Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp
quyền ở Việt Nam
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết
sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư
tưởng chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được
coi là tư tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực
dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh
trong xã hội dân chủ.
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết sức
quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng
chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư
tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong
các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ.
Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho
bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa
pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước nhằm đảm
bảo tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền
được coi là một tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm
bảo cho những giá trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát
triển của nhà nước pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng.
1. Nội dung cơ bản của lý thuyết phân quyền
Tư tưởng phân quyền được bàn đến rất sớm trong lịch sử tư tưởng chính trị
phương Tây. Ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của
nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Các thành tố này, lúc
đầu, được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền,
những khía cạnh có tính đơn biệt của việc tổ chức quyền lực nhà nước, chứ chưa
chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố
đó.
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử, tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một
lý thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra lý
thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704) và người có đóng góp

vi tuỳ tiện của cơ quan hành pháp. Thông qua các cuộc bầu cử tự do, nhân dân sẽ
là người thực hiện sự phân quyền, và các thiết chế quyền lực này phải tôn trọng
pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Với cơ chế trên, các tác giả của lý thuyết phân quyền cho rằng, phân quyền không
những sẽ làm tăng thêm hiệu quả của mỗi nhánh quyền lực trong việc thực hiện
những chức năng được giao, mà còn ngăn cản không để một cơ quan riêng biệt
nào tập trung quyền lực quá mức, dẫn đến lạm dụng quyền hành trong khi thi hành
công vụ. Thông qua cơ chế như vậy, quyền tự do chính trị và quyền bình đẳng về
cơ hội phát triển cho mỗi cá nhân sẽ được bảo đảm và phát huy ở mức tối đa.
Từ khi ra đời, thuyết phân quyền được xác định là cơ sở lý luận cho việc thiết kế
và xây dựng các mô hình thể chế nhà nước. Trong khuôn khổ của lý thuyết phân
quyền, thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm
kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước: chính thể Tổng thống, chính
thể đại nghị (cả cộng hoà và quân chủ) và chính thể hỗn hợp. ở các nước này, các
nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ, các cơ quan lập pháp, hành
pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ
tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu,
tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
Có thể thấy, cho đến nay, lý thuyết phân quyền đã thể hiện những giá trị tiến bộ
của nó. Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm
năm ở các nước tư bản phát triển:
Thứ nhất, lý thuyết phân quyền được hình thành như là sự phủ định biện chứng về
mặt tư tưởng các lý thuyết thuyết tập quyền chuyên chế, đánh dấu sự chấm dứt của
chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng cho sự hình thành các thể
chế tự do, dân chủ.
Thứ hai, với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền lực nhà nước
khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đã hình thành nên quá trình phân công
lao động quyền lực nhằm tạo sự chuyên nghiệp hoá, chuyên môn hoá chức năng,
nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả và tác dụng của
chính quyền, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền

gọi là tập quyền xã hội chủ nghĩa – XHCN). Theo nguyên tắc này, Quốc hội được
xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho toàn thể nhân dân,
các cơ quan nhà nước khác là phái sinh, do Quốc hội thành lập và chịu trách
nhiệm trước cơ quan quyền lực này. Các cơ quan nhà nước hoạt động theo nguyên
tắc tập trung dân chủ, dưới sự lãnh đạo của Đảng. Mô hình này đã có hiệu quả
nhất định trong thời kỳ kế hoạch hoá trước đây. Nhưng sang thời kỳ chuyển đổi,
nó thể hiện sự kém hiệu quả và cần phải được đổi mới.
Hiện nay, tổ chức bộ máy nhà nước ta, về bản chất vẫn bảo đảm tính tập quyền
XHCN, song trên thực tế đã vận dụng những hạt nhân hợp lý của thuyết phân
quyền, nghĩa là nhấn mạnh đến khía cạnh phân công quyền lực: “Quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Đây là bước phát triển
trong nhận thức của Đảng ta về nguyên tắc tập quyền XHCN trong thời kỳ mới.
Nhưng trên thực tế, có thể thấy rằng, những hạt nhân hợp lý của lý thuyết phân
quyền chưa được chúng ta khai thác đầy đủ. Việc phân công quyền lực giữa các cơ
quan nhà nước còn nhiều bất cập, thiếu chuyên nghiệp, chưa tạo ra được sự phát
triển về kỹ năng chuyên môn của các nhánh quyền lực. Chính sự phân công không
rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành
pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực. Tình trạng vừa tập trung quan liêu,
trì trệ, vừa phân tán, thiếu thống nhất đã làm cho cơ cấu quyền lực không phát huy
được tính hiệu quả.
Bên cạnh đó, chúng ta cũng chưa kế thừa và thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền
lực hữu hiệu ngay trong bản thân bộ máy nhà nước, mà đó mới được coi là nội
dung cốt lõi của lý thuyết phân quyền. Chính vì quyền lực được tập trung nhưng
không được kiểm soát hiệu quả đã dẫn đến tình trạng có nơi, có lúc người dân ủy
quyền nhưng bị mất quyền, các quyền tự do bị bó hẹp trên một số lĩnh vực và
quyền dân chủ còn mang tính hình thức.
ở Việt Nam, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước được nhắc đến nhiều nhất
không phải thông qua cơ chế kiềm chế và đối trọng mà chủ yếu thông qua chức
năng giám sát tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đó là Quốc hội.

làm luật và giám sát việc thực thi pháp luật. Chính phủ (với tư cách tập thể cũng
như cá nhân) phải được cải cách theo hướng xây dựng một ngành hành pháp
mạnh, thực sự là cơ quan hành pháp cao nhất, nghĩa là được trang bị đủ thẩm
quyền pháp lý để có thể độc lập giải quyết những vấn đề do nhiệm vụ thực thi
pháp luật đặt ra và phải chịu trách nhiệm về những quyết định của mình. Để nâng
cao tính chuyên nghiệp trong bộ máy hành pháp, Chính phủ cần phân biệt rõ hoạt
động chính trị chuyên nghiệp với hoạt động chuyên môn thuần túy để làm cơ sở
cho quá trình cải cách bộ máy hành chính hiện nay.
Đối với cơ quan tư pháp, cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp hiện nay phải tập
trung vào việc nâng cao năng lực cho tổ chức hoạt động của tòa án trên những
nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp, trong đó nguyên tắc tòa án xét xử độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật là một nguyên tắc tối thượng. Để được như vậy thì tổ chức
hoạt động của tòa án phải theo hướng: thẩm phán tòa án tối cao (một số lượng nhất
định) phải do Quốc hội bầu. Tòa án tối cao chỉ quản lý về mặt hành chính chứ
không can thiệp về mặt chuyên môn đối với hệ thống tòa án và có quyền bổ nhiệm
các thẩm phán cho tòa án cấp dưới. Điều này sẽ góp phần tạo ra sự độc lập trong
hoạt động của hệ thống tòa án cũng như quyết định của các thẩm phán, khắc phục
được tình trạng bị chi phối về mặt chính trị hay can thiệp trong quá trình xét xử,
nhất là việc xét xử các quan chức cấp cao. Đồng thời, tòa án tối cao cần được bổ
sung thêm chức năng bảo vệ Hiến pháp, có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, bác
bỏ các đạo luật vi phạm Hiến pháp cũng như xét xử tất cả các hành vi vi phạm
Hiến pháp.
Thứ hai, thực tiễn cho thấy quyền lực chịu sự kiểm soát chặt chẽ thì các cơ quan
nhà nước và các quan chức mới thể hiện đầy đủ trách nhiệm của mình, hết lòng
hết sức vì dân, khắc phục lạm quyền trong thực thi nhiệm vụ. Chính vì vậy, chúng
ta cần cầu thị học tập cơ chế kiểm soát quyền lực mà lý thuyết phân quyền nêu ra
và vận dụng sáng tạo trong điều kiện một đảng lãnh đạo, nhằm thiết lập các ràng
buộc bên trong đối với quyền lực, đặc biệt là quyền lực của Chính phủ. Cơ chế
kiểm soát quyền lực này phải được tổ chức trên cơ sở dùng luật để giới hạn phạm
vi của quyền, và khi việc sử dụng quyền lực vượt quá giới hạn hợp pháp của nó thì