ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LƢU TIẾN MINH
ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH
QUYỀN
CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2009

1

máy chính quyền địa phƣơng
22
1.3
Một số vấn đề của chính quyền đô thị và chính
quyền nông thôn
23
1.4
Những nhân tố cơ bản ảnh hƣởng đến tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phƣơng
28
1.5
Một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị các
nƣớc trên thế giới
33
Chƣơng
2
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH
PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
40
2.1
Khái quát về chính quyền Thành phố Hà Nội
40
2.1.1
Lịch sử 1000 năm, Thăng Long - Hà Nội
40
2.1.2
Khái quát chính quyền Thành phố Hà Nội từ 1945 đến nay
42
2.1.3

Nguyên nhân của những hạn chế bất cập về tổ chức và
hoạt động của HĐND, UBND
76
Chƣơng
3
PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA
THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN
HIỆN NAY
82
3.1
Mục tiêu, quan điểm, phƣơng hƣớng đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp quận
82
3.1.1
Mục tiêu đổi mới
82
3.1.2
Quan điểm đổi mới
84
3.1.3
Phương hướng đổi mới
85
3.2
Dự báo những khó khăn, thách thức khi thực hiện đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận
88
3.3
Đề xuất giải pháp cho quá trình đổi mới
91
4
DANH MỤC
CÁ C TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN


Thủ tướng chính phủ
NĐ
:
Nghị định
TT
:
Thông tư
QĐ
:
Quyết định
Nxb
:
Nhà xuất bản

5
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong xã hội có giai cấp, vấn đề cơ bản, quan trọng của mọi cuộc cách
mạng đối với một dân tộc, đó là giành được chính quyền. Cách mạng Xã hội
chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để nhất trong lịch sử, thì việc giành chính quyền
chỉ là vấn đề cơ bản đầu tiên. Mục tiêu cao nhất của cuộc cách mạng này
nhằm mang lại tự do, dân chủ, công bằng và văn minh, tiến bộ cho xã hội loài
người. Vì vậy, chính quyền phải quản lý và định hướng phát triển xã hội tiến
bộ mới là nhiệm vụ quan trọng. Nói cách khác, việc xây dựng tổ chức bộ máy

chính sách của Đảng, Chính phủ về đổi với cơ cấu kinh tế nói chung và đổi
mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp nói riêng nhưng
dường như, kết quả hoạt động bộ máy cũng không nằm ngoài nhận định như
vậy.
Khi nghiên cứu về hiệu quả hoạt động bộ máy và những tác động đến
hoạt động bộ máy nhà nước có thể rút ra nhận định, một trong những yếu tố
cơ bản tạo nên hiệu quả hoạt động của chính quyền là phải có tổ chức bộ máy
và cơ chế hoạt động hợp lý. Nói cách khác, mô hình chính quyền kiểu gì và
vận hành như thế nào sẽ đem lại hiệu quả xã hội tương ứng. Do đó, việc xây
dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và chính
quyền địa phương nói riêng đang là một trong những nội dung được sự quan
tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
Nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đã tạo ra một quá
trình nhận thức, về những bất cập rõ nhất về mô hình tổ chức chính quyền địa
phương ở nước ta hiện nay như chưa có sự khác biệt giữa chính quyền ở nông
thôn với chính quyền ở đô thị; giữa các vùng, miền này với các vùng, miền
khác; giữa thành phố Thủ đô với các địa phương khác. Theo quy định của
pháp luật hiện hành, về cơ bản thì mô hình tổ chức chính quyền giống nhau
trong phạm vi cả nước. Trong khi đó, đòi hỏi khách quan về quản lý xã hội
cho các khu vực lại không hoàn toàn giống nhau. Đây là nguyên nhân quan
trọng khiến cho bộ máy chính quyền đô thị nói chung và chính quyền
Thành phố Hà Nội nói riêng hoạt động kém hiệu quả, thiếu chủ động, sáng
tạo.

7
Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đã đề ra yêu cầu:
"Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng Nhân dân
và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng Nhân
dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…". Nhằm triển khai các
chủ trương của Đảng, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai

quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông
thôn, đô thị, hải đảo" [19]. Nhận thức vai trò, trách nhiệm với cả nước, Đảng
bộ, chính quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc chỉ đạo của Trung ương,
nhận thức rõ nhiệm vụ, quyết tâm đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động
chính quyền các cấp.
Hiện trạng, cả phương diện lý luận và thực tiễn, cấp chính quyền thành
phố khá rõ ràng và hợp lý, cơ bản đáp ứng được yêu cầu trong hệ thống chính
quyền nhà nước. Chính quyền cơ sở gồm: xã, phường, thị trấn là một cấp
chính quyền “không hoàn chỉnh”, cũng có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân, nhưng vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới, nâng cao năng lực hoạt động
cho cấp này để có thể đáp ứng được yêu cầu quản lý giai đoạn hiện nay.
Trong trường hợp cần đổi mới tổ chức, cấp chính quyền cơ sở ít có ảnh hưởng
với xã hội vì hầu như cấp này không ban hành chủ trương, chính sách.
Chính quyền cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã), không chỉ riêng ở Hà
Nội, không chỉ riêng ở giai đoạn hiện nay mà trong các giai đoạn lịch sử đã có
rất nhiều nghiên cứu và giải pháp cho mô hình tổ chức và hoạt động. Cả
phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn, có nhiều tranh luận, thậm chí có ý
kiến trái chiều về mô hình chính quyền cấp huyện. Kết quả tổng kết lịch sử
chính quyền cho thấy, chính quyền cấp huyện là cấp “động” nhất. Có thời kỳ
tồn tại, thời kỳ không; khi hoàn chỉnh là cấp chính quyền, khi chỉ là cấp hành
chính. Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X của Đảng về cải cách hành chính đã
có chuyên đề thí điểm đổi mới căn bản tổ chức chính quyền các cấp, trong
đó, chính quyền cấp huyện được xem là một nội dung quan trọng của cuộc cải
cách.

9
Các công trình nghiên cứu khoa học quản lý hay xuất phát từ tổng kết
thực tiễn đều khẳng định chính quyền cấp huyện đã đóng góp đáng kể cho
quá trình xây dựng chính quyền nhà nước và thực hiện quản lý nhà nước thực
tế. Trong thực tế, chính quyền cấp thành phố không thể giải quyết nhanh và

Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương luôn là vấn đề có tính thời sự, cấp thiết. Từ khi Đảng và
Nhà nước đẩy mạnh công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia theo tinh
thần Nghị quyết Trung ương 3, khoá VIII, nhiều nhà khoa học pháp lý,
chuyên gia và nhà quản lý quan tâm nghiên cứu. Mỗi công trình nghiên cứu
đều quan tâm tập trung theo một giác độ nhất định. Giá trị khoa học và tổng
kết thực tiễn do các tác giả đưa ra có giá trị càng tạo nên tổng thể tri thức về
chính quyền địa phương. Có thể là lý luận; có thể là thực tiễn; cũng có thể chỉ
thể hiện sự quan tâm một khía cạnh hoặc một đối tượng hẹp nào đó, nhưng
đều hướng tới sự hoàn thiện tổng thể.
Khi nghiên cứu đề tài, rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, đề án đã được
quan tâm kế thừa, tác giả lựa chọn và ưu tiên những nhóm vấn đề có nội dung
cơ bản gần nhau nhất về kiến thức; chọn và ưu tiên những vấn đề làm tiền đề
lý luận và tổng kết thực tiễn liên quan đến đề tài như:
- Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Trung tâm Khoa học xã
hội và nhân văn Quốc gia, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, PGS.TS.
Lê Minh Thông chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001;
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt
Nam hiện nay - Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (PGS.TS. Lê Minh
Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát, 2002), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Kinh nghiệm cải cách hành chính đô thị ở Việt Nam Hội thảo, Viện
Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, Tổ chức tại thành phố Huế, 2003;
- Đề tài “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị” - Đề tài khoa
học cấp Bộ. Học Viện Hành chính Quốc gia. Hà Nội, 2003;
- Bàn về cải cách chính quyền địa phương - Nghiên cứu Lập pháp,
PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Số 9/2003;

11
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, vị trí, nhiệm vụ, của tổ
chức, cơ cấu bộ máy, đội ngũ cán bộ của chính quyền cấp quận. Từ đó, nêu bật
được tính cấp thiết cần đổi mới tổ chức chính quyền quận của thành phố Hà Nội.
Tìm hiểu mô hình và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới làm bài học
giúp nghiên cứu ứng dụng cho chính quyền Hà Nội.
Phản ánh thực trạng tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, mối quan hệ của
chính quyền cấp quận; phân tích những nhân tố tác động; chỉ ra điểm tích cực,
hạn chế và nguyên nhân đang diễn của tổ chức và hoạt động chính quyền cấp
quận trước yêu cầu phát triển Thủ đô hiện nay; mục tiêu nhằm từ kinh nghiệm
thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền quận trong
giai đoạn hiện nay và trong tương lai.
- Đề xuất được một số giải pháp thi cho công cuộc đổi mới; đề xuất mô
hình và lộ trình hợp lý cho việc đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận trong
tại thành phố Hà Hội trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu: bao gồm chính quyền cấp quận (gồm quận,
huyện, thị xã) tại thành phố Hà Nội. Cụ thể: tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Phạm vi thời gian: chủ yếu tập trung nghiên cứu quá trình hình thành,
thay đổi chính quyền cấp quận qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt từ sau Cách
mạng Tháng 8 năm 1945 đến nay.
5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lênin về chính quyền cách mạng
của giai cấp công nhân; Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước trong
sạch, vững mạnh và những quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về
xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ đổi mới.

13
Căn cứ vào tổng kết thực tiễn vận hành của bộ máy 3 cấp chính quyền

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1. KHÁI QUÁT QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG VÀ
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng
Quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng
luôn là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước cả về phương
diện lý luận, khoa học pháp lý và quản lý thực tiễn. Bởi lẽ, trên thực tế, khoa
học hành chính mới chỉ thực sự có chỗ đứng ở nước ta trong vài thập kỷ gần
đây. Lý luận về quản lý hành chính, về quản lý nhà nước được hình thành
từng bước và chậm hơn với thực tiễn xây dựng Nhà nước ta. Về nguyên tắc,
lý luận phải được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, phản ánh thực tiễn và thúc
đẩy thực tiễn phát triển. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà lý luận quản lý
nhà nước nói chung và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương nói
riêng chưa thể hiện hết vai trò soi đường cho thực tiễn phát triển.
Việc nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về quản lý nhà nước nói
chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng trong thời kỳ công nghiệp
hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế hiện nay của nhà nước ta là hết sức
quan trọng và cần thiết. Hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc
vào nhiều vấn đề trong đó khả năng tiếp thu và vận dụng những kiến thức về
khoa học quản lý của đội ngũ công chức vào thực tiễn như thế nào là một vấn
đề rất quan trọng. Nói cách khác, hiệu lực của bộ máy nhà nước chính là năng
lực vận dụng lý luận khoa học quản lý nhà nước vào thực tiễn để vận hành bộ
máy chính quyền.
Hệ thống lý luận về quản lý nhà nước ta hiện nay được xây trên cơ sở:
- Nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và
hệ thống các quan điểm của Đảng Cộng sản. Lý thuyết chủ đạo cho hệ thống
lý luận khoa học quản lý nhà nước trong hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam.



16
chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế
hoạt động của các bộ phận cấu thành.
Xuất phát từ cách thức tiếp cận, nghiên cứu khác nhau, khái niệm về
chính quyền địa phương có thể được khái quát:
Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ
quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương.
Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương - HĐND; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
-Uỷ ban nhân dân.
Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4
phân hệ cơ quan nhà nước ở trung ương (cơ quan quyền lực, cơ quan hành
chính, các cơ quan tư pháp). Bao gồm: cơ quan quyền lực- HĐND các cấp; cơ
quan hành chính- Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan tư pháp- Toà án nhân
dân và cơ quan kiểm sát.
Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và
hoạt động của hai cơ quan là HĐND và UBND là phổ biến nhất. Sắc lệnh số
63-SL ngày 23/11/1945 của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà, tại Điều
1 qui định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt
nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và Uỷ ban hành chính”; Nghị quyết lần
thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII ngày 18/6/1997 trong quy
định về việc tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa
phương đã nhấn mạnh nội dung kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và
hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này. Các văn bản luật và
dưới luật cũng dùng nhiều khái niệm này hầu như được hiểu và thống nhất: chính
quyền địa phương gồm 2 cơ quan cơ bản cấu thành, đó là: HĐND và UBND .
Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức HĐND và
Uỷ ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp
tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:

Trong thời kỳ đầu của tổ chức nhà nước, khi nói về bộ máy chính quyền địa
phương hầu hết các quốc gia đều chú trọng và đề cập đền bộ máy hành chính
nhà nước ở địa phương. Ở nhà nước ta hiện nay, biểu hiện rõ nét và tập trung
nhất trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương là hoạt động của HĐND
và UBND.

18
Hình thức và bản chất hoạt động của chế độ HĐND không phải có ngay
từ khi xây dựng bộ máy chính quyền địa phương, chỉ xuất hiện khi xã hội dân
chủ đã phát triển đến một chừng mực nhất định. Khi nhà nước thừa nhận vai
trò của quyền dân chủ, quyền tự quyết của cộng đồng dân cư trong những
trường hợp tập trung công việc liên quan địa phương. Hình thức hội đồng
(Hội đồng tự quản, HĐND…) ra đời như đứng bên cạnh (có khi như bên trên)
bộ máy hành chính. Nó được tổ chức ở một hay nhiều cấp và vai trò của nó
đến đâu là thước đo chế độ dân chủ và chế độ tự quản của chính quyền địa
phương. Vấn đề này đang được nghiên cứu để tìm ra những giải pháp để đổi
mới mô hình chính quyền địa phương.
Nói đến chính quyền là nói đền quyền tự quyết, tự quản tức là thông qua
bộ máy, chính quyền được toàn quyền quyết định các vấn đề xã hội trên địa
bàn theo qui định pháp luật. Cơ quan chấp hành đứng đầu là tập thể hoặc cá
nhân. Bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương do Trung ương qui định. Cơ
cấu tổ chức, quyền hạn và nhiệm vụ địa phương được ấn định cho mỗi giai
đoạn, trong một phạm vi nhất định. Không giống với nhiều nước, bộ máy
chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan
Nhà nước và được thành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành
chính, không có các đơn vị tự quản.
Thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhân dân ta đã xây dựng
một bộ máy chính quyền nhân dân mới với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt là
“thiết lập một chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân”. Điều này đã
được khẳng định ngày càng rõ nét qua các giai đoạn phát triển lịch sử, một

cả các đơn vị hành chính (tỉnh, khu tự trị, thành phố thực thuộc Trung ương;
huyện, thành phố, thị xã; xã, thị trấn; và khu phố trong các thành phố) theo
một cách thức chung, thể hiện nguyên lý tổ chức bộ máy hành chính trong
Nhà nước Xã hội chủ nghĩa. Đến giai đoạn Hiến pháp 1980, bộ máy hành
chính Nhà nước nước ta theo hướng nhấn mạnh tính chấp hành, tính tập thể
và nhìn chung là không có nhiều thay đổi.
Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1992, Pháp lệnh về
nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996 qui

20
định về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương, về cơ bản giống
như hiện tại. Có một số thay đổi nhỏ như: phân định rạch ròi hơn chức năng,
nhiệm vụ của UBND trong mối quan hệ với HĐND; tăng cường vai trò kiểm
tra, hướng dẫn của UBND với cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới trực
tiếp; tăng cường, nâng cao vai trò thủ trưởng của Chủ tịch UBND như: Chủ
tịch UBND được quyền phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới, đình chỉ văn
bản sai trái của HĐND cấp dưới.
Trong bộ máy chính quyền, HĐND có Thường trực HĐND, các ban của
HĐND. UBND có các cơ quan chuyên môn, không bao gồm các cơ quan khác
như Kho bạc nhà nước, Công an, Viện kiểm sát, Toà án có sự liên hệ và phối
hợp tương đối chặt chẽ với bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương.
Như đã đề cập ở trên, UBND được hình thành trong bộ máy Nhà nước
nước ta bắt nguồn từ hai yêu cầu:
Một là, do phương thức hoạt động của HĐND là theo kỳ họp, nên cần
phải lập ra một cơ quan để đảm nhiệm các chức năng tổ chức hoạt động
thường xuyên và tổ chức thực hiện các nghị quyết đã ban hành. Như vậy, theo
khía cạnh này, UBND gắn liền với HĐND nó như là cơ quan thường trực của
HĐND giữa hai kỳ họp.
Hai là, do việc tổ chức nền hành chính tập trung thống nhất với trình độ
tác nghiệp cao, nên phải tổ chức ra hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

Tóm lại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được xác lập
từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay ngày càng được củng cố, bổ
sung, hoàn chỉnh. Mỗi giai đoạn có những nét đặc trưng riêng (nhất là ở giai
đoạn đầu mới thành lập sau cách mạng tháng Tám), song về cơ bản đó là mô
hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết - chế độ HĐND. Tức là lấy HĐND
là cơ quan nền tảng của chính quyền địa phương. HĐND vừa đại diện cho
nhân dân địa phương, vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND
thành lập ra Uỷ ban hành chính (UBND ) là cơ quan chấp hành của HĐND,
cơ quan hành chính ở địa phương.
Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta không theo tính chất
của các loại đơn vị hành chính (cơ bản, trung gian) như trước đây và như ở đa

22
số các nước hiện nay mà chủ yếu dựa theo cấp bậc hành chính. Trong đó,
cách thức tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở các loại
đơn vị hành chính trong cùng một cấp gần giống nhau và rất ít sự khác biệt
giữa thành thị và nông thôn- HĐND và UBND được thành lập ở tất cả các
cấp đơn vị hành chính.
1.1.3. Một số nguyên tắc cơ bản đƣợc áp dụng phổ biến trong tổ chức
chính quyền các nƣớc trên thế giới.
Tổ chức chính quyền địa phương cụ thể trên thế giới trước đây và hiện
nay rất đa dạng, tuỳ theo đặc điểm của mỗi quốc gia, mỗi địa phương mà việc
lựa chọn các mô hình tổ chức chính quyền địa phương của mỗi nước có sự
khác nhau, nhưng dù có lựa chọn hình thức này hay hình thức khác thì đều
theo các nguyên tắc và mô hình nhất định. Tổng hợp các quan điểm của nhiều
học giả trên thế giới thì tổ chức chính quyền địa phương được xác lập trên cơ
sở các nguyên tắc: tập quyền, tản quyền, uỷ quyền, phân quyền và tập trung
dân chủ.
Tập quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó chính quyền trung ương nắm
giữ mọi quyền hành đối với địa phương. Nguyên tắc tập quyền thuần tuý hiện

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo thành hệ thống pháp luật
riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ máy các cơ quan
hành chính riêng và tư pháp riêng. Những lãnh thổ phải chịu sự giám sát của
các cơ quan nhà nước trung ương, bằng một hệ thống các quyết định phê
chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên. Các lãnh thổ tự trị này về
nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà
không có quyền ngoại giao chính trị và không được phép thành lập các quân
đội riêng.
Việc phân quyền chỉ được thực hiện tốt khi chúng ta xác lập đủ các điều
kiện sau:
- Phải có sự thống nhất chính trị mạnh và một nền kinh tế tương đối phát triển.

24
- Có đủ nguồn nhân lực và tài chính để tiến hành hoạt động phân quyền.
Trong đó đặc biệt đến năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ quản lý và năng
lực tác nghiệp của đội ngũ cán bộ chuyên môn trong các cơ quan chính quyền
địa phương.
- Phải có hệ thống pháp luật đủ mạnh, cụ thể, để xác định rõ thẩm quyền
của mỗi cấp trong hệ thống tổ chức.
- Phải có chính sách và chiến lược phân quyền trong từng giai đoạn. Trong
đó, chỉ rõ khi nào phân quyền, cái gì có thể phân quyền, mức độ phân quyền.
- Phải nâng cao trình độ dân trí để mọi người dân hiểu, ủng hộ và tham
gia các hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả nhất khi có một nền thể chế
phân quyền tốt.
- Phải kết hợp hài hoà giữa nguyên tắc tập trung với nguyên tắc dân chủ
để tạo ra sự cân bằng quyền hạn, trách nhiệm của các cấp.
Tập trung dân chủ, theo V.I. Lênin cần phải hiểu rõ rằng chế độ tập
trung dân chủ, một mặt thật khác xa chế độ tập trung quan liêu chủ nghĩa, và
mặt khác, thật khác xa chủ nghĩa vô chính phủ… Kỳ thực, chế độ tập trung
dân chủ không mảy may loại trừ chế độ tự trị, mà trái lại còn bao hàm sự cần