức
năng quan trọng là giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
Trình tự xem xét thông qua dự án Luật tại hai kỳ họp (điều 53), kỳ họp thứ nhất sẽ

Ngoài hoạt động ban hành, đề xuất chính sách, quyền hành pháp còn bao gồm hoạt động
quản lý hành chính công. Quyền hành pháp được thực hiện qua một hệ thống các cơ quan
hành pháp bao gồm chính phủ và các bộ tạo nên chính phủ ấy. Các cơ quan này chịu
trách nhiệm quản lý một hoặc một số lĩnh vực trong đời sống kinh tế xã hội, đồng thời
chịu trách nhiệm ban hành chính sách ở một số lĩnh vực mà mình chịu trách nhiệm. Về
việc tổ chức thực hiện, quyền hành pháp có thể do cơ quan trung ương thực hiện, cũng có
thể được phân cấp cho các cơ quan hành pháp ở địa phương. Vậy, phân cấp quản lý hành
chính là gì?
Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm “phân cấp”.
Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương. Phân
cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản
lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để
giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc
phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung
ương đến cơ sở. Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: một
hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một
cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các
cấp khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái
niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều
để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông
thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng
ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một
cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và
phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”.
Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về
phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.
Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình
độ cao thấp, trên dưới). Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần
quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp. Như vậy, ở
đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm

Để có thể thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình, về nguyên tắc, Chính phủ
phải được trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực
một cách thống nhất, thông suốt và liên tục. Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền
hành pháp của Chính phủ đến đâu, và các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền
lực được trao bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các
mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.
+Quyền tư pháp
Quyền tư pháp cũng là một dạng quyền lực nhà nước. Cùng với quyền lập pháp,
quyền hành pháp, quyền tư pháp bổ trợ cho nhau và kiểm soát lẫn nhau. Là sản phẩm của
các cuộc biển đổi thể chế mang tính cách mạng, học thuyết và thực tiễn phân chia quyền
lực, cân bằng quyền lực, kiểm soát quyền lực cùng với việc xây dựng nhà nước pháp
quyền, ba quyền nàyđã chứng tỏ sức sống của mình trong thế giới đương đại. Ở Việt
Nam, mặc dù lâu nay chúng ta tuy không thừa nhận và không tổ chức Nhà nước theo
nguyên lý tam quyền phân lập mà đặc trưng là các quyền đối trọng và kiểm soát lẫn
nhau,nhưng có thể nói,pháp luật và thực tiễn của Nhà nướcCộng hòa xã hội chủ
nghĩa(XHCN)Việt Nam hiện nay, đặc biệt là Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trước
đây đã tiếp thu nhiều yếu tố hợp lý của thuyết tam quyền. Đó là cách gọi tên các quyền
11

(và các cơ quan) lập pháp, hành pháp, tư pháp, coi trọng tính độc lập của hoạt động tư
pháp, xác định Toà án là mắt xích trọng tâm của hệ thống tư pháp cùng với cách phân
biệt ngày càng rành mạch giữa các quyền này và phương hướng tăng cường kiểm soát
quyền lực nói chung và kiểm soátgiữacác quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nói riêng.
Là một trong ba trụ cột của quyền lực nhà nước, phân biệt theo chức năng, quyền
tư pháp không đồng dạng với hai loại quyền còn lại và luôn giữ một vị thế độc lập, một
nhánh quyền lực quan trọng trong các thể chế nhà nước hiện đại, đặc biệt là trong nhà
nước pháp quyền.
Quyền tư pháp được nhìn nhận từ nhiều giác độ, song tựu trung,quyền tư pháp là quyền
xét xử, là việc nhân danh nhà nước giải quyết tranh chấp, giải quyết xung đột xã hội bằng
việc xét xử, thông qua thủ tục xét xử do luật định. Quyền tư pháp từ đó phân biệt với

đó đề phòng được các hiện tượng lạm quyền, lộng quyền. Tuy nhiên, việc phân quyền
không có nghĩa là áp dụng một cách rạch ròi, tách biệt hẳn với các nhánh quyền còn lại,
mà giữa các quyền ấy phải có sự tương tác để ba nhánh quyền lực luôn phối hợp nhịp
nhàng và kiểm soát, đối trọng lẫn nhau. Sự phát triển của các đảng phái chính trị cũng chi
phối mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực.
Về ba quyền cơ bản trong hệ thống quyền lực nhà nước, theo Locke, thì ông ta chỉ
thừa nhận hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời đề xuất về sự phân công quyền
lực, nhưng không nêu việc kiểm soát quyền lực. Chỉ đến Montesquieu, ngoài việc đề xuất
phân chia quyền lực nhà nước thành 3 quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì ông
cũng đề xuất thêm yêu cầu kiểm soát quyền lực. Hơn nữa, không phải chỉ kiểm soát từ
bên ngoài, mà là ngay trong cơ cấu nội tại của hệ thống quyền lực nhà nước, như một cơ
thể sống với cơ chế tự động, tự phòng chống
Tuy nhiên, mối quan hệ giữa ba bộ phận quyền lực này ở các nước không giống
nhau (do có thể chế chính trị khác nhau) nên cách biểu hiện cũng phản ánh các mức độ
khác nhau. Trong khi ở các nước tư bản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên
tắc “tam quyền phân lập” với những biến thể khác nhau, thì ở các nước xã hội chủ nghĩa
(như ở nước ta), ba nhánh quyền lực này lại không tổ chức theo hướng độc lập và đối
trọng với nhau, mà chỉ có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, cách thức tổ
chức quyền lực này tạm gọi là nguyên tắc "phân – hợp – kiểm".
Qua nhận thức thực tế cho thấy, hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân
lập là có sự phân công rành mạch trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực. Điều này có
ý nghĩa trong việc đề cao dân chủ, chống lạm quyền và đây cũng là đóng góp to lớn của
học thuyết này đối với lý luận về Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, trong điều kiện xã
hội hiện đại và thể chế nhà nước đơn nhất, chúng ta chỉ vận dụng "yếu tố hợp lý" của học
thuyết phân quyền là sự phân công quyền lực, chứ không nên áp dụng toàn bộ nội dung
của học thuyết này.
Sự quan hệ, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cho thấy rõ những hạn
chế trong cách tư duy cơ học của học thuyết phân quyền. Quyền lực nhà nước không phải
là sự cộng lại đơn thuần của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà có thể yêu cầu
chúng tách biệt, độc lập khỏi nhau. Không có một cơ quan nào thuần tuý chỉ thực hiện

3. Một số mô hình tổ chức quyền lực nhà nƣớc trong lịch sử
Trong lịch sử xã hội loài người, nhiều hình thức quyền lực nhà nước khác nhau đã tồn tại
và nó được xác định qua các mối quan hệ quyền lực giữa cơ quan nhà nước trung ương
với nhau. Quyền lực nhà nước không những vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung
ương với nhau và giữa các cấp chính quyền với nhau. Quyền lực nhà nước không những
vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung ương mà còn được tổ chức, thực hiện ở từng
vùng lãnh thổ địa phương. Sự phân công ở mỗi mô hình tổ chức quyền lực nhà nước có
những đặc trưng riêng của nó. Nhìn chung, các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khác
nhau đều dựa trên một nguyên tắc xương sống để áp dụng cho mô hình đó. Các nguyên
tắc tổ chức quyền lực nahf nước gồm nguyên tắc tản quyền, phân quyền và tập quyền.
3.1. Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tản quyền
Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, theo một chuyên gia Pháp, thì đó
là “chính sách thông qua đó các công chức NN trung ương tại địa phương, do nhà nước
trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ
trực tiếp nắm giữ”.
Lý thuyết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và khoa học luật
hành chính Pháp. Đây là hình thức tổ chức quản lý nhà nước phổ biến của các nước đang
phát triển. Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương,
nhưng nhà nước trung ương cử (bổ nhiệm) đại diện của mình về các đơn vi hành chính -
14

lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Các đại diện của trung ương
không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực
ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập.
Các đại diện của trung ương nằm tại các đơn vị hành chính không có tư cách pháp nhân,
không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng, mọi
việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương.
Theo nguyên tắc tản quyền, quyền quyết định được phân chia cho nhiều cơ quan và cá
nhân. Trong số những cơ quan này, có một cơ quan đứng đầu, các cơ quan còn lại trực
thuộc cơ quan cấp trên, như vậy, cơ quan đứng đầu là trung tâm của các cơ quan tản

- Đơn giản hoá tổ chức và điều hành của bộ máy hành chính trung ương, đồng thời tăng
cường hiệu năng của bộ máy hành chính địa phương. Các nhà chức trách địa phương
"gánh vác" công việc đỡ trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung
giải quyết những vấn đề mang tính chiến lược tầm quốc gia
- Các cơ quan tản quyền đóng ngay ở địa phương nên gần dân hơn, có thể dung hoà được
quyền lợi giữa trung ương và địa phương, tạo được uy tín của trung ương đối với nhân
dân địa phương,.
Hạn chế:
- Các cơ quan tản quyền - các nhà chức trách do chính quyền trung ương bổ nhiệm và
điều khiển nên không thể và không có đủ quyền lực để bảo vệ triệt để quyền lợi của địa
phương;
- Cũng vì lý do đó nên địa phương vẫn còn bị lệ thuộc vào TW, không phát huy được
mạnh mẽ tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương;
- Nếu sự kiểm soát của trung ương lỏng lẻo dễ nảy sinh tình trạng lạm quyền của các cơ
quan tản quyền;
- Có nguy cơ dẫn đến sự khác biệt giữa các địa phương do có những quan điểm, chính
sách và phương pháp quản lý khác nhau.
Mô hình chính quyền địa phương theo nguyên tắc tản quyền thuần túy chỉ thấy ở các
nước quân chủ, nhưng hiện nay dạng tản quyền thuần túy cũng hiếm gặp, hoặc chỉ tồn tại
như giai đoạn “chính quyền quân quản”. Thường thấy có sự kết hợp giữa tản quyền với
phân quyền.
3.2. Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền
Tư tưởng phân quyền của Montesquieu là đối thủ đáng sợ của chủ nghĩa chuyên
chế phong kiến và có thể khẳng định ông là người đã phát triển và hoàn thiện thuyết:”tam
quyền phân lập”. Học thuyết về sự phân chia quyền lực gắn liền với lí luận về pháp luật
tự nhiên đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh, theo Marx và những môn đồ
của ông thì cuộc đấu tranh này do giai cấp tư sản lãnh đạo, chống lại sự độc đoán, chuyên
quyền của nhà vua
16


quyền lực nhà nước. Điển hình như là: ở Mỹ, nghị viện nắm quyền lập pháp, chính
phủ tổng thống nắm quyền hành pháp, còn tòa án nắm quyền tư pháp.
Hoạt động của các cơ quan quyền lực công có sự chuyên môn hóa, mỗi cơ quan
chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không làm ảnh hưởng tới
hoạt động của các cơ quan khác.
Quyền lực giữa các cơ quan quyền lực cân bằng, không có loại quyền lực nào vượt
trội hơn. Các cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế đối trọng và chế ước lẫn nhau,
để không có một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
17

Ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu
là số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước. Ở một số nước Nam Mỹ,
quyền lực nhà nước nhiều khi được chia thành 4, 5, 6, bộ phận. Ví dụ: Nicaragoa có
thêm quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực hiện; Argentina phân làm 6 quyền; Việt Nam
Cộng hoà chia quyền làm 4 phần, thêm quyền giám sát của Tối cao pháp viện.
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước hiện
nay:
1. Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống, đặc điểm
là chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân như: Hoa Kỳ, Philippines,
2. Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, chính phủ phải chịu
trách nhiệm trước quốc hội, như: Anh, Nhật,
3. Phân quyền trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, chính phủ vừa phải chịu trách
nhiệm trước nhân dân vừa phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như ở các nước
Pháp, Nga,
+ Phân quyền dọc
Để hạn chế quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ phân chia theo
chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân
chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân quyền này mà quyền
lực nhà nước trung ương bị hạn chế. Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương –
chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương và hành pháp địa

quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị
quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ.
+ Phân quyền theo chuyên môn
Là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương. Ví dụ:
ở New Zealand, chính phủ không quản lý bất kỳ bệnh viện công nào, tất cả bệnh viện
được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp Chính phủ khi bị bệnh cũng phải đến
các bệnh viện ở bang.
Tùy theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, thì có thể chia các cấp địa phương
thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan, ; 3 cấp như Italia, Ấn độ, ; 2 cấp như Đan
Mạch, Nhật Bản, ; thậm chí 5 cấp như Pháp. Thường cơ quan địa phương được tổ chức
thành 3 cấp. Ví dụ như ở Việt Nam là trung ương – tỉnh – huyện – xã.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang
và các bang. Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có sự phân biệt
thẩm quyền giữa liên bang và các bang. Các bang của nhà nước liên bang không có chủ
quyền về mặt đối nội và đối ngoại. Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các bang ký kết hợp
tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị. Trong việc tổ chức nhà nước liên bang vấn
đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các bang, phân chia theo
chiều dọc. Việc phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc giữa liên bang và các bang
có 3 hình thức:
1. Những thẩm quyền đặc biệt chỉ có ở liên bang.
2. Những thẩm quyền đặc biệt của các bang.
3. Những thẩm quyền chung của liên bang và các bang.
19

Nhằm hạn chế quyền lực nhà nước các bang, hiến pháp liên bang thường liệt kê nhiệm
vụ, quyền hạn của thành viên. Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt kê thì bang
không được giải quyết. Hoặc ngược lại, nhà nước liên bang vẫn tôn trọng chủ quyền của
các thành viên hợp thành thì lại có xu hướng liệt kê các quyền hạn hữu hạn cho liên bang.
***Áp dụng thuyết phân quyền vào thực tế các quốc gia tiêu biểu.
+ Hoa Kỳ

Mỹ thực hiện mọi nhiệm vụ quyền hành 1 cách độc lập, Tổng thống và chính phủ không
chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Cũng độc lập với các thành viên khác của chính phủ
20

nhờ quyền hoàn toàn quyết định các chính sách của chính phủ không cần qua nội các.
Hoàn toàn nắm quyền điều hành và quản lý mọi lĩnh vực của đát nước.
Chủ thể của quyền tư pháp là tòa án tối cao và các tòa án cấp dưới, hệ thống tòa án Mỹ
được pháp luật trao cho những quyền năng hoàn toàn độc lập để giữ thế “kiềng 3 chân”
trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Độc lập với hành pháp và lập pháp, hơn thế còn
độc lập với cả dân chúng. Vì nó không được nhân dân bầu không phải chịu trách nhiệm
gì trước nhân dân. Thẩm phán được hình thành bằng con đường bổ nhiệm và sau khi
được bổ nhiệm, thẩm phán sẽ giữ chức vụ suốt đời nếu vẫn giữ đức hạnh xứng đáng.
Ngoài sự phân quyền theo chiều ngang, ở Mỹ còn thể hiện rõ sự phân quyền theo chiều
dọc, giữa liên bang và tiểu bang, giữa Trung ương và địa phương trong 3 lĩnh vực hành
lập tư pháp.
+ Pháp
Ở Pháp, lập pháp thuộc về nghị viện, hành pháp thuộc về tổng thống và chính phủ, còn
quyền tư pháp thuộc về hệ thống tòa án. Nghị viện có 2 chức năng cơ bản là lập pháp và
giám sát hoạt động của chính phủ. Quan hệ giữa lập pháp và hành pháp mật thiết hơn so
với chính thể cộng hòa tổng thống. Cùng với tổng thống và chính phủ, hội đồng bảo hiến
trở thành thế lực thứ 3 hạn chế quyền lực của nghị viện. Hội đồng Bảo hiến có chức năng
đảm bảo tính hợp pháp của việc bầu cử nghị sĩ 2 viện khi có sự khiếu nại, vai trò kiềm
chế lập pháp của Hội đồng Bảo hiến phần nào giống với vai trò của tòa án tối cao ở Mỹ
và tòa án Hiến pháp ở Đức. Quyền hành pháp do chính phủ mà thực chất là tổng thống
nắm. Vị trí của Tổng thống hiện tại là mô hình kết hợp giữa vị trí của Tổng thống Mỹ và
Tổng thống Đức. Tổng thống có quyền hoạch định chính sách quốc gia, chủ tọa đồng bộ
trưởng để thông qua chính sách này, có quyền ân xá, bổ nhiệm thủ tướng, các đại sứ, các
chức vụ dân sự. Quyền tư pháp do hệ thống tòa án nắm, ở pháp có 2 hệ thống tòa án, tòa
án thường và tòa án hành chính, cùng với đó còn có các tòa án đặc biệt như tòa án thương
mại, lao động, bảo hiểm xã hội, kiểm soát hoạt động cơ quan tư pháp là hội đồng thẩm

dân chủ như chế độ Pinôche ở Chilê (1973-1990), Apacthai tại Nam Phi…
Tư tưởng về chế độ tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của yêu
cầu xây dựng nhà nước chuyên chính vô sản trong học thuyết của Chủ nghĩa Mác -
Lênin. Chuyên chính vô sản được hiểu là sự thống trị của giai cấp công nhân, do cách
mạng xã hội chủ nghĩa sản sinh ra và có sứ mệnh xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội,
đưa nhân dân lao động lên địa vị làm chủ trên tất cả các mặt của đời sống xã hội trong
một xã hội cao hơn chủ nghĩa tư bản. Thuật ngữ “chuyên chính vô sản” chính thức ra đời
năm 1850 và Công xã Pari được coi là hình thức thứ nhất, là hiện thực đầu tiên và Xôviết
là hình thức thứ hai của nhà nước chuyên chính vô sản.
Trong các tác phẩm nghiên cứu của mình, qua phân tích bộ máy nhà nước tư sản,
C.Mác và Ph.Ăngghen đã mạnh mẽ phê phán nguyên tắc phân quyền mà các triết gia
pháp quyền tư sản vẫn thường ngợi ca. Theo các ông, đây chỉ là một sự phân công lao
động bình thường trong công nghiệp, được vận dụng vào bộ máy nhà nước nhằm mục
đích đơn giản hoá và kiểm soát. Qua sự so sánh hai thế lực của quyền lập pháp và quyền
hành pháp, C. Mác cho rằng quyền hành pháp có ưu thế vượt trội, lấn át, lũng đoạn và là
một quyền lực vô địch. Bộ máy hành pháp với những lực lượng vật chất hùng mạnh trong
tay luôn gắn chặt với lợi ích vật chất và chính trị của giai cấp tư sản. Cơ quan lập pháp bị
yếu thế hơn vì nó không nắm được bộ máy quan chức, không có quyền phân phối ghế bộ
trưởng, không nắm các công cụ và phương tiện vật chất trong tay. Các dự luật do cơ quan
hành pháp đề xuất và trình Nghị viện ban hành thực chất chính là ý chí của cơ quan hành
pháp, Nghị viện chỉ là nơi thông qua có tính hình thức. Từ đó, C.Mác cho rằng Nghị viện
chỉ là nơi bàn cãi suông, toà án chỉ độc lập giả dối, còn toàn bộ quyền lực tập trung ở cơ
quan hành pháp. Định hướng cho các cuộc cách mạng của giai cấp vô sản, C. Mác đã
nhận định: Quyền hành pháp, bộ máy chính quyền nhà nước phải là đối tượng chủ yếu và
duy nhất của những cuộc tấn công của cách mạng. Do bộ máy hành pháp kiểm soát, chỉ
22

huy và bảo vệ xã hội và công dân từ những biểu hiện sinh hoạt rộng lớn nhất cho đến
những phương thức chung nhất của họ và cả đời sống riêng tư của các cá nhân nên quyền
hành pháp phải thuộc về toàn thể nhân dân.

trưởng dân uỷ, trong đó các uỷ ban chuyên môn quản lý các ngành khác nhau trong sinh
hoạt của nhà nước. Hoạt động của các Bộ trưởng dân uỷ do các Xôviết đại biểu của nhân
dân lao động giám sát. Các xôviết là cơ quan đại diện của chính quyền nhà nước tập
trung trong tay quyền lập pháp, kiểm soát việc chấp hành các luật lệ, đồng thời trực tiếp
thực hiện các luật lệ thông qua tất cả các uỷ viên của các xôviết. Tuy nhiên, điểm sáng
tạo của Lênin trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là ở chỗ: các cơ quan trong bộ
máy nhà nước có sự phân công, phối hợp để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp.
Từ những di sản lý luận của các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác -Lênin, chúng
ta có thể đưa ra những nét cơ bản của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa như sau: Để
23

đảm bảo xây dựng nhà nước chuyên chính mà hạt nhân của nó là toàn bộ quyền lực thuộc
về nhân dân, người dân là người chủ thực sự trên tất các các lĩnh vực của đời sống kinh tế
xã hội, quyền lực nhà nước là thống nhất và được tập trung ở cơ quan đại diện cao nhất
của nhân dân (Xô viết tối cao hay Quốc hội). Việc tập trung quyền lực nhà nước vào cơ
quan đại diện của nhân dân đã làm cho quyền lực bảo đảm tính thống nhất của nó. Các cơ
quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập
và phải chịu sự kiểm tra, giám sát tối cao của cơ quan đó. Ở đây không có sự phân chia
quyền lực cũng như không có sự kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Tính
chịu trách nhiệm và luôn bị giám sát bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và nhân
dân chính là cơ sở để đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị tha hoá.
1.1.Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1946
Thông qua việc nghiên cứu cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước theo hiến pháp
năm 1946, có thể thấy bản Hiến pháp này có nhiều nhân tố đáp ứng được yêu cầu xây
dựng nhà nước pháp quyền như: Hiến pháp 1946 thể hiện tư tưởng phân quyền tương
đối rõ thông qua việc phân định rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà
nước; Hiến pháp năm 1946 còn có những quy định nhằm mục đích trù liệu ngăn ngừa
sự lạm quyền và lột tả bản tính cần phải có của các cơ quan nhà nước trong nhà nước
pháp quyền. Từ đó, Hiến pháp năm 1946 đã đặt nền tảng pháp lý vững chắc cho việc
xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân.
Hiến pháp năm 1946 thể hiện tư tưởng phân quyền tương đối rõ thông qua việc phân
định rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã thấm nhuần tư tưởng phân quyền thông qua việc tham khảo các bản Hiến pháp của
nhân loại. “ Tôi không hiểu vì sao chúng ta lại dùng từ phân công, thực sự đó là phân
quyền. Hồ Chí Minh chấp nhận sự phân quyền ấy. Gọi sự phân quyền ấy là phân công
cũng được thôi, nhưng theo tôi, Hồ Chí Minh đã chấp nhận sự phân quyền và đã khéo
kết hợp hài hòa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; quyền trung ương, địa phương
cơ sở”. Theo Hiến pháp này, các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp do ba cơ
quan là Nghị viện nhân dân, Chính phủ và Tòa án thực hiện.
Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền lực cao nhất của nước Việt Nam Dân Chủ
Cộng Hòa (Điều 22), đại diện cho toàn dân do công dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ
ba năm. Thẩm quyền của Nghị viện gồm: lập pháp, biểu quyết ngân sách, quyết định
các vấn đề quan trọng của đất nước, chuẩn y các Hiệp ước mà Chính phủ ký với nước
ngoài; bầu Chủ tịch nước, quyết định vấn đề tuyên chiến và có thể tuyên bố tự giải
tán; xem xét việc bãi miễn của một nghị viên; phê chuẩn việc lựa chọn Thủ tướng của
Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng (cả Thủ tướng và Bộ
trưởng đều phải là Nghị viên). Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ và
có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.
Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc (chữ hành chính ở đây được
hiểu một cách tương đương như hành pháp ngày nay). Cơ cấu của Chính phủ gồm có
Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng,

viện nhân dân là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam sau Tổng tuyển cử năm
1946, với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong một cơ chế dân chủ nhân
dân. Việc bổ sung 70 ghế Đại biểu Quốc hội cho Việt Nam Quốc dân đảng nhằm tập
hợp lực lượng chống đối, lôi cuốn họ tham gia xây dựng đất nước; thực sự là sáng
kiến vĩ đại về một nhà nước dân tộc Việt Nam. Điều đặc biệt cần nhấn mạnh là Điều
30 Hiến pháp năm 1946 xác định hình thức hoạt động rất dân chủ của Nghị viện nhân
dân: “Nghị viên họp công khai, công chúng được nghe”. Quy định này đã thể hiện
sâu sắc bản chất của nhà nước Việt Nam với tính cách là nhà nước dân chủ nhân dân.
Tính dân chủ của Nghị viện trong Hiến pháp năm 1946 còn được thể hiện ở quy định:
“ Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu 2/3
số nghị viên đồng ý” (Điều 32). Để giữ cho quyết định lập pháp của Nghị viện được
cẩn trọng hơn, Điều 31 của Hiến pháp năm 1946 quy định: Chủ tịch nước được quyền
yêu cầu Nghị viện xem xét lại các dự thảo luật đã được thông qua; hoặc Điều 54 Hiến
pháp năm 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc