BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ CẨM GIANG

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017


Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : TS. TẠ NGỌC HẢI

Phản biện 1 :....................................................................................
Phảnbiện 2 :......................................................................................

Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện
Hành Chính Quốc gia

thấy, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, hoạt
động kiểm tra văn bản QPPL nói riêng đã được đề cập nghiên cứu,
phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau nhưng vẫn còn
nhiều vấn đề về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của
HĐND và UBND ở cấp tỉnh trong thời gian gần đây chưa được đề

1


cập nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo.
Chính vì vậy, việc chọn đề tài về kiểm tra văn bản QPPL của HĐND,
UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi để nghiên cứu vẫn là
cần thiết trong tình hình hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện hoạt động kiểm tra
văn bản QPPL dưới góc độ lý luận và xuất phát từ thực tiễn thực hiện
hoạt động này ở tỉnh Quảng Ngãi. Luận văn tập trung làm rõ cơ sở lý
luận về kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND; Phân tích,
đánh giá đúng thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, nguyên
nhân và bài học kinh nghiệm cũng như đề xuất giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi;
hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện do
Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi tham mưu UBND tỉnh thực hiện từ năm
2012 đến năm 2016 trong phạm vi 14 huyện, thành phố tại tỉnh
Quảng Ngãi; các nhóm giải pháp về kiến nghị hoàn thiện hoạt động


3


8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu
tham khảo, luận văn được viết thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý
luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân; Chương 2: Thực trạng kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi; Chương 3: Giải pháp hoàn
thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi.
Chương 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN
NHÂN DÂN
1.1. Văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt
buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất
định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật
này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm
pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự,
thủ tục quy định trong Luật này.

4

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Bên cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung thì
văn bản QPPL của HĐND và UBND có những đặc điểm riêng như
mang tính quyền lực nhà nước; mang tính cụ thể, thiết thực, kịp thời;
có hiệu lực pháp luật không lâu dài; có hiệu lực trong phạm vi địa
giới hành chính của địa phương.
1.2.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Trước đây, theo quy định của Luật 2004, Luật 2008 thì hình
thức văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết và UBND là quyết
định, chỉ thị. Tuy nhiên, hiện nay theo Luật 2015 thì HĐND các cấp
chỉ có hình thức là nghị quyết và UBND các cấp chỉ còn lại hình thức
là quyết định.
1.2.4. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các loại văn bản hành
chính khác ở địa phương
Nhận biết, phân biệt được sự giống nhau và sự khác nhau văn
bản QPPL với văn bản hành chính thông thường là cơ sở đầu tiên
phục vụ cho công tác xây dựng văn bản được đảm bảo đúng hình
thức, quy trình, chất lượng cũng như bảo đảm việc kiểm tra đúng đối
tượng.
1.2.5. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân
6


Tính hợp hiến của văn bản QPPL được hiểu là mọi văn bản
QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành phải phù hợp với hiến
pháp.

dân
Nguyên tắc kiểm tra bao gồm: nguyên tắc thường xuyên,
toàn diện, kịp thời; nguyên tắc khách quan, công khai, minh bạch;
Nguyên tắc pháp chế; Nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan;
Nguyên tắc không vụ lợi; Nguyên tắc thông tin đầy đủ, chính thức về
kết quả kiểm tra; Nguyên tắc chịu trách nhiệm.
Nội dung kiểm tra: Xác định văn bản QPPL được ban hành
đúng thẩm quyền; Xác định nội dung của văn bản phù hợp với quy
định của pháp luật hiện hành; Xác định văn bản quy phạm pháp luật
được ban hành đúng căn cứ pháp lý; Xác định văn bản QPPL được
ban hành phải được trình bày đúng thể thức và kỹ thuật; Văn bản
được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục
xây dựng, ban hành theo quy định của pháp luật
Phương thức kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và
UBND: Gồm có hai phương thức tự kiểm tra văn bản và kiểm tra văn
bản theo thẩm quyền.
Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
và UBND
Quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL gồm 7 bước: Gửi
văn bản kiểm tra; Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra; Phân
8


công người kiểm tra văn bản; Thực hiện kiểm tra văn bản; Báo cáo
kết quả tự kiểm tra; Xử lý văn bản trái pháp luật đã ban hành; Công
bố, lưu trữ kết quả tự kiểm tra;
Quy trình kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền cũng
gồm 7 bước: Gửi văn bản kiểm tra; Tiếp nhận văn bản thuộc đối
tượng kiểm tra; Phân công người kiểm tra; Tiến hành kiểm tra; Báo
cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng xử lý; Kết luận kiểm

trái pháp luật của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HĐND cùng
cấp bãi bỏ.
1.3.6. Ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND có ý nghĩa rất
quan trọng trong việc ban hành và xây dựng văn bản. Thông qua hoạt
động này những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp
pháp được loại bỏ làm cho hệ thống văn bản QPPL được đồng bộ,
minh bạch và đảm bảo tính hợp pháp, hợp hiến và tính thống nhất
của văn bản. Bên cạnh đó, cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức
chấp hành kỷ luật ban hành văn bản cũng như trách nhiệm của cơ
quan soạn thảo, ban hành văn bản.
Chương 2:
THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI
10


2.1. Giới thiệu khái quát về điều kiện tự nhiên và đặc
điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi
Quảng Ngãi là tỉnh ven biển, nằm trong vùng kinh tế trọng
điểm miền Trung gồm có 14 huyện, thành phố, trong đó có 6 huyện
miền núi, 01 hải đảo, 01 thành phố và 06 huyện đồng bằng với 184
xã, phường, thị trấn với diện tích là 5.152,49 km2.
Tỉnh Quảng Ngãi với tiềm lực kinh tế - xã hội đa dạng, có lợi
thế lớn và bước đầu đạt được những thành tựu quan trọng nhưng hiện
tại có không ít những khó khăn, tồn tại. Đây chính là những thách
thức lớn đối với tỉnh Quảng Ngãi, trong đó với vai trò là cơ quan
đứng đầu bộ máy hành chính của địa phương, UBND tỉnh Quảng

Về thể chế
Mặt dù còn chưa đầy đủ nhưng tỉnh Quảng Ngãi cũng là một
trong những địa phương đi đầu trong việc ban hành những quy định
cụ thể về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL dựa
trên các văn bản của trung ương. Các văn bản pháp luật này chính là
nỗ lực đảm bảo căn cứ pháp lý chắc chắn, rõ ràng để nâng cao hiệu
quả chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản của HĐND,
UBND các cấp trên địa bàn tỉnh.
Về kết quả đạt được
Kết quả đạt được trong công tác kiểm tra văn bản QPPL do
12


HĐND, UBND các huyện, thành phố gửi đến
Từ năm 2012 đến năm 2016, Sở Tư pháp nhận được 476 văn
bản các loại, trong đó có 422 văn bản QPPL và 54 văn bản không
phải là văn bản QPPL do HĐND, UBND các huyện, thành phố gửi
đến và tiến hành kiểm tra 413 văn bản, phát hiện 15 văn bản trái pháp
luật, sau kiểm tra đã kịp thời có văn bản thông báo gửi về HĐND,
UBND các huyện, thành phố xử lý 11 trường hợp.
Kết quả đạt được trong công tác kiểm tra văn bản QPPL
thông qua việc thành lập các đoàn kiểm tra
Từ năm 2012 đến năm 2016, đã thành lập 20 đoàn kiểm tra
văn bản kiểm tra tại 14 huyện, thành phố và tiến hành kiểm tra
290.969 văn bản các loại, trong đó có 742 văn bản QPPL gồm 420
nghị quyết, 311 quyết định và 11 chỉ thị qua đó kiến nghị xử lý 140
văn bản QPPL có sai sót về thẩm quyền ban hành, sai về nội dung,
sai căn cứ pháp lý và hình thức văn bản.
2.3.2. Về mặt hạn chế
Một là, vẫn còn tình trạng văn bản QPPL sau khi ban hành

14


Ba là, cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế của đơn vị làm
nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL tại tỉnh Quảng Ngãi chưa được tổ
chức lại cho phù hợp.
Bốn là, công tác tập huấn chuyên môn nghiệp vụ chuyên sâu
về kỹ năng kiểm tra văn bản trong thời gian qua chưa được Bộ Tư
pháp quan tâm thực hiện.
Năm là, sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban
hành văn bản QPPL cũng như với cộng tác viên chưa chặt chẽ.
Sáu là, việc tiếp cận, khai thác các văn bản mới (nhất là ở
các huyện miền núi) chưa kịp thời, nhanh chóng.
2.4. Những khó khăn, thách thức trong việc nâng cao chất
lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Một là, vẫn còn khó khăn trong việc xác định văn bản quy
phạm pháp luật.
Hai là, về nội dung kiểm tra chưa quan tâm nhiều đến tính
hợp lý của văn bản QPPL.
Ba là, Nghị định 34 lại đưa ra hình thức “đính chính”, nhưng
nó không phải là hình thức xử lý văn bản trái pháp luật.
Bốn là, việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan,
người ban hành văn bản trái pháp luật chưa rõ ràng.

15


Năm là, đối với các cơ chế, chính sách phục vụ cho công tác
kiểm tra văn bản trên địa bàn tỉnh hiện nay chưa được sửa đổi, bổ

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
Việc bố trí kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản của Sở Tư
pháp tỉnh Quảng Ngãi được UBND tỉnh thực hiện từ năm 2007. Nhìn
chung kinh phí chi cho công tác văn bản nói chung, kiểm tra văn bản
nói riêng hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi vẫn còn thấp, chưa tương xứng
với yêu cầu nhiệm vụ được giao, chưa tạo được động lực cho người
làm công tác kiểm tra an tâm công tác.
2.5.4. Các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật
Điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc phục vụ
cho công tác kiểm tra đã được bố trí, trang bị tương đối tốt và đầy đủ
đã tạo điều kiện thuận lợi thực hiện hoạt động chuyên môn. Tuy
nhiên, do trụ sở Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi được thiết kế và xây
dựng từ những năm 2000 nên diện tích phòng làm việc khá chật hẹp
nên không tạo được sự thoải mái về mặt không gian làm việc.
Về hệ cơ sở dữ liệu

17


Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở đối chiếu, kiểm tra văn bản là một
trong những nhiệm vụ quan trọng và tiếp tục được quan tâm triển
khai.
2.6. Kinh nghiệm đúc kết
Một là, công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có vai trò
quan trọng góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật từ đó tăng cường
pháp chế trong công tác quản lý nhà nước tại các địa phương.
- Thứ hai, nhận thức và mức độ quan tâm của cấp ủy đảng,
của HĐND, UBND các cấp là điều kiện quan trọng để phát huy và
nâng cao vai trò công tác văn bản nói chung và kiểm tra văn bản

thời gian tới tiếp tục được quan tâm đẩy mạnh thực hiện.
Thứ tư, đổi mới thể chế liên quan đến kiểm tra văn bản QPPL
là một trong những vấn đề quan trọng tiếp tục được các cơ quan
trung ương và địa phương quan tâm thực hiện nhằm phát huy vai trò,
vị trí của công tác này cũng như khắc phục những tồn tại, hạn chế
hiện nay.

19


- Thứ năm, hoàn thiện các điều kiện cần thiết để đảm bảo
nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL.
3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật
3.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật tạo cơ sở pháp
lý đồng bộ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
3.2.1.1. Sửa đổi, bổ sung
Thứ nhất, tiêu chí, dấu hiệu để phân biệt giữa văn bản QPPL
với văn bản không phải QPPL
Thứ hai, sửa đổi quy định về thời hạn kiểm tra văn bản
QPPL.
Thứ ba, bổ sung tiêu chí tính hợp lý vào nội dung kiểm tra.
Thứ tư, bổ sung các biện pháp xử lý văn bản QPPL như: sửa
đổi, bổ sung, thay thế, đồng thời quy định rõ dấu hiệu bất hợp pháp,
bất hợp lý nào sẽ bị áp dụng từng biện pháp xử lý đó để đảm bảo
thống nhất với quy định của Điều 11 Luật 2015
Thứ năm, quy định rõ các biện pháp cũng như cách thức thực
hiện quy định về truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, người
có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật cũng như cơ
quan, đơn vị tham mưu soạn thảo, thẩm định văn bản đó.

3.2.2.2. Kết hợp công tác kiểm tra với các công tác thẩm
định, rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật và kiểm
soát thủ tục hành chính
21


Là tiền đề để việc kiểm tra được dễ dàng, thuận lợi và nhanh
chóng.
3.2.3. Kiên quyết xử lý đối với các kiến nghị qua kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật
Những văn bản đã được xử lý nhưng chưa triệt để và chưa
được xử lý thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra tiến hành việc đôn
đốc, nhắc nhở, yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn
bản đó thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý và thông báo kết quả xử lý
cho cơ quan kiểm tra trước khi báo cáo cơ quan có thẩm quyền đình
chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn
bản đó. Bên cạnh đó, cần chú trọng đến việc xem xét, xử lý trách
nhiệm đối với cơ quan, người đã tham mưu, ban hành văn bản trái
pháp luật
3.2.4. Giải pháp về bảo đảm các điều kiện kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp huyện
3.2.4.1. Về chỉ đạo, đôn đốc
Các cơ quan có thẩm quyền các cấp cần nhận thức đúng về ý
nghĩa và tầm quan trọng của công tác kiểm tra xử lý văn bản QPPL;
quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra thực hiện công tác kiểm tra
văn bản của địa phương mình.
3.2.4.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật