BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

bảo tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án.
- Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, quý thầy, cô, các đồng nghiệp
đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình tác giả nghiên cứu và hoàn
thành Luận án.
- Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương, đặc biệt là
Bộ Tư pháp; Bộ Nội vụ; UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh;
UBND các tỉnh: Bình Dương, Bình Định, Đồng Nai, Khánh Hòa, Ninh Thuận,
Quảng Nam...và một số cơ quan hữu quan đã giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận
nghiên cứu, tiếp cận tài liệu.
Xin trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ

Nguyễn Toàn Thắng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................1

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU...............................................10
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ...........................10
1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước...................................................10
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước................................................23
1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước.......................28
1.2.1.Những vấn đề đã được nghiên cứu làm rõ mà luận án sẽ kế thừa.......28
1.2.2. Những vấn đề liên quan đến đề tài của luận án còn chưa được
thống nhất, làm rõ mà luận án tiếp tục nghiên cứu...............................................29

Tiểu kết Chương 1.............................................................................30


2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra, xử lý...............................................70
2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội....................................................................71
Tiểu kết chương 2................................................................................73
Chương 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY..................75
3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.....................75
3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................75
3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..........................................90
3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh.............................................................................................................95
3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..................101
3.2.1. Những kết quả đã đạt được .........................................................101
3.2.2. Những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh..........105
3.3. Nguyên nhân của thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..112
3.3.1. Nguyên nhân của những kết quả..................................................112
3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................................................................115

Tiểu kết chương 3.............................................................................125
Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

:

Chính phủ

CNXH

:

Chủ nghĩa xã hội

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

NCS

:

Nghiên cứu sinh

NĐ

:

Nghị định

Nxb


:

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân là một mục tiêu quan trọng được ghi
nhận trong các nghị quyết của Đảng. Từ Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 với hai trọng tâm là xây dựng thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đến Nghị quyết số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 nhấn
mạnh “Cải cách tư pháp phải đặt dưới sự lãnh đạo chặt chẽ của Đảng, bảo đảm
sự ổn định chính trị, bản chất Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp”. Tiếp đến, Đại hội X đã đề ra các nhiệm vụ, giải pháp
để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là: Hoàn thiện
hệ thống pháp luật; đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội; cải cách hành
chính; cải cách tư pháp; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, đấu tranh phòng
chống tham nhũng; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, theo quan điểm
của Đảng, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền phải đặt dưới sự lãnh đạo của

động của các cơ quan nhà nước, việc đảm bảo cho chính quyền địa phương có
điều kiện phát huy tính chủ động, sáng tạo để quản lý toàn diện trên mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội tại địa phương là nguyên tắc được chú trọng. Theo quy
định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, thì chính quyền địa
phương ngày càng được phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền trong hoạt động quản
lý nhà nước, điều đó dẫn đến những yêu cầu mới về xây dựng văn bản, cũng như
đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL. Thông qua ban hành các văn bản QPPL,
chính quyền địa phương thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng và
triển khai thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thực
hiện chức năng hành pháp ở địa phương. Từ đó, thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như của cả nước.
Thời gian qua, số lượng văn bản QPPL của HĐND và UBND, nhất là cấp
tỉnh được ban hành ngày càng nhiều, nhưng cơ chế kiểm tra văn bản còn hạn
chế, do đó khả năng tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vi phạm pháp luật, thậm chí vi hiến là
khó tránh khỏi. Thực tế, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian
qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, cũng đã phát hiện nhiều văn
bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành nhưng vi phạm các quy định
về thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, gây hậu quả (có trường hợp là nghiêm
trọng) về mặt vật chất, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,
làm tổn hại uy tín của các cơ quan nhà nước và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước. Trong khi đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản
2


QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, các điều
kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức; nhiều địa
phương chưa tổ chức kiểm tra, chưa phát hiện và xử lý kịp thời; có biểu hiện
chậm trễ, né tránh trong việc xử lý văn bản trái pháp luật…Điều này đã tạo ra
nhiều rào cản cho quá trình phát triển của địa phương và ảnh hưởng đến quá


- Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến
văn bản QPPL và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành; lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL làm cơ sở cho việc nghiên
cứu chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là
một trong những hoạt động quản lý nhà nước, bằng việc làm rõ khái niệm kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm quyền, quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL, yêu cầu đảm bảo chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh.
- Nghiên cứu làm rõ thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh để đưa ra nhận xét về những kết quả cũng như
hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh; thực trạng
chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những
nguyên nhân của các kết quả và hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến chất lượng kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
- Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Đây là đề tài nghiên cứu có nội dung rộng, khá phức tạp. Trong giới hạn
của luận án này, tác giả tập trung nghiên cứu chất lượng hoạt động kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam, theo đó, tập

đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản do HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành.
- Tiếp cận lịch sử: Áp dụng khi nghiên cứu những giai đoạn phát triển
khác nhau của quá trình kiểm soát hoạt động ban hành văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh theo lịch sử phát triển pháp lý ở Việt Nam. Việc đề
xuất các giải pháp cũng phải đặt trong bối cảnh dòng chảy về thể chế và tổ chức
quyền lực công ở nước ta.
4.3. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích: sẽ được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau.
5


Đối với hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh, luận án sẽ xem
xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích khái niệm, ý
nghĩa, nội dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản; phân tích các số liệu về thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh (chương 3 của luận án).
- Phương pháp tổng hợp và hệ thống hoá: được sử dụng để khái quát hóa,
rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận án nhất là nội dung lý
luận ở chương 2. Xem xét về chất lượng văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ những
biểu hiện đơn lẻ của từng địa phương mà nhìn nhận từ những thực tế mang tính
phổ biến, điển hình về cả khía cạnh hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL.
- Phương pháp thống kê: luận án cũng sẽ sử dụng phương pháp thống kê và
so sánh để đánh giá về thực tiễn, đặc biệt là giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2016.
- Phương pháp so sánh: được sử dụng trong chương 2 (bàn về những vấn
đề lý luận) và chương 4 (khi gợi mở các giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL) khi so sánh cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản ở các nước
trên thế giới. Việc so sánh với pháp luật và thực tiễn thực hiện công tác kiểm