1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ MAI HƢƠNG

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ


KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT Người hướng dẫn khoa học: TS Vũ Trọng Hách Hà Nội - 2010

39
Chng 2- thực trạng kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật của hội đồng
nhân dân và uỷ ban nhân dân trên địa bàn
tỉnh thanh hoá
50
2.1 Thc tin cụng tỏc kim tra v x lý vn bn quy phm
phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ 50
2.1.1 Nhng kt qu t c trong hot ng xõy dng, ban
hnh; kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp phỏp lut
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ

50
2
2.1.2. Thc trng cụng tỏc kim tra v x lý vn bn quy phm
phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ
88
3.1. Gii phỏp chung:
88
3.2. Gii phỏp c th:
88
3.2.1. Gii phỏp t phớa a
phng
88
3.2.2. Gii phỏp t phớa Trung ng
90
3.2.2.1. Gii phỏp hon thin phỏp lut hoc cỏc quy nh v ban
hnh, kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp phỏp
lut

91 3
3.2.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương……………

93
3.2.2.3. Giải pháp bảo đảm các điều kiện thực hiện kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…

96
3.2.2.4. Giải pháp về cơ chế chính sách (về tài chính, ngân sách
và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra)…

98


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Uỷ ban nhân dân
VBQPPL:Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
QĐ: Quyết định
NQ: Nghị quyết
VBHC: Văn bản hành chính

5

phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp
được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương.
Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đã rất quan tâm tới việc
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn
bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định
của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho
phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà
chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ở nơi này hay nơi khác chính quyền
các cấp vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản…
Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn
bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các
bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban
hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương
tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong
những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền.
Nhận thức được tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề
tài: “ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” cho luận văn thạc sĩ
của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở nước ta hiện nay, vấn đề văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành
chính, quyết định quản lý nhà nước đang được nhiều nhà khoa học (luật học, 7
hành chính học, ngôn ngữ học. . . ) quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn
bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên chưa có
công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở địa
bàn tỉnh Thanh Hoá.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài:
Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính công
và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành chính-
luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hoá, với mục đích
nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Do đó,
nội dung đề tài không tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật, mà còn đánh giá cả hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những
tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các
giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh
Hoá đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
khả thi trong thực tiễn.
Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ
sau:
- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật; 9
- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương từ khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh

Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một
trong những cố gắng đầu tiên của ngành tư pháp trong nghiên cứu vấn đề
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương một cách
chuyên sâu và toàn diện. Vì thế, luận văn:
- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
- Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây
dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân;
- Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo
và ban hành văn bản, thẩm định và đánh giá tác động của văn bản.
6. Bố cục của luận văn
Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài
liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1- Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật
Chương 2- Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá
Chương 3- Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh
Than Hoá 11

có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong
đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội
chủ nghĩa”.
Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,
có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm
pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy
phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành.
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung
ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền
địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc
Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: 13
“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật
này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực

dân năm 2004 chỉ là một sự khẳng định lại những nội dung đã được quy định
trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2002 mà thôi [37, tr 42].
Vậy, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận dạng một văn bản quy phạm
pháp luật hay một văn bản “có tính quy phạm pháp luật” ?.
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
có các dấu hiệu sau đây:
- Chứa đựng “quy phạm pháp luật”
Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản
quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng
“quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình
ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì
việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ
tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải
được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định,
thậm chí đó là thẩm quyền hiến định.
Quy phạm pháp luật trong một văn bản quy phạm pháp luật có hai dấu
hiệu đặc trưng:
+ Có hiệu lực lâu dài và ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng,
không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm 15
vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối
tượng thi hành.
+ Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước
đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân)
đều phải nghiêm chỉnh thi hành.

Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy
định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm
pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt
ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần
phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành.
- Được Nhà nước bảo đảm thi hành
Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện
pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng
việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định
trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện
và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nƣớc và phát triển
1.1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn
Văn bản quy phạm pháp luật không thể làm biến mất ngay lập tức những
rác thải trên dòng sông hay tái tạo các khu rừng nhưng bằng môi trường thể
chế sẽ khuyến khích thúc đẩy mỗi con người phải hành động vì lợi ích chung,
môi trường thúc đẩy nỗ lực của những người điều hành xã hội, những công
chức, doanh nhân, những công dân sống và làm việc trong môi trường đó.
Không có pháp luật thì nhà nước không thể quản lý được xã hội. Quay trở lại
với vấn đề phân quyền cho chính quyền địa phương. Có thể nói, với những 17
vấn đề mà chính quyền trung ương khó có thể với tới thì cần phân quyền cho
địa phương để bảo đảm hiệu quả việc quản lý. Một cách hiển nhiên là, dù có
quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định
các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với việc bảo vệ một cánh
rừng này khỏi nạn khai phá bừa bãi hoặc dòng sông kia thoát khỏi việc bị đổ

suất lao động và tăng thu nhập. Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả
dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển,
người ta gọi đó là “thể chế có vấn đề”. Đặc điểm ở các vùng nông thôn là
người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp
và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử
dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người
thất nghiệp. Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để
mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát
huy được các nguồn lực. Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn
định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển.
1.1.2.4. Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã
hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển
Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong
khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn
không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại,
quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của
nhà nước. Thật vậy, có một số quy tắc xử sự mà việc không thực hiện nó gắn
liền với biện pháp cưỡng chế của cơ quan công quyền, ví dụ người lái xe đi
vào đường cấm hay vượt đèn đỏ thì cảnh sát sẽ can thiệp ngay.
Như vậy, luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản
lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật
bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu 19
trong các cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Quy phạm đưa ra quy định
bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải. Quy định mang tính bắt buộc
tuyên bố điều mà người ta bắt buộc phải làm. Tất cả các quy phạm này đều
nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự
theo mong muốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn

hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được
đặt ra;
Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính
đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình
thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo.
2. Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính
xác của một sự việc hay một lời khai. Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân
dân
Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh giá
về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp luật
hiện hành. Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính hợp
thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên yêu cầu kiểm tra tính hợp thức và
đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm chất
lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ). Hoạt động kiểm tra
được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích, yêu cầu
khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau.
1.2.1.2.Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng được
coi là một trong các hoạt động “hậu kiểm’’, tức là sau khi văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra văn bản quy 21
phạm pháp luật). Thời điểm tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật).
Nói đến kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khái niệm kiểm tra ở

phạm pháp luật
1.2.2.1. Mục đích:
Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, việc kiểm tra
văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn
bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản,
bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật,
đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của
cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật.
Như vậy, theo nội dung của Điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản
bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là
mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Người kiểm tra phải xem xét kỹ
toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ
tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày,
tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi
nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra
phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,
về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu
lực của văn bản ;
Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn
bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung
sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn 23
bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành
văn bản trái pháp luật;
Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội
dung sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn