BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận án.
- PGS.TS. Vũ Đức Đán và PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân đã hướng dẫn, chỉ
bảo tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án.
- Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, quý thầy, cô, các đồng nghiệp
đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình tác giả nghiên cứu và hoàn
thành Luận án.
- Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương, đặc biệt là
Bộ Tư pháp; Bộ Nội vụ; UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh;
UBND các tỉnh: Bình Dương, Bình Định, Đồng Nai, Khánh Hòa, Ninh Thuận,
Quảng Nam...và một số cơ quan hữu quan đã giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận
nghiên cứu, tiếp cận tài liệu.
Xin trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ

Nguyễn Toàn Thắng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................1

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU...............................................10
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ...........................10
1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước...................................................10
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước................................................23
1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước.......................28
1.2.1.Những vấn đề đã được nghiên cứu làm rõ mà luận án sẽ kế thừa.......28
1.2.2. Những vấn đề liên quan đến đề tài của luận án còn chưa được
thống nhất, làm rõ mà luận án tiếp tục nghiên cứu...............................................29


2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra, xử lý...............................................70
2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội....................................................................71
Tiểu kết chương 2................................................................................73
Chương 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY..................75
3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.....................75
3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................75
3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..........................................90
3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh.............................................................................................................95
3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..................101
3.2.1. Những kết quả đã đạt được .........................................................101
3.2.2. Những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh..........105
3.3. Nguyên nhân của thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..112
3.3.1. Nguyên nhân của những kết quả..................................................112
3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................................................................115

Tiểu kết chương 3.............................................................................125
Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

:

Chính phủ

CNXH

:

Chủ nghĩa xã hội

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

NCS

:

Nghiên cứu sinh

NĐ

:

Nghị định

Nxb


:

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân là một mục tiêu quan trọng được ghi
nhận trong các nghị quyết của Đảng. Từ Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 với hai trọng tâm là xây dựng thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đến Nghị quyết số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 nhấn
mạnh “Cải cách tư pháp phải đặt dưới sự lãnh đạo chặt chẽ của Đảng, bảo đảm
sự ổn định chính trị, bản chất Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp”. Tiếp đến, Đại hội X đã đề ra các nhiệm vụ, giải pháp
để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là: Hoàn thiện
hệ thống pháp luật; đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội; cải cách hành
chính; cải cách tư pháp; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, đấu tranh phòng
chống tham nhũng; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, theo quan điểm
của Đảng, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền phải đặt dưới sự lãnh đạo của

động của các cơ quan nhà nước, việc đảm bảo cho chính quyền địa phương có
điều kiện phát huy tính chủ động, sáng tạo để quản lý toàn diện trên mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội tại địa phương là nguyên tắc được chú trọng. Theo quy
định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, thì chính quyền địa
phương ngày càng được phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền trong hoạt động quản
lý nhà nước, điều đó dẫn đến những yêu cầu mới về xây dựng văn bản, cũng như
đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL. Thông qua ban hành các văn bản QPPL,
chính quyền địa phương thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng và
triển khai thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thực
hiện chức năng hành pháp ở địa phương. Từ đó, thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như của cả nước.
Thời gian qua, số lượng văn bản QPPL của HĐND và UBND, nhất là cấp
tỉnh được ban hành ngày càng nhiều, nhưng cơ chế kiểm tra văn bản còn hạn
chế, do đó khả năng tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vi phạm pháp luật, thậm chí vi hiến là
khó tránh khỏi. Thực tế, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian
qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, cũng đã phát hiện nhiều văn
bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành nhưng vi phạm các quy định
về thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, gây hậu quả (có trường hợp là nghiêm
trọng) về mặt vật chất, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,
làm tổn hại uy tín của các cơ quan nhà nước và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước. Trong khi đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản
2


QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, các điều
kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức; nhiều địa
phương chưa tổ chức kiểm tra, chưa phát hiện và xử lý kịp thời; có biểu hiện
chậm trễ, né tránh trong việc xử lý văn bản trái pháp luật…Điều này đã tạo ra
nhiều rào cản cho quá trình phát triển của địa phương và ảnh hưởng đến quá


- Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến
văn bản QPPL và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành; lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL làm cơ sở cho việc nghiên
cứu chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là
một trong những hoạt động quản lý nhà nước, bằng việc làm rõ khái niệm kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm quyền, quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL, yêu cầu đảm bảo chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh.
- Nghiên cứu làm rõ thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh để đưa ra nhận xét về những kết quả cũng như
hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh; thực trạng
chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những
nguyên nhân của các kết quả và hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến chất lượng kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
- Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Đây là đề tài nghiên cứu có nội dung rộng, khá phức tạp. Trong giới hạn
của luận án này, tác giả tập trung nghiên cứu chất lượng hoạt động kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam, theo đó, tập

đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản do HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành.
- Tiếp cận lịch sử: Áp dụng khi nghiên cứu những giai đoạn phát triển
khác nhau của quá trình kiểm soát hoạt động ban hành văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh theo lịch sử phát triển pháp lý ở Việt Nam. Việc đề
xuất các giải pháp cũng phải đặt trong bối cảnh dòng chảy về thể chế và tổ chức
quyền lực công ở nước ta.
4.3. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích: sẽ được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau.
5


Đối với hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh, luận án sẽ xem
xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích khái niệm, ý
nghĩa, nội dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản; phân tích các số liệu về thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh (chương 3 của luận án).
- Phương pháp tổng hợp và hệ thống hoá: được sử dụng để khái quát hóa,
rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận án nhất là nội dung lý
luận ở chương 2. Xem xét về chất lượng văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ những
biểu hiện đơn lẻ của từng địa phương mà nhìn nhận từ những thực tế mang tính
phổ biến, điển hình về cả khía cạnh hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL.
- Phương pháp thống kê: luận án cũng sẽ sử dụng phương pháp thống kê và
so sánh để đánh giá về thực tiễn, đặc biệt là giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2016.
- Phương pháp so sánh: được sử dụng trong chương 2 (bàn về những vấn
đề lý luận) và chương 4 (khi gợi mở các giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL) khi so sánh cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản ở các nước
trên thế giới. Việc so sánh với pháp luật và thực tiễn thực hiện công tác kiểm

động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận án góp phần làm rõ thêm chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền
(Nhà nước thượng tôn pháp luật), theo đó, hoạt động ban hành pháp luật phải chuẩn
mực, phải bị kiểm soát và bị tác động để đảm bảo chuẩn mực. Luận án góp phần
định hình và chuẩn hoá các tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra,
xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Luận án cũng góp phần làm rõ cơ
chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL và các cách thức đảm bảo việc kiểm tra, xử lý
được thực hiện hiệu quả. Luận án cũng đã góp phần gợi mở những vấn đề mang
tính nguyên tắc về yêu cầu và cách thức đánh giá chất lượng công tác kiểm tra, hậu
quả của việc xử lý đối với việc thực hiện trách nhiệm xử lý văn bản QPPL.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận án góp phần làm tăng sự quan tâm của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền đối với công tác ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Góp
phần tác động vào ý thức của chủ thể ban hành văn bản QPPL (hay chính là đối
tượng bị kiểm tra); giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có cơ sở tham khảo về
những giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng
dạy và học tập tại các trường, học viện chuyên ngành quản lý công, hành chính
học, luật học. Ngoài ra, luận án còn có ý nghĩa tham khảo đối với các cán bộ,

7


công chức làm công tác ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước.
7. Các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu của luận án
Câu hỏi nghiên cứu của Luận án là những định hướng cho nghiên cứu, xác

8


bất thống nhất chưa nghiêm, còn mang tính hình thức; Đội ngũ công chức thực
hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và chưa đảm bảo chất lượng về
chuyên môn nghiệp vụ, phương pháp và kỹ thuật kiểm tra, kinh phí …cũng cần
được giải quyết thấu đáo.
- Giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh hiện nay là gì?
Giả thuyết nghiên cứu: các giải pháp tổng thể sẽ phải được tiến hành bao
gồm các vấn đề mang tính định hướng trong chủ trương của Đảng và được thể
chế hoá thành pháp luật - theo đó, hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử
lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh; xây dựng các tiêu chí về chất
lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; giải pháp về năng lực, trình độ của đội ngũ
chuyên gia kiểm tra, xử lý vi phạm trong hoạt động ban hành văn bản QPPL…
8. Kết cấu của Luận án
Luận án được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi
nghiên cứu, với bố cục như sau:
Ngoài phần Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, các phụ lục,
nội dung luận án được chia làm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Những vấn đề lý luận về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Chương 3. Thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay
Chương 4. Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam

9


luận được tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những đóng góp quan trọng về
lý luận cũng như thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận diện, đánh giá,
phân biệt văn bản QPPL… để đưa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể để phân
biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL.
Bàn sâu về khái niệm văn bản, phải kể đến bài viết của PGS.TS. Nguyễn
10


Cửu Việt về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp
luật, số 11(127)/1997, và Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 4 (97)/2007. Theo đó, tác giả đưa ra cách định nghĩa
“văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí
của các chủ thể có thẩm quyền”. Bài viết Văn bản quy phạm pháp luật và quy
định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật của tác giả
Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã
khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền
với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy
phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). GS.TS. Phạm Hồng
Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật
và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7
(232)/2011. Trong bài viết tác giả đã chỉ ra những điểm bất cập của pháp luật hiện
hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất
lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật. Từ đó tác giả đề xuất
những giải pháp nhằm nhận diện chính xác văn bản QPPL hiện nay.
Nói đến đánh giá văn bản tốt hay không, cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, đôi
khi là các yếu tố mang tính kỹ thuật. Các nghiên cứu mang tính chuyên môn về kỹ
thuật ban hành văn bản thời gian qua cũng được viết tương đối nhiều, có thể “điểm
danh” các công trình sau: “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động
của văn bản quy phạm pháp luật” do nhóm chuyên gia (bao gồm một số chuyên gia
độc lập và một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực hiện soạn thảo và biên tập,

i) Các công trình nghiên cứu liên quan đến yêu cầu đối với hệ thống
pháp luật và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
Công trình nghiên cứu của GS.TS. Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Công
an nhân dân (năm 2003), đã gợi mở nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội
dung của đề tài nghiên cứu. Cuốn sách được tác giả phân tích sâu sắc về bản
chất, giá trị và hình thức của pháp luật làm tiền đề để luận giải những vấn đề cơ
bản của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Theo tác giả, pháp luật là sự
biểu hiện của văn minh và văn hóa; là cơ sở để quản lý xã hội, đảm bảo an ninh,
trật tự an toàn xã hội, bảo đảm và bảo vệ quyền, tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp
chính đáng của con người, bảo đảm công bằng, bình đẳng trong xã hội, là nhân
tố quan trọng bảo đảm sự phát triển bền vững của xã hội. Đặc biệt, cuốn sách đã
tiếp cận quan niệm về pháp luật theo nghĩa rộng không chỉ bao gồm pháp luật
thực định (quy tắc xử sự chung) mà mục đích, tư tưởng và nguyên tắc cũng là
pháp luật.
Cuốn “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”của PGS.TS. Nguyễn Minh
Đoan, Nxb. Chính trị Quốc gia (2011), đã phân tích các vấn đề từ khái quát đến
cụ thể về hệ thống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong
bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền. Từ việc lý giải những đặc điểm, tiêu
chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật cho đến khái niệm văn bản
QPPL, đánh giá tác động của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây
12


dựng pháp luật. Cuốn sách đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của chủ thể ban
hành cũng như tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật. Đây là một trong
những biện pháp hữu hiệu để nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hệ thống
pháp luật hiện hành.
Công trình nghiên cứu“Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo

Lý chủ biên (năm 2011). Công trình này đã tiếp cận về tính thống nhất cũng như
13


các điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam từ yêu
cầu và thực trạng bảo đảm; các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm
tính thống nhất của hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo đảm tính thống
nhất của hệ thống pháp luật một số nước. Tác giả đã luận giải về khái niệm hệ
thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp
hiến, hợp pháp, đã khẳng định trong mối quan hệ giữa tính thống nhất với tính
hợp hiến, hợp pháp. Sự thống nhất này biểu hiện thông qua sự thống nhất giữa
hình thức và nội dung, thống nhất giữa các quy phạm pháp luật với nhau.
Ngoài ra, có thể kể đến “Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến”- đây là tài
liệu tập hợp các báo cáo tham luận của của các chuyên gia Việt Nam và quốc tế
được trình bày tại hội thảo về chủ đề bảo hiến (do Dự án hỗ trợ cải cách pháp
luật và tư pháp Việt Nam, Văn phòng hỗ trợ dự án chung phối hợp với Văn
phòng Quốc hội tổ chức). Cuốn sách này là một trong những đóng góp của các
nhà khoa học luật nhằm xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng thiết
chế bảo hiến phù hợp ở Việt Nam. Từ những cơ sở lý luận về thiết chế bảo hiến,
những nghiên cứu này đã gợi mở hướng tiếp cận về cơ chế kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL ngoài hệ thống. Nếu như thiết chế bảo hiến bảo vệ tính tối cao của
Hiến pháp thì thiết chế Tòa án hành chính lại bảo vệ tính hợp pháp của văn bản
QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, bảo đảm hệ thống văn bản QPPL
không chỉ hợp hiến mà còn hợp pháp, thống nhất và đồng bộ.
Về chất lượng của một văn bản quy phạm pháp luật, luận án tiến sĩ với đề
tài “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” TS. Bùi Thị Đào
đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành
chính để từ đó khẳng định tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan hệ biện
chứng với nhau, làm tiền đề cho nhau. Tác giả đã tiếp cận khái niệm quyết định
hành chính bao gồm hai loại quyết định hành chính quy phạm pháp luật và quyết

đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Liên quan đến đánh giá chất lượng của hoạt động ban hành văn bản, có thể
kể đến bài viết của tác giả Nguyễn Minh Đoan Các tiêu chí đánh giá tác động
của văn bản quy phạm pháp luật, ( luat.aspx), theo
đó, tác giả bàn về việc đánh giá tác động của văn bản (bao gồm: đánh giá khả
năng tác động của dự thảo văn bản QPPL còn gọi là RIA (đánh giá có tính chất
dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản QPPL) và đánh giá hiệu quả
của văn bản QPPL (đánh giá kết quả tác động thực tế của văn bản QPPL trong
đời sống xã hội). Từ đó, tác giả đề cập đến các tiêu chí cơ bản để đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật (Chất lượng của văn bản quy phạm pháp
luật; Những mục đích, yêu cầu và định hướng của văn bản quy phạm pháp luật;
Trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh; Những kết quả
đạt được do sự tác động của pháp luật mang lại; Mức chi phí để đạt được các kết
quả trong thực tế). Cùng về chủ đề liên quan đến chất lượng của văn bản, bài
viết của TS. Trần Thị Thu Phương trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật
( đưa ra ý kiến
trao đổi về vấn đề hiệu quả của văn bản QPPL. Trong đó, tác giả phân tích các
yếu tố tạo nên hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật và đưa ra các giải pháp
15


để nâng cao hiệu quả của văn bản QPPL.
Tác giả Đỗ Đức Hồng Quang trong bài viết “Quan điểm và tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước ” đăng trên Tạp chí Luật học
năm 2009, đã chỉ ra những quan điểm đánh giá chất lượng văn bản QPPL (đánh
giá từ góc độ lịch sử; đánh giá trên tinh thần coi trọng những tiến bộ của pháp
luật trong những năm qua; đánh giá từ thực tiễn pháp luật và đánh giá từ tư duy
mới và cách nhìn mới). Bài viết cũng đưa ra những tiêu chí để đánh giá chất
lượng hoạt động ban hành văn bản như: Thứ nhất, văn bản QLNN phải thể hiện
trọn vẹn và ghi nhận đầy đủ ý chí, quyền lợi của nhân dân; gần với những giá trị

phạm pháp luật” của Bộ Tư pháp năm 2007. Ngoài ra, có một số luận văn thạc
sĩ Quản lý hành chính công, như là: “ Thẩm định việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật cấp Bộ” của Nguyễn Lan Anh, năm 2007; “ Thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Bộ Văn hóa – Thông tin” của Lê Thị
Thanh Huyền, năm 2007; “ Hoàn thiện công tác thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương” của
Dương Bạch Long, năm 2009. Những nghiên cứu kể trên đã đề cập đến khái
niệm “chất lượng” và đây đó đề cập đến tiêu chí để đánh giá chất lượng liên
quan đến văn bản QPPL.
ii) Các công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật
- Nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Trực tiếp đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là giáo
trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội. Giáo trình
đã dành một chương riêng đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản. Tuy
nhiên, giáo trình tiếp cận kiểm tra và xử lý trên phạm vi tương đối rộng. Kiểm
tra và xử lý được xem xét, phân tích với đối tượng là văn bản pháp luật bao gồm
cả văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật. Những vấn đề cơ bản nhất về
kiểm tra văn bản pháp luật như khái niệm, nguyên tắc, phương thức kiểm tra;
thẩm quyền và nghiệp vụ kiểm tra văn bản pháp luật được đề cập khá cụ thể.
Ngoài ra, giáo trình cũng dành một dung lượng đáng kể để phân tích và lý giải
về hoạt động xử lý văn bản pháp luật như: khái niệm, các dạng khiếm khuyết
của văn bản pháp luật, thẩm quyền và biện pháp xử lý đối với văn bản pháp luật
khiếm khuyết. Dù tiếp cận hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật nói
chung, nhưng nội dung của giáo trình này đã đem lại ý nghĩa thiết thực để luận
giải về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND
và UBND cấp tỉnh.
Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2004