ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
____________
NGUYỄN ĐÌNH HÀO
____________
CÁC YÊU CẦU
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
__________________
Chuyên ngành : Lý luận - Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số : 5.01.01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
______________
Ngƣời hƣớng dẫn : TS. NGUYỄN CỬU VIỆT
HÀ NỘI - 2002
MỤC LỤC Số
thứ
tự
NỘI DUNG
Trang
MỞ ĐẦU
1
1.
1.1.2.
Bản chất của quyết định quản lý nhà nước
11
1.1.3.
Các tính chất và đặc trưng của quyết định quản lý nhà nước
12
1.2.
Phân loại quyết định quản lý nhà nƣớc
14
1.2.1.
Phân loại theo tính chất pháp lý
15
1.2.2.
Phân loại theo cơ quan ban hành
21
1.2.3.
Phân loại theo trình tự ban hành
26
1.2.4.
Phân loại theo hình thức ban hành
27
1.2.5.
Phân loại theo các căn cứ khác
28
1.3.
Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà
nƣớc
29
1.3.1.
1.4.2.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ với các văn bản của Toà án nhân dân
tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao 36
1.4.3.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ với quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
37
1.4.4.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của các Bộ,
ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương với các quyết định của các Bộ, ngành khác và Uỷ ban
nhân dân các cấp
38
1.4.5.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân
dân các cấp với quyết định pháp luật của Hội đồng nhân dân
cùng cấp
46
2.1.2.
Các yêu cầu hợp lý
62
2.1.3.
Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định
quản lý nhà nước
66
2.2.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với quyết định
quản lý nhà nƣớc
70
2.2.1.
Hậu quả không thủ các yêu cầu hợp pháp đối với nội dung và
hình thức quyết định quản lý nhà nước
70
2.2.2.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp pháp đối với thủ tục
xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước
73
2.2.3.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp lý
74
Chƣơng 3
THỰC TRẠNG BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ
pháp
109
3.2.2.
Phương hướng đảm bảo tính hợp lý của quyết định quản lý
nhà nước
113
3.2.3.
Phương hướng nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ, công
chức làm công tác tham mưu, soạn thảo, trình cơ quan có
thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước 114
KẾT LUẬN
115
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
117
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Các cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống thống nhất từ trung
ương đến địa phương, thực hiện chức năng quản lý nhà nước toàn diện mọi
lĩnh vực của đời sống xã hội trên phạm vi cả nước.
Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/NQ-QH10 ngày 25 tháng 12 năm
2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận quyết
hiện, kiểm tra việc thực hiện và tổng kết việc thực hiện quyết định quản lý
nhà nước trong những năm qua còn nhiều vấn đề đặt ra. Đó là không ít các
quyết định quản lý được ban hành không đúng thẩm quyền cả về hình thức và
nội dung, không đúng thủ tục do pháp luật qui định, không có hoặc không đủ
căn cứ pháp lý dẫn đến hậu quả là quyết định trái pháp luật, hoặc quyết định
không có tính khả thi trên thực tế. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là
các cơ quan hành chính nhà nước đã không tuân thủ các yêu cầu trong việc
ban hành quyết định quản lý nhà nước.
Từ những vấn đề đặt ra nói trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu:
"Các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cho đến nay, các vấn đề về văn bản pháp luật nói chung, văn bản qui
phạm pháp luật nói riêng và đặc biệt, quy trình xây dựng và ban hành chúng
đã được nghiên cứu nhiều lần bởi nhiều cơ quan nhà nước ở trung ương và
địa phương (Quốc hội, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành, các tỉnh, thành phố).
Nhưng những nghiên cứu về các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nước
thì ít được quan tâm, kể cả cấp độ đề tài nghiên cứu khoa học.
3
Ở nước ngoài, các tác giả Liên bang Nga như giáo trình Luật Hành
chính Liên bang Nga xuất bản năm 1994
[1, tr. 145 - 150]
cũng có đề cập về một
số yêu cầu đối với các quyết định quản lý nhà nước nhưng chỉ trên bình diện
chung. Viết tương đối có hệ thống về vấn đề này là Luận án tiến sỹ của Tiến
Sỹ Nguyễn Cửu Việt (Chương III)
[2, tr. 118 - 191]
Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của Luận văn là:
- Làm rõ khái niệm, bản chất, phân loại quyết định quản lý nhà nước;
thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước; vị trí của quyết
định quản lý nhà nước trong hệ thống pháp luật của nhà nước ta.
- Xác định rõ các yêu cầu đối với các quyết định của cơ quan hành
chính nhà nước trong hệ thống văn bản pháp luật của nước ta là các yêu cầu
đối với hình thức, nội dung của quyết định quản lý nhà nước và các yêu cầu
đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước trên cơ sở
các quy định hiện hành của pháp luật về soạn thảo, ban hành quyết định của
cơ quan hành chính nhà nước.
- Nêu lên thực trạng bao gồm ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân của
nhược điểm trong soạn thảo, ban hành, thực hiện quyết định quản lý nhà nước
những năm qua để đưa ra một số phương hướng nhằm hoàn thiện các qui định
của pháp luật về qui trình soạn thảo, ban hành quyết định của cơ quan hành
chính nhà nước.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu được vận dụng là khảo sát thực tiễn ban hành
quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và một số địa
phương, xem xét các vấn đề liên quan trên cơ sở vận dụng tư duy biện chứng
của triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, lý luận nhà nước và pháp
5
luật, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về pháp luật và nhà nước pháp
quyền trong giai đoạn hiện nay.
Ngoài ra, để thấy được tình hình ban hành quyết định ở các cơ quan
khác nhau, tác giả đã áp dụng phương pháp so sánh để từ đó phân tích, tổng
hợp và hệ thống hoá những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn trong công
tác xây dựng và ban hành quyết định.
7
Chương 1
KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Quyết định quản lý nhà nước
1.1.1. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước
Trong các sách báo pháp lý của nước ta cũng như của nước ngoài và
trong các văn bản pháp luật, những từ như: quyết định, quyết định quản lý,
quyết định quản lý nhà nước, quyết định hành chính, quyết định quản lý hành
chính nhà nước, quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính qui
phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt được dùng không thống nhất,
ở nhiều nghĩa khác nhau.
Hàng ngày, hàng giờ, mỗi cá nhân, tổ chức, dù tổ chức đó là tổ chức
kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hay tổ chức là cơ quan
Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định: "là văn
bản qui phạm pháp luật dùng để ban hành các biện pháp, thể lệ cụ thể nhằm
thực hiện luật pháp Nhà nước và các chủ trương, chính sách của Chính phủ
về quản lý ngành, lĩnh vực trong ngành, các tiêu chuẩn, qui trình, qui phạm
và các định mức kinh tế thuộc ngành, thành lập, giải thể, qui định nhiệm vụ
quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan đơn vị trực thuộc"
[6, tr. 637 - 638]
.
Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định là: "hành vi
thể hiện ý chí của chủ thể ra quyết định, ý chí đó được định ra, thể hiện dưới
một hình thức nhất định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành
nhằm đạt được mục đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình"
[5, tr. 168]
.
9
Theo định nghĩa của Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính về quyết
định thì các tác giả đã giải thích quá chi tiết, chưa đúng với bản chất của từ
quyết định, dễ làm mọi người nhầm lẫn thuật ngữ "quyết định" nói chung với
quyết định qui phạm. Còn từ điển Một số thuật ngữ hành chính cho rằng
quyết định là hành vi của chủ thể "định ra, thể hiện dưới một hình thức nhất
định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành nhằm đạt được mục
đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình" cũng chưa hoàn toàn đúng,
bởi đôi khi chủ thể phải ban hành các quyết định không trên cơ sở "mong
muốn hoặc đồng tình" của chủ thể đó, mà là sự bắt buộc của pháp luật, ví dụ
như trường hợp chủ thể đó ban hành quyết định trái pháp luật, bị cấp trên yêu
cầu phải sửa đổi, bãi bỏ thì phải ban hành quyết định khác để sửa đổi, bãi bỏ,
nếu không thì bị áp dụng các chế tài.
hiện mục tiêu, nhiệm vụ quản lý hành chính. Cũng có nghĩa là người ra quyết
định khi phát hiện và xử lý vấn đề hành chính, căn cứ vào tình hình và điều
kiện nhất định, cân nhắc các phương án có thể lựa chọn, đề ra quyết định tối
ưu để đạt được mục tiêu dự định."
[6, tr. 640]
. Theo cách giải thích này, thì
quyết định hành chính là quyết định của "cơ quan hành chính nhà nước" là
chưa hoàn toàn đúng, bởi vì không chỉ những cơ quan hành chính nhà nước
mới có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, mà các quyết định hành
chính (cá biệt) chủ yếu do những người đứng đầu các cơ quan đó ban hành.
Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định hành chính
là: "hành vi thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan hành chính Nhà
nước, của viên chức Nhà nước được trao thẩm quyền hoặc các tổ chức khác
khi nhà nước uỷ quyền, nhằm đưa ra các qui định chung hoặc tình trạng pháp
lý cụ thể, cá biệt cho các chủ thể khác thi hành dựa trên cơ sở luật"
[5, tr. 168]
.
Trong định nghĩa trên đây, các tác giả đã nhầm lẫn giữa các khái niệm "cán
bộ", "công chức", "viên chức" theo qui định của Pháp lệnh cán bộ, công chức.
Theo đó, từ "viên chức" chỉ những người đứng đầu các doanh nghiệp nhà
11
nước như giám đốc, tổng giám đốc, các thành viên hội đồng quản trị, kế toán
trưởng, và những người đứng đầu doanh nghiệp thì không thể ban hành các
quyết định của cơ quan hành chính nhà nước được. Quyết định hành chính
được ban hành dựa trên cơ sở "luật" là chưa đủ, bởi vì rất nhiều quyết định
hành chính (cá biệt) được ban hành dựa trên cơ sở của pháp lệnh, nghị quyết,
nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các
hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có
tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm
pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm
phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để
thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước
[3, tr. 299]
.
Định nghĩa nói trên không chỉ nêu được vị trí, vai trò, bản chất của
quyết định quản lý nhà nước trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước
ta, mà còn phân loại các quyết định quản lý nhà nước khác nhau căn cứ vào
tính chất pháp lý của chúng (vấn đề phân loại quyết định sẽ được phân tích
sâu tại phần 1.2. của Luận văn này).
1.1.2. Bản chất của quyết định quản lý nhà nước
Khái niệm "quyết định" bắt nguồn từ thuật ngữ tiếng la-tinh "actus" mà
một trong những ý nghĩa của nó là hành động, hành vi. Do đó, sách báo pháp lý
nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, hoạt động dẫn đến hệ quả pháp
lý được gọi là quyết định pháp luật. Lý luận về nhà nước và pháp luật coi việc bỏ
phiếu của công dân trong các cuộc bầu cử cũng là quyết định pháp luật. Người ta
còn gọi quyết định pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn
bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước, v.v
13
Trong sách báo pháp lý ở nước ta người ta thường đồng nhất khái niệm
quyết định pháp luật với văn bản, nhưng văn bản pháp luật chỉ là một trong
những hình thức thể hiện ra bên ngoài của quyết định pháp luật.
Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước, những người có chức
vụ, quyền hạn ban hành các quyết định để thực hiện nhiệm vụ đã được Hiến
pháp và pháp luật qui định. Các quyết định ấy là sự thể hiện ý chí của Nhà
của nhà nước mà mọi chủ thể pháp luật khác đều buộc phải tuân theo, nếu họ
thuộc phạm vi tác động của quyết định.
Tính pháp lý thể hiện ở hệ quả pháp lý của nó là: quyết định quản lý nhà
nước đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Bởi vì, quyết định
quản lý nhà nước hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt
động quản lý; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc
làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt
các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Tính chất này không những cho phép phân biệt quyết định quản lý nhà
nước với hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp, với các tác nghiệp vật chất - kĩ
thuật, mà còn cho phép phân biệt nó với các công văn, giấy tờ hành chính
thông thường, với các hợp đồng dân sự, hợp đồng hành chính, với các hành
động mang tính quyền lực và có giá trị pháp lý (tạm giữ người vi phạm hành
chính theo qui định của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, thực hiện các
quyết định cưỡng chế, canh gác bảo vệ cơ quan nhà nước, công trình đặc biệt
quan trọng ).
1.1.3.2. Đặc trưng của quyết định quản lý nhà nước
Quyết định quản lý nhà nước mang tính dưới luật, tức là các quyết định
quản lý nhà nước được xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật,
nội dung của quyết định quản lý nhà nước được ban hành phải phù hợp và để
15
thi hành không chỉ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, mà mọi quyết định pháp luật
của các cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực cùng cấp.
Không chỉ riêng quyết định quản lý nhà nước có tính dưới luật mà rất
nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước khác, kể cả các văn bản của Quốc
hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, toà án, viện kiểm sát nhân
dân đều mang tính dưới luật. Nhưng đây là tính chất rất quan trọng của quyết
cho công tác tập hợp hoá và pháp điển hoá các quyết định quản lý nhà nước,
giúp cho hoạt động quản lý được tiến hành có trật tự và hiệu quả.
Có rất nhiều cách phân loại quyết định quản lý nhà nước
[3, tr. 303 - 322]
:
phân loại theo tính chất pháp lý, theo cơ quan ban hành, theo trình tự ban
hành, theo hình thức, nội dung cụ thể của quyết định theo ngành và lĩnh vực
quản lý, theo phạm vi hiệu lực v.v
1.2.1. Phân loại theo tính chất pháp lý
Theo tính chất pháp lý, các quyết định quản lý nhà nước bao gồm các
quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.
1.2.1.1. Quyết định quản lý nhà nước chủ đạo là loại quyết định rất quan
trọng, vì tuy chúng không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ
thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt cơ sở cho sự thay đổi đó.
Quyết định quản lý nhà nước chủ đạo đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ,
chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là công cụ định hướng chiến
lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo của quản lý nhà nước. Các quyết
định quản lý nhà nước chủ đạo thường được ban hành dưới dạng các nghị quyết
của Chính phủ. Ví dụ: Nghị quyết số 49/CP ngày 04 tháng 8 năm 1993 về phát
triển công nghệ thông tin ở nước ta trong những năm 90; Nghị quyết số
03/2000/NQ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2000 về kinh tế trang trại, Nghị quyết
số 07/2000/NQ-CP ngày 05 tháng 6 năm 2000 về xây dựng và phát triển công
17
nghệ phần mềm giai đoạn 2000 - 2005 Các quyết định quản lý nhà nước
chủ đạo nói trên là cơ sở pháp lý rất quan trọng trong tổ chức hoạt động chấp
hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa
phương.
- sửa đổi những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành (ví dụ: Nghị
định của Chính phủ số 168/1999/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 1999 sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 58/CP ngày 03 tháng 10 năm 1996 của
Chính phủ về cấp Giấy phép lao động cho người nước ngoài làm việc tại các
doanh nghiệp, tổ chức ở Việt Nam; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số
38/2000/QĐ-TTg ngày 24 tháng 3 năm 2000 sửa đổi, bổ sung một số điều
trong Quyết định số 531/TTg ngày 08 tháng 8 năm 1996 của Thủ tướng Chính
phủ về quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia v.v );
- bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành, thay đổi hệ
thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành bằng cách "bỏ bớt" đi (ví dụ:
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 19/2000/QĐ-TTg ngày 03 tháng 02
năm 2000 về bãi bỏ một số giấy phép trái với qui định của Luật doanh
nghiệp; Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính số 47/2000/QĐ-BTC ngày 04
tháng 4 năm 2000 về việc bãi bỏ khoản thu lệ phí cấp các loại giấy phép trái
với qui định của Luật Doanh nghiệp v.v );
- thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính hiện
hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành: ra quyết định kéo dài
hay rút ngắn thời gian hiệu lực; mở rộng hay thu hẹp phạm vi hiệu lực theo
lãnh thổ và đối tượng thi hành của các quy định hiện hành (Khoản Điều 28
Nghị định của Chính phủ số 36/2001/NĐ-CP ngày 10 tháng 7 năm 2001 về
việc bảo đảm trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao
thông đô thị qui định: "Người điều khiển và người ngồi trên xe môtô, xe gắn
19
máy phải đội mũ bảo hiểm khi đi trên tuyến đường quy định phải đội mũ bảo
hiểm". Như vậy, trên một số tuyến có qui định phải đội mũ bảo hiểm nếu
không đội sẽ là vi phạm và bị xử phạt ).
Quyết định đình chỉ có thời hạn hay không thời hạn hiệu lực của quy
tạo thành nền tảng của sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý. Đó
là công cụ cơ bản để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nước,
thiết lập trật tự, khuôn khổ cho việc thực hiện các hoạt động điều hành cụ thể.
Quyết định quản lý nhà nước quy phạm còn là cơ sở cho việc ban hành các
quyết định quản lý nhà nước cá biệt.
Trên thực tế có quyết định quản lý nhà nước chứa những quy phạm tiên
phát, là những quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà
chưa được văn bản nào điều chỉnh. Ví dụ: Nghị định số 48/1998/NĐ-CP ngày
11 tháng 7 năm 1998 về chứng khoán và thị trường chứng khoán; Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ số 178/1999/QĐ-TTg ngày 30 tháng 8 năm 1999
ban hành Qui chế ghi nhãn hàng hoá lưu thông trong nước và hàng hoá xuất
khẩu, nhập khẩu v.v
Các quyết định quản lý nhà nước quy phạm không chỉ chứa các quy
phạm pháp luật hành chính. Trong một số trường hợp các quyết định quản lý
nhà nước, đặc biệt là các nghị định của Chính phủ, có thể chứa các quy phạm
của ngành luật lao động, dân sự, tài chính, đất đai, hôn nhân và gia đình v.v
nhưng không thể có các qui phạm của luật hình sự, luật tố tụng hình sự, luật
hiến pháp.
1.2.1.3. Quyết định quản lý nhà nước cá biệt, còn gọi là quyết định
hành chính, là các quyết định giải quyết các việc cá biệt - cụ thể (quyết định
tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, nâng lương công chức cụ
Copyright: Tài liệu đại học ©