ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
ĐỖ THỊ MAI
THANH TRA NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH
VÀ XÃ HỘI (LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP)
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
HÀ NỘI – NĂM 2007
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
MỤC LỤC
Trang
Mở đầu
1
CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THANH TRA
NGÀNH LAO ĐỘNG – THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI
7
1.1.
Một số khái niệm cơ bản và các dấu hiệu phân biệt thanh
tra với kiểm tra
7
1.1.1.
Thanh tra
7
1.1.2.
Thanh tra hành chính
8
1.1.3.
Thanh tra chuyên ngành
9
1.1.4.
Thanh tra theo đoàn
9
1.1.5.
thiện bộ máy Nhà nước
18
1.3.
Vị trí, vai trò của Thanh tra ngành Lao động-Thƣơng binh
và Xã hội
19
1.3.1.
Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội là tổ chức thanh
tra thuộc ngành Lao động-Thương binh và Xã hội
19
1.3.2.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội là công cụ
không thể thiếu nhằm phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước của
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội
21
1.3.3.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội góp phần
bảo đảm trật tự, kỷ cương, tăng cường pháp chế
23
1.3.4.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội góp phần
củng cố nguyên tắc quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ
24
1.4.
Mô hình tổ chức thanh tra lao động ở một số nƣớc
25
1.4.1.
34
2.1.3.
Giai đoạn 1977 – 1990
35
2.1.4.
Giai đoạn 1991 – 2003
36
2.1.5.
Giai đoạn từ năm 2004 đến nay
37 2.2.
Thực trạng công tác thanh tra ngành Lao động - Thƣơng
binh và Xã hội (từ năm 2004 đến năm 2006)
38
2.2.1.
Khái quát tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội (kể từ khi có Luật
Thanh tra)
38
2.2.1.1
.
Về tổ chức bộ máy
38
2.2.1.2
.
Về chức năng, nhiệm vụ
40
2.2.2.
2.2.4.3.
Nhu cầu kiểm soát và quản lý ngày càng tăng
66
2.2.4.4.
Đội ngũ cán bộ thanh tra còn thiếu yếu và yếu
68
2.2.4.5.
Hệ thống cung cấp thông tin về pháp luật cho cán bộ thanh tra
còn hạn chế
71
2.2.4.6.
Nhận thức về công tác thanh tra, về pháp luật lao động, thương
binh và xã hội của đối tượng thanh tra còn chưa cao
71
2.2.4.7.
Cơ sở vật chất, trang thiết bị còn thiếu
72 2.2.4.8.
Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành có liên quan chưa chặt
chẽ
74
Chƣơng 3: các Giải pháp cơ bản đẩy mạnh công tác thanh tra ngành
Lao động - Thƣơng binh và Xã hội
77
3.1.
Các chính sách, định hƣớng lớn của Đảng và Nhà nƣớc về
công tác thanh tra
tỉnh và Bộ trưởng tại Luật Khiếu nại, tố cáo
86
3.2.2.
Đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của thanh
tra
87
3.2.2.1.
Thiết lập thanh tra cấp quận, huyện và theo hệ thống trực tuyến
87
3.2.2.2.
áp dụng phương thức thanh tra viên phụ trách vùng và phiếu tự
kiểm tra ở các lĩnh vực
88
3.2.3.
Nâng cao số lượng, chất lượng đội ngũ thanh tra viên và cán bộ
thanh tra
91 3.2.3.1.
Tăng số lượng
91
3.2.3.2.
Nâng cao chất lượng
93
3.2.4.
Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật, kinh phí phục vụ cho công
tác thanh tra
95
3.2.4.1.
102
3.2.7.2.
Tuyên truyền pháp luật về thanh tra
103
3.2.8.
Tăng cường hợp tác quốc tế về công tác thanh tra
104
Kết luận
106
Danh mục tài liệu tham khảo
107
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
Tên bảng
Trang
1.1
PHÂN BIỆT THANH TRA VỚI KIỂM TRA
11
2.1
Công tác thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động tại Thanh
tra Bộ
Kết quả tiếp công dân, xử lý thư đơn và giải quyết khiếu nại, tố
cáo tại các Sở năm 2006
59
2.11
Tỷ lệ doanh nghiệp được thanh tra tại một số địa phương
66
Më ®Çu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra là một trong ba nội dung cơ bản (lập quy, tổ chức thực hiện
và thanh tra, kiểm tra) của hoạt động quản lý nhà nước. Thông qua thanh tra,
các cơ quan quản lý nhà nước sẽ phát hiện những hiện tượng tiêu cực và tích
cực trong quản lý hành chính nhà nước, từ đó có hướng xử lý đối với những
biểu hiện tiêu cực và có tác động phù hợp đối với các hiện tượng tích cực.
Đồng thời, hoạt động thanh tra giúp cơ quan quản lý nhà nước kịp thời điều
chỉnh, sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tế. Vì vậy,
thanh tra là một chức năng thiết yếu, một hoạt động không thể thiếu của cơ
quan quản lý nhà nước.
Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội là cơ quan của Chính phủ, thực
hiện chức năng quản lý nhà nước về lao động, việc làm, an toàn lao động, dạy
nghề, chính sách đối với người có công với cách mạng, bảo trợ xã hội, phòng
chống tệ nạn xã hội (gọi chung là lao động, thương binh và xã hội) trong
phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện
chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc
Bộ quản lý theo quy định của pháp luật. Để thực hiện chức năng quản lý nhà
công tác thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội không thể đáp
ứng được nhu cầu quản lý đó.
Vì vậy, đẩy mạnh công tác Thanh tra ngành Lao động – Thương binh
và Xã hội là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Xuất phát từ lý do trên, tôi chọn: “Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội (Lý luận, thực trạng và
giải pháp)” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm qua đã có một số công trình nghiên cứu, đề tài khoa
học và bài viết liên quan đến Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã
hội, trong đó đáng chú ý là một số công trình sau:
+ TS. Bùi Sỹ Lợi (2005), “Qua đợt thí điểm thanh tra viên phụ trách
vùng và phát phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp”, Tạp chí Lao động và Xã
hội;
+ TS. Bùi Sỹ Lợi (2006), “ Vai trò của thanh tra lao động trong việc
thúc đẩy trách nhiệm xã hội doanh nghiệp”, Tạp chí Lao động và Xã hội;
+ Nguyễn Xuân Bân (2000), Chủ biên, Quy trình và phương pháp tiến
hành một cuộc thanh tra Chính sách Lao động, Nhà Xuất bản Lao động - Xã
hội, Hà Nội;
+ Đề tài cấp Bộ “Các điều kiện và giải pháp để chuyển phương thức
thanh tra theo Đoàn sang thanh tra viên phụ trách”, Chủ nhiệm TS. Bùi Sỹ
Lợi, Bộ Lao động –Thương binh và Xã hội, năm 2003.
+ Đề án “Nâng cao năng lực hệ thống thanh tra ngành Lao động –
Thương binh và Xã hội”, Thanh tra Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội,
năm 2005.
Những công trình nêu trên đã tiếp cận từng khía cạnh của hoạt động, tổ
chức bộ máy Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nhưng chưa
có một đề tài hay bài viết nào đề cập một cách toàn diện đến Thanh tra ngành
ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng.
- Các văn bản quy phạm pháp luật về công tác thanh tra ngành Lao
động – Thương binh và Xã hội.
- Thực trạng hoạt động của Thanh tra ngành Lao động – Thương binh
và Xã hội.
* Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Trong phạm vi toàn quốc
- Về thời gian: Từ 2004 đến năm 2006.
5. Cơ sở và phƣơng pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý luận
Xem xét lý luận về thanh tra một cách khách quan dựa trên cơ sở lý
luận và phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh,
các quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước trong điều kiện
phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
* Cơ sở thực tiễn
Dựa trên số liệu của các cuộc khảo sát, các báo cáo năm của Thanh tra
Bộ và Thanh tra Sở Lao động – Thương binh và Xã hội về các mặt công tác
từ năm 2004 đến năm 2006.
* Phƣơng pháp nghiên cứu
Để phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu và thực hiện nhiệm vụ đặt ra, tác
giả sử dụng những phương pháp sau: - Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp.
- Phương pháp điều tra, khảo sát, so sánh, thống kê.
6. Ý nghĩa của luận văn
Kết quả nghiên cứu và những đề xuất được nêu trong luận văn có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn trong việc đẩy mạnh công tác thanh tra ngành
1.1.1. Thanh tra
Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ gốc La tinh (In-spectare)
có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài
đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Tính chất của thanh tra
mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là
phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định.
Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê
đối với đối tượng bị thanh tra” [37, tr. 203]. Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải
thích: Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực
hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động
có tính trực thuộc. Trong cuốn sách Thuật ngữ Pháp lý phổ thông do Nhà
Xuất bản Pháp lý in năm 1986 định nghĩa: Thanh tra được xem là một biện
pháp (phương pháp) của kiểm tra. Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà Xuất bản
Đà Nẵng năm 2006 thì “thanh tra là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa
phương, cơ quan, xí nghiệp” [44, tr. 914]. Từ những phân tích trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau:
Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối
với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá
nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được pháp luật quy
định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật;
phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý chính sách, pháp luật để kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy
nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước;
bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức,
cá nhân.
Từ khái niệm trên có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của thanh tra
như sau:
Thứ nhất: Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước với tư cách là một
thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi vùng được giao
phụ trách và chịu trách nhiệm về những vấn đề có liên quan đến công tác
thanh tra trên địa bàn vùng [22]. Như vậy, thanh tra theo vùng không nhất
thiết phải tiến hành thanh tra theo đoàn mà có thể do một thanh tra viên tiến
hành.
1.1.6. Thanh tra trực tuyến Là mô hình thanh tra mà thanh tra viên chỉ phải chịu sự điều hành của
tổ chức thanh tra lao động cấp trên mà không lệ thuộc vào cơ quan hành chính
cùng cấp về lãnh đạo, chỉ đạo [22].
1.1.7. Đối tƣợng thanh tra
Là các cơ quan, tổ chức và cá nhân có hoạt động hoặc việc làm bị
thanh tra do Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên có thẩm quyền thực hiện.
[11, tr. 15].
1.1.8. Kiểm tra
Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà Xuất bản Đà Nẵng năm 1997 thì
“kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [40, tr. 504]. Từ
điển giải thích thuật ngữ Luật học định nghĩa “kiểm tra là hoạt động xem xét,
đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính
nhà nước có phù hợp pháp luật hay không và áp dụng biện pháp bảo đảm,
khôi phục sự phù hợp đó khi cần thiết” [16, tr. 74]. Xét dưới góc độ quản lý
nhà nước, khái niệm kiểm tra được hiểu: Là một chức năng quản lý, một khâu
trong quy trình quản lý, có chức năng xem xét tình hình và kết quả thực tế thi
hành pháp luật, chính sách, chủ trương của Nhà nước, thực hiện nhiệm vụ
chính trị – kinh tế – xã hội được giao [44, tr. 565].
Như vậy, kiểm tra là một khái niệm rất rộng, được hiểu theo nhiều
nghĩa khác nhau để chỉ các hoạt động có tính chất và mức độ khác nhau. Tuy
nhiên có thể chia làm hai loại:
Cơ quan quản lý nhà nước
Đa dạng hơn: cơ quan quản
lý nhà nước, các tổ chức (tổ
chức chính trị, chính trị - xã
hội, xã hội-nghề nghiệp, ….)
và các cá nhân Thẩm quyền
Có quyền xử phạt và áp
dụng các biện pháp cưỡng
chế thi hành
Không có quyền xử phạt,
cưỡng chế mà chỉ có quyền
kiến nghị
Tính chất công
việc
Đòi hỏi phải có trình độ,
nghiệp vụ cao, khả năng
chuyên sâu
Không nhất thiết phải đòi
hỏi trình độ nghiệp vụ quá
chuyên sâu
Phạm vi hoạt
động
HÑp h¬n, th-êng cã chän
läc
Réng, phô thuéc vµo ®Æc
®iÓm cña chñ thÓ kiÓm tra
Trình tự, thủ tục
Sắc lệnh ghi: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ
nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của các Uỷ ban nhân
dân và các cơ quan của Chính phủ”.
Những năm đầu của Nhà nước Việt Nam non trẻ, quyền “kiểm soát”
đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện (theo Hiến
pháp 1946) và giao cho Hội đồng Chính phủ (theo Hiến pháp 1959). Bắt đầu
từ Hiến pháp năm 1980, công tác thanh tra được xác định là một chức năng
của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định
Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và
kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng
lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành
những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”.
Đến Hiến pháp năm 1992, công tác thanh tra, kiểm tra được thể hiện cụ
thể qua các Điều 112, 115, 116 và 124, trong đó có những nội dung quy định
Chính phủ, các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh
đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra
nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân” và “ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra
việc thi hành các văn bản đó ”. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của
Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị,
thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó ”. Như vậy, ngay từ ngày đầu tiên thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng
hoà, các tổ chức thanh tra nhà nước luôn luôn được xác định là cơ quan, bộ
phận của bộ máy hành chính nhà nước, của Chính phủ, có chức năng kiểm
soát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức
nhà nước. Vị trí của công tác thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý của cơ
quan hành pháp, là một nhiệm vụ của cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Thực hiện nhiệm vụ này, trước hết thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước
nhân của sự khác nhau về cơ bản phụ thuộc vào thể chế chính trị, thiết chế tổ
chức nhà nước, truyền thống pháp lý và yêu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, xã
hội. Vậy ở nước ta, đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước trong
điều kiện mới theo hướng nào đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả
về cơ sở lý luận và thực tiễn, đặt hoạt động thanh tra nhà nước trong việc xem
xét hoạt động quản lý nhà nước theo hệ thống chính trị và yêu cầu của công
cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Trong điều kiện của Việt Nam hiện nay,
hoạt động thanh tra nhà nước là một chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý
hành chính nhà nước, do vậy hình thành hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước
ở các cấp, các ngành để giúp thủ trưởng các ngành và Uỷ ban nhân dân các
cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình là tất yếu.
1.2.2. Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản
lý nhà nƣớc
Theo quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lê nin thì khi có quản lý là phải
có thanh tra. Lê nin cho rằng: Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là
hai. Mục đích của thanh tra là nhằm xây dựng khả năng biết làm, biết thành
thạo trong quản lý. Như vậy, theo lý luận Mác – Lê nin thì thanh tra là một chức năng không thể thiếu trong quá trình quản lý, mục đích quản lý sẽ không
đạt được nếu thiếu hoạt động thanh tra.
Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra cũng dựa
trên những luận điểm cơ bản của Chủ nghĩa Mác-Lênin. Vai trò quan trọng
của công tác thanh tra được thể hiện trong nhiều bài viết, bài nói, chỉ thị của
Bác ở nhiều lúc, nhiều nơi. Người nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là người
bạn của dưới và thanh tra là để theo dõi, xem xét kế hoạch, chỉ thị, chính sách
đó, các địa phương đã chấp hành như thế nào, nếu họ làm sai hay gặp khó
khăn, còn giúp họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đưa xuống”
[33]. Tai, mắt là bộ phận của cơ thể con người, là phương tiện để nhận thức
và đem lại cho con người tri thức. Người đã ví thanh tra như tai mắt của con
nước” [10].
Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có
trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra
việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ
quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có
trách nhiệm. Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các
hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý chính
sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện
pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt
động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
1.2.3. Thanh tra là phƣơng thức bảo đảm quyền dân chủ của nhân
dân
Copyright: Tài liệu đại học ©