ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN NỮ PHƢƠNG THẢO
QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN
NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 10
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân 10
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân 10
1.1.2. Đặc trưng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân 12
1.1.3. Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân 15
1.1.4. Phân biệt các loại văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa
Phương 18
1.1.5. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển 22
1.2. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 26
1.2.1. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 26
1.2.2. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp
luật 31
1.3. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh 39
1.3.1. Hệ thống các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xây dung và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND, UBND 39
1.3.2. Trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương 40
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ 48
2.1. Những thành tựu và bất cập, hạn chế của công tác xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ 48

3.5. Các giải pháp khác 110

KẾT LUẬN 112
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114

DANH SÁCH CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú
Thọ

Bảng 2.2 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp
huyện

Bảng 2.3 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã

Bảng 2.4 Kết quả công tác tự kiểm tra văn bản

Bảng 2.5 Kết quả kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:
Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001)
khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân
dân" "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế XHCN"[ 9,Đ 12] vì vậy Đảng và Nhà nước ta luôn xác định
việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà
nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội
nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng; Vấn đề này đã được khẳng
định trong nhiều văn kiện trọng đại như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày
02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm
công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24
tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ
Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ IX Trong đó việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật có một vị trí quan trọng trong hoạt động và quản lý của
các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Văn bản quy phạm pháp

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng cũng bộc lộ những hạn chế, vướng
mắc về lý luận, pháp luật và thực tiễn. Một số cơ quan quản lý nhà nước
ở địa phương ban hành văn bản trong một số trường hợp vượt quá thẩm
quyền, vi phạm các quy định của luật và các văn bản của cơ quan nhà
nước cấp trên; quá trình xây dựng, ban hành không tuân theo một trật tự,
thủ tục nghiêm ngặt, hợp lý và khoa học, thiếu thống nhất về hình thức
văn bản và kỹ thuật soạn thảo ban hành văn bản.
Từ những tồn tại như vậy của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa
phương trong việc ban hành văn bản nên đã gây những hậu quả tiêu cực
về nhiều mặt, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà
nước ở địa phương. Vì vậy cần có sự nghiên cứu đổi mới hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nươc ở địa phương mà
đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật.
Về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung đã được đề cập
trong nhiều công trình nghiên cứu, sách báo khoa học, đặc biệt từ sau khi
có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm
2004; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nhưng chưa
có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống về trình tự, thủ
tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ.
Việc nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (đặc biệt là cơ quan
quản lý nhà nước cấp tỉnh trực thuộc trung ương) là một yêu cầu cần
thiết đặt ra hiện nay. Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài "Quy trình xây dựng
và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ" làm luận văn thạc sỹ của
mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu:
2.1. Mục tiêu tổng quát:
Mục tiêu tổ quát của đề tài “Quy trình xây dựng và ban hành văn

đóng góp khoa học mới như sau:
Thứ nhất, đưa ra và luận giải được những điểm cơ bản về văn bản
quy phạm pháp luật, Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân
Thứ hai, từ khó khăn và thực trạng trong quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh
qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ, phân tích các nguyên nhân và những vấn đề
còn tồn tại;
Thứ ba, trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đưa ra giải pháp, kiến
nghị nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
* Đối tượng nghiên cứu:
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Phú Thọ ban hành; thực
tiễn hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ
* Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Phú Thọ với 13 huyện, thị
xã, thành phố trong tỉnh.
- Phạm vi thời gian: Trong 7 năm ( từ năm 2004 khi Luật ban hành
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
có hiệu lực cho đến nay)
5. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài:
Ở nước ta hiện nay có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề về
xây dựng pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật, văn bản
hành chính, quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà
khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học. . .) quan tâm và có
nhiều công trình nghiên cứu, như:
- Các công trình nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ

- TS. Nguyễn Thị Như Mai “Chính sách và xây dựng pháp luật”,
ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ: chỉ ra những bất cập và
nguyên nhân của quy trình hình thành chính sách pháp luật của nước ta
hiện nay;
- Ths. Tào Thị Quyên So sánh quy trình lập pháp của Việt Nam và
Thụy Điển, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 12/2006 phân tích quy trình
lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển để làm rõ sự giống nhau và khác
nhau giữa các văn bản do Chính phủ chuẩn bị.
- Nguyễn Chí Dũng, Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân
dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, (số 12/2005), tr. 25.
- Phạm Tuấn Khải, Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:
vai trò, ý nghĩa và thực trạng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14,
tháng 6/2006), tr. 20.
- Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà
Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công.
- TS. Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu lực của văn bản pháp luật
những vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31.
- PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công
an nhân dân, Hà Nội.
- Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản
lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc
sĩ Quản lý nhà nước.
- PTS. Lưu Kiếm Thanh (1999), Hướng dẫn soạn thảo văn bản
quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê.
- Luật gia Nguyễn Văn Thông ( 2001), Hướng dẫn kĩ thuật soạn
thảo văn bản, Nhà xuất bản Thống kê.
- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Giáo trình Lý luận và kĩ thuật soạn

tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1 - Cơ sở lí luận và pháp luật về xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật
Chương 2 - Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua
thực tiễn tỉnh Phú Thọ
Chương 3 – Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
Cho đến nay, văn bản được dùng với nhiều phạm vi, góc độ khác
nhau. Với nghĩa thông thường, văn bản là tên gọi chỉ những tài liệu, bài
viết được in ấn, lưu hành hàng ngày trong giao tiếp (một bài báo, một
công văn, một tập tài liệu, một quyết định…). Với nghĩa là một thuật
ngữ ngôn ngữ học, văn bản là một trong những đơn vị phức tạp, có nhiều
cách hiểu và định nghĩa khác nhau.
Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích
văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận

Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật
của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản
quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và
văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban
hành.
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở
Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan
chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số
31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định
khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo
định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này
đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; văn bản quy phạm
pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống
pháp luật quốc gia. Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật theo
quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban
hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa
phương.
Tuy nhiên, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung
cũng như văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nói riêng

đối tượng được các quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.
c, Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định
Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận
dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở địa
phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức
văn bản nhất định. Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ
thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật”
d, Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung
+ Thẩm quyền về hình thức
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ
quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu
việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm
quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND gắn với hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật đó là:
HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Nghị quyết;
UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Quyết định, Chỉ
thị.
+ Thẩm quyền về nội dung
Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không
được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà
thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003.
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã
được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn

cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương) ban hành có những tính chất
chủ yếu sau:
Một là, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý
nhà nước ở địa phương là những văn bản dưới luật, được ban hành trên
cơ sở để thực thi Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà
nước cấp trên.
Thuộc tính này của văn bản các cơ quan quản lý nhà nước địa
phương là xuất phát từ vị trí và tính chất pháp lý của của các quan quản
lý Nhà nước địa phương trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên
tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức và
hoạt động của các cơ quan Nhà nước, trong đó có các cơ quan nhà nước
địa phương.
Cũng như các cơ quan nhà nước khác, hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương là một trong
những hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
quyền hạn theo luật định. Những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
các cơ quan Nhà nước địa phương được Hiến pháp, Luật và các văn bản
của các cơ quan nhà nước cấp trên quy định. Cho nên những văn bản do
các cơ quan Nhà nước địa phương ban hành phải căn cứ vào quy định
của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành luật và các văn bản của các
cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và đi vào đời
sống xã hội và thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương.
Vì vậy trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước ở
địa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy
định của Luật và các văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên
(những văn bản cá biệt). Cụ thể hoá các quy định của Luật và các văn
bản của các cơ quan quản lý cấp trên để thi hành ở địa phương. Tuy
nhiên cũng có những trường hợp khác, khi không có quy định của luật và
các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về những vấn đề
mới phát sinh tại địa phương để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã