Trờng Đại học KINH Tế QuốC DÂN
NGUYễN THị HIềN
HOàN THIệN KIểM SOáT CHI ĐầU TƯ XÂY DựNG CƠ BảN
TạI KHO BạC NHà NƯớC Hà NộI
Chuyên ngành: KINH Tế TàI CHíNH NGâN HàNG
Ngời hớng dẫn khoa học:
PGS.TS LÊ HùNG SƠN
Hµ néi, n¨m 2011
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU SỐ LIỆU
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BQLDA : Ban quản lý dự án
ĐVSDNS : Đơn vị sử dụng ngân sách
GDP : Tổng sản phẩm quốc nội
GPMB : Giải phóng mặt bằng
KBNN : Kho bạc Nhà nước
KSC : Kiểm soát chi
NSNN : Ngân sách nhà nước
ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức
TABMIS : Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc
UBND : Uỷ ban nhân dân
WTO : Tổ chức thương mại thế giới
XDCB : Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU SỐ LIỆU
SƠ ĐỒ
Sơ đồ 2.1 Cơ cấu tổ chức của KBNN Hà Nội Error: Reference source not
found
Sơ đồ 2.2: Qui trình KSC đầu tư XDCB tại KBNN Hà Nội Error: Reference
BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ
NƯỚC
1.1 Một số vấn đề chung về chi đầu tư xây dựng cơ bản
Trong phần này luận văn tập trung làm rõ các khái niệm liên quan, nguồn
hình thành và phạm vi sử dụng chi đầu tư XDCB, nội dung chi đầu tư XDCB từ
nguồn NSNN.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn
tiền tệ của nền kinh tế để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội, phát triển
sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa, nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô,
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.
Nghiên cứu các nguồn hình thành và phạm vi sử dụng của từng nguồn chi
đầu tư xây dựng cơ bản để đưa ra các cơ chế quản lý, kiểm soát chi đầu tư xây dựng
cơ bản phù hợp, có hiệu quả.
i
Chi đầu tư XDCB được hình thành từ các nguồn: Nguồn ngân sách nhà
nước; Nguồn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, nguồn tín dụng đầu tư phát triển
của nhà nước; Nguồn của các doanh nghiệp; Nguồn của dân cư và tư nhân;
Nguồn nước ngoài.
Trong đó nguồn ngân sách nhà nước là nguồn chiếm vị trí vô cùng quan
trọng, là công cụ điều hành chính sách vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo
cho nền kinh tế phát triển bền vững.
Từ các đặc điểm cơ bản là đặc thù của hoạt động đầu tư XDCB dẫn đến các
đặc điểm của chi đầu tư XDCB đó là: khối lượng chi đầu tư XDCB thường dồn vào
những ngày tháng cuối năm, sản phẩm xây dựng cơ bản không thể mua ngay một
lần mà phải mua từng phần, mỗi công trình xây dựng có chi phí riêng và được xác
định bởi dự toán công trình theo thiết kế công trình, sản phẩm xây dựng được tạo ra
trong thời gian dài, khối lượng chi đầu tư XDCB lớn do đó quá trình cấp vốn và
giám sát việc sử dụng vốn cần phải được thực hiện theo những nguyên tắc chặt chẽ.
Chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN chỉ được sử dụng để cấp phát thanh toán
cho các dự án thuộc đối tượng sử dụng vốn NSNN theo quy định của Luật NSNN
XDCB từ nguồn ngân sách tập trung và kiểm soát chi đầu tư XDCB nguồn sự
nghiệp có tính chất đầu tư
Phân loại theo cấp ngân sách có kiểm soát chi đầu tư XDCB ngân sách trung
ương và kiếm soát chi đầu tư XDCB ngân sách địa phương
Kiểm soát chi đầu tư XDCB tại Kho bạc Nhà nước được coi là khâu cuối
cùng đưa tiền ra ( người gác cổng) nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN đúng mục
đích, tiết kiệm và hiệu quả, qua đó góp phần thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí
nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, góp phần kiềm
chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN còn là công cụ của Chính phủ trong
việc hạn chế nợ đọng trong thanh toán, đảm bảo minh bạch thông tin và đảm bảo
nghĩa vụ cũng như khả năng chi trả, thanh toán của Nhà nước đối với các thành
phần kinh tế.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại KBNN gồm kiểm soát thanh
toán các khoản chi đầu tư XDCB và kiểm soát cam kết chi đầu tư XDCB.
iii
Kiểm soát thanh toán các khoản chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trong
nước tại Kho bạc Nhà nước gồm kiểm soát thanh toán tạm ứng và kiểm soát thanh
toán khối lượng hoàn thành. Quá trình kiểm soát thanh toán KBNN thực hiện kiểm
soát tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ dự án và chứng từ thanh toán; Kiểm
soát việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng và các chế độ chính sách do nhà
nước quy định; Kiểm soát các điều kiện hạch toán kế toán; Hạch toán và tổ chức
thanh toán, chi trả cho các đối tượng thụ hưởng đảm bảo đúng thời gian quy định.
Kiểm soát cam kết chi đầu tư gồm kiểm soát các nền tảng, cơ sở pháp lý
hình thành nên khoản cam kết chi đầu tư; Kiểm soát, đối chiếu đảm bảo khoản đề
nghị cam kết chi không được vượt quá kế hoạch vốn năm đã giao cho dự án và giá trị
hợp đồng còn được phép cam kết chi; Kiểm soát, đối chiếu đề nghị cam kết chi của
chủ đầu tư, đảm bảo đầy đủ các chỉ tiêu thông tin và được gửi trước thời hạn theo
quy định.
Hoạt động đầu tư XDCB liên quan đến nhiều tổ chức, đơn vị, nhiều cấp,
huyện Lương Sơn tỉnh Hoà Bình, từ ngày 1/8/2008 cơ cấu tổ chức của KBNN Hà
Nội gồm 12 phòng chuyên môn nghiệp vụ và 29 KBNN quận, huyện.
2.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại
KBNN Hà Nội giai đoạn 2008-2010
Phần này luận văn tập trung phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi đầu
tư XDCB từ nguồn NSNN trong nước tại KBNN Hà Nội từ cơ cấu tổ chức, phân
cấp kiểm soát chi đầu tư XDCB, chế độ chính sách, quá trình tổ chức thực hiện quy
trình, và công nghệ thông tin áp dụng trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại
KBNN Hà Nội.
Công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB được thực hiện ở bốn Phòng nghiệp vụ,
Tổ hoặc Phòng Tổng hợp các KBNN quận, huyện thuộc KBNN Hà Nội. Hiện nay
lực lượng cán bộ trực tiếp đảm nhiệm công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB là 236
cán bộ (100% cán bộ có trình độ đại học và trên đại học).
Kho bạc Nhà nước Hà Nội thực hiện phân cấp kiểm soát chi đầu tư XDCB
các dự án nguồn ngân sách trung ương cho các phòng: Phòng KSC NSNN Trung
Ương 1, Phòng KSC NSNN Trung Ương 2, Phòng KSC NSNN Trung Ương 3;
v
Nguồn ngân sách thành phố cho Phòng KSC NSNN Địa Phương; KBNN quận,
huyện kiểm soát chi đầu tư XDCB cho các dự án thuộc ngân sách quận, huyện, ngân
sách xã và các dự án nguồn ngân sách trung ương, ngân sách thành phố theo phân
cấp của KBNN Hà Nội.
Chế độ chính sách trong đầu tư XDCB luôn luôn được đổi mới và không
ngừng hoàn thiện. Hệ thống văn bản mới đã phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn
của các cơ quan, tổ chức nhà nước, chủ đầu tư, nhà thầu và các tổ chức tư vấn trong
việc: lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, lập, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng
năm, triển khai thực hiện dự án đầu tư đến quyết toán vốn đầu tư khi dự án công
trình hoàn thành đưa vào sử dụng đã giúp cho công tác quản lý đầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN ngày càng được chủ động và hiệu quả.
Hệ thống văn bản pháp lý quy định về quản lý và kiểm soát chi đầu tư XDCB
cũng luôn được sửa đổi, bổ sung và ngày càng hoàn thiện theo hướng đơn giản về
soát của KBNN dẫn đến nhiều cán bộ kiểm soát chi thực hiện kiểm soát một
cách chiếu lệ, ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả kiểm soát chi.
Hiện nay KBNN Hà Nội là đơn vị duy nhất trong hệ thống sử dụng chương
trình tin học riêng. Chương trình quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư trên
mạng diện rộng riêng do KBNN Hà Nội lập trình và triển khai áp dụng từ năm
2000. Năm 2011 Kho bạc Nhà nước Hà Nội đã xây dựng và đưa vào hoạt động
chương trình quản lý vốn đầu tư XDCB liên ngành Kế hoạch & Đầu tư – Tài chính
– Kho bạc Nhà nước.
2.3 Đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN
Hà Nội giai đoạn 2008-2010
Kết quả đạt được
Trong giai đoạn 2008-2010 đối với lĩnh vực kiểm soát chi đầu tư XDCB.
KBNN Hà Nội đã đảm nhận xuất sắc vai trò “ người gác cổng cuối cùng” của
NSNN đó là: công tác kiểm soát chi đầu tư tại KBNN Hà Nội giai đoạn 2008-2010
tăng cả về số lượng và chất lượng, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư năm sau cao hơn năm
trước, qua kiểm soát chi hàng ngàn hồ sơ thanh toán đã tiết kiệm chi cho ngân sách
nhà nước hàng tỷ đồng. KBNN Hà Nội có quy chế phân cấp kiểm soát chi đầu tư
XDCB rõ ràng, cụ thể phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các Phòng Kiểm soát
vii
chi NSNN, KBNN quận, huyện. Thực hiện quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB
theo quy chế “một cửa” là phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính của Đảng và
Nhà nước. Đã nghiên cứu và ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư, kế toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB, đáp ứng kịp thời thông tin
báo cáo cho KBNN cấp trên và các cấp chính quyền địa phương. Kho bạc Nhà nước
Hà Nội thường xuyên và chủ động phối hợp với các chủ đầu tư, các cơ quan chuyên
môn của các bộ, ngành, địa phương để tháo gỡ, giải quyết những khó khăn, vướng
mắc phát sinh trong quá trình thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước. Thông qua công tác kiểm soát chi NSNN, KBNN Hà Nội đã
tham mưu cho lãnh đạo thành phố hoàn thiện cơ chế chính sách tài chính phù hợp
với đặc điểm riêng của Thủ đô.
duyệt của các dự án thấp. Tình trạng tiêu cực trong công tác đấu thầu còn diễn ra
phổ biến, nhiều trường hợp đấu thầu chỉ là hình thức. Khối lượng kiểm soát chi đầu
tư XDCB dồn vào thời điểm cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ kế hoạch năm rất
lớn, do đó không thể tránh khỏi sơ xuất khi kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
vào những thời điểm này. Các bộ, ngành, địa phương thiếu sự quan tâm chỉ đạo
trong công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án, công trình hoàn thành.
Những hạn chế trên còn xuất phát từ các nguyên nhân chủ quan đó là trình độ
cán bộ còn nhiều chênh lệch, bộ máy làm công tác kiểm soát chi đầu tư cồng kềnh
và phân tán, phân cấp kiểm soát chi đầu tư XDCB còn trùng chéo và chưa phù hợp
giữa công việc và nguồn nhân lực, quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB còn nhiều
bất cập và chưa được bổ sung, điều chỉnh kịp thời khi Nhà nước có sự thay đổi về
cơ chế chính sách.
CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU
TƯ XDCB TỪ NGUỒN NSNN TẠI KBNN HÀ NỘI
3.1 Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020
Để đạt được các mục tiêu phát triển của ngành thì định hướng hoàn thiện
kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại KBNN là: Xây dựng cơ chế, quy
trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN tại KBNN phù hợp với
thông lệ quốc tế để vận hành TABMIS. Cải cách công tác kiểm soát chi đầu tư
ix
XDCB theo hướng thống nhất quy trình và tập trung đầu mối. Từng bước xây dựng
và áp dụng thí điểm quy trình, thủ tục kiểm soát chi điện tử.
3.2 Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà Nội
Qua phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà
Nội kết hợp với chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, luận văn đã đưa ra các
giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà Nội. Đầu tiên
là nhóm giải pháp liên quan đến tổ chức thực hiện quy trình kiểm soát chi đầu tư
XDCB. Đổi mới mô hình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế “một cửa”, cán bộ
kiểm soát chi đầu tư XDCB cũng đồng thời là cán bộ tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả.
Với mô hình này đã giảm được đầu mối trong kiểm soát chi NSNN, rút ngắn thời
đổi mới phương pháp lập, phân bổ dự toán ngân sách hàng năm.
Các bộ, ngành, UBND thành phố Hà Nội nâng cao chất lượng công tác thẩm
định, phê duyệt dự án đầu tư, thực hiện tốt công tác đền bù giải phóng mặt bằng, bố
trí kế hoạch vốn tập trung, tránh dàn trải, ưu tiên vốn cho những dự án cấp bách, dự
án chuyển tiếp, dự án có tiến độ thực hiện tốt.
Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước cần sớm cập nhật, sửa đổi, bổ sung hệ
thống văn bản và quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB khi luật, nghị định về đầu tư
XDCB có sự thay đổi. Hoàn thiện hệ thống văn bản, quy trình hướng dẫn nghiệp vụ
kiểm soát chi đầu tư XDCB theo hướng thống nhất và tập trung đầu mối.
Việc hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà Nội đòi hỏi phải
thực hiện đồng bộ các nhóm giải pháp, điều kiện thực hiện các giải pháp và những
kiến nghị về chính sách, chế độ, quy trình nghiệp vụ, tổ chức bộ máy, công nghệ
thông tin của các cấp, các ngành nhằm cải cách công tác quản lý tài chính công theo
hướng công khai, minh bạch đồng thời sử dụng có hiệu quả nguồn lực khan hiếm,
hạn chế tình trạng nợ đọng trong đầu tư XDCB trên địa bàn Hà Nội.
xi
KẾT LUẬN
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản và công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB
thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước là một lĩnh vực nhạy cảm, phạm vi rộng và
được nhà nước, xã hội đặc biệt quan tâm. Trong thời gian qua, cơ chế, chính sách về
đầu tư xây dựng cơ bản và kiểm soát chi xây dựng cơ bản nguồn vốn ngân sách nhà
nước đã ngày càng được hoàn thiện và đi vào nề nếp. Tuy nhiên, trong chiến lược
phát triển KBNN đến năm 2020, kiểm soát chi NSNN nói chung, kiểm soát chi đầu
tư XDCB nói riêng đã được xác định là một trong những nội dung trọng tâm cần
được tiếp tục nghiên cứu, cải cách, hoàn thiện hơn. Kho bạc Nhà nước Hà Nội là
một tổ chức trực thuộc Kho bạc Nhà nước có chức năng thực hiện các nhiệm vụ
Kho bạc Nhà nước trên địa bàn thủ đô Hà Nội, trung tâm của cả nước. Thành công
của KBNN Hà Nội sẽ quyết định thành công của hệ thống KBNN. Do đó, hoàn
thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà Nội là một trong những nội dung
cấp thiết, đòi hỏi phải khẩn trương thực hiện. Trong quá trình nghiên cứu đề tài đã
TạI KHO BạC NHà NƯớC Hà NộI
Chuyên ngành: KINH Tế TàI CHíNH NGâN HàNG
Ngời hớng dẫn khoa học:
PGS.TS LÊ HùNG SƠN
Hµ néi, n¨m 2011
2
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bối cảnh Việt Nam đang hội nhập sâu rộng với nền kinh tế thế giới,
đặc biệt đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức Thương mại Thế giới
(WTO), đòi hỏi chúng ta cần phải nhanh chóng thúc đẩy cải cách cơ chế, chính sách
quản lý kinh tế nói chung và Tài chính – Ngân sách nói riêng để hình thành khuôn
khổ pháp lý của nền kinh tế thị trường nhằm thực hiện lộ trình công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước.
Để đáp ứng các yêu cầu của cải cách Tài chính công và hội nhập kinh tế quốc
tế, đòi hỏi hệ thống Kho bạc Nhà nước có những cải cách mạnh mẽ về thể chế chính
sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, hiện đại hóa công nghệ và phát triển nguồn nhân
lực, KBNN phải thực sự trở thành một trong những công cụ quan trọng của Chính
phủ trong việc thực hiện công cuộc cải cách hành chính nhà nước mà đặc biệt là cải
cách Tài chính công theo hướng công khai, minh bạch, từng bước phù hợp với
thông lệ và chuẩn mực quốc tế, góp phần thực hành tiết kiệm, phòng chống tham
nhũng, lãng phí nhằm năng cao hiệu quả quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực
của Chính phủ, chất lượng hoạt động quản lý tài chính vĩ mô, giữ vững ổn định và
phát triển nền Tài chính Quốc gia.
Quản lỹ quỹ ngân sách nhà nước là chức năng cơ bản và chủ yếu của
KBNN. Trong đó kiểm soát chi NSNN, đặc biệt kiểm soát chi đầu tư XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN đã góp phần không nhỏ trong việc thực hành tiết kiệm, chống
lãng phí, loại bỏ tiêu cực, phòng chống tham nhũng, nâng cao hiệu quả sử dụng
NSNN. Bên cạnh kết quả đạt được thì trong cơ chế chính sách kiểm soát chi còn
một số bất cập như: chưa thực hiện kiểm soát cam kết chi, một mặt làm công tác
NSNN tại Kho bạc Nhà nước Hà Nội, kết quả đạt được, phân tích chỉ ra những mặt
còn hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế đó.
Đưa giải pháp, điều kiện liên quan trực tiếp đến Kho bạc Nhà nước cơ sở có
tính khả thi cao nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hà
2
Nội, góp phần hạn chế nợ đọng khối lượng đầu tư XDCB khu vực công do Kho bạc
Nhà nước Hà Nội quản lý .
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung nghiên cứu của luận văn gồm 3
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước.
Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn NSNN tại Kho bạc Nhà nước Hà Nội.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn
NSNN tại Kho bạc Nhà nước Hà Nội.
3
Copyright: Tài liệu đại học ©