Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
Lời mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để nhà nớc quản lý xã
hội. Vì vậy, xây dựng pháp luật là một hoạt động quan trọng hàng đầu của bất kỳ
nớc nào. Pháp luật, trớc hết là kết quả của việc thể chế hoá các chủ trơng đờng lối,
chính sách, định hớng phát triển của mỗi quốc gia và trở thành qui ớc hành xử
chung cho mọi ngời trong xã hội. Là một trong những yếu tố điều chỉnh các quan
hệ xã hội, pháp luật có vai trò đặc biệt trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển
của mỗi quốc gia...Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận: Nhà nớc quản lý
xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Quan
điểm này cho thấy, trong công cuộc xây dựng nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân với mục tiêu dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng,
dân chủ, văn minh thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đợc xác
định là một đòi hỏi cấp thiết. Mặt khác, tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa là
điều kiện tối cần thiết bảo đảm thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nớc, đồng thời cũng là đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội, là
nguyên tắc hiến định trong quản lý nhà nớc ở nớc ta hiện nay.
Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phù hợp với
nhu cầu phát triển khách quan của xã hội, nhu cầu quản lý nhà nớc là vấn đề có ý
nghĩa quyết định đối với chất lợng và hiệu quả quản lý nhà nớc. Có thể thấy, chất
lợng của văn bản quy phạm pháp luật và khả năng áp dụng văn bản trên thực tế
phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật, một trong những khâu cơ bản của quy trình đó là hoạt
động thẩm định, thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Từ khi
có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1999, và đợc sửa đổi, bổ sung
năm 2002; Nghị định 161/ 2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hớng dẫn thi hành
một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy chế thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số
05/2007/QĐ-TTg ngày 10-01-2007 của Thủ tớng Chính phủ. Việc thẩm định,
ý kiến dù là nhỏ bé của mình vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định,
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, qua đó nâng cao đợc hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung trong thời gian tới.
2
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
Mặc dù đợc sự chỉ bảo, giúp đỡ nhiệt tình, tận tâm của giáo viên hớng dẫn nhng do
tính phức tạp của vấn đề và sự hiểu biết của một sinh viên có hạn nên luận văn
không thể tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy, rất mong đợc sự đóng góp ý kiến
của các thầy, cô giáo và những ngời quan tâm đến đề tài, để đề tài đợc hoàn thiện
hơn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã đợc một số
tác giả đề cập, song đến nay cha có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học
một cách toàn diện về hoạt động này. Trên thực tế, về mặt nghiên cứu, đã có nhiều
bài viết dới dạng tham luận, hội thảo, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số
sách chuyên khảo đề cập từ nhiều góc độ khác nhau về hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, hoạt động thẩm định, thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật nói riêng. Có thể liệt kê các nghiên cứu đó nh: Viện
Nghiên cứu Khoa học pháp lý Bộ T pháp, chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ
tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phơng
số 3 năm 1999; chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm
định của Bộ T pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Tiến
sỹ Phạm Tuấn Khải ...Vấn đề thẩm định, kiểm tra dự án, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật trớc khi trình chính phủ tạp chí dân chủ và pháp luật số 11,12
năm 2002; Bộ T pháp, chơng trình phát triển Liên Hợp Quốc Sổ tay hớng dẫn
nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, Hà nội- 2002....
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích của luận văn là bớc đầu nghiên cứu một cách có hệ thống những
vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật, cũng nh đề xuất những biện pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về hoạt
phẩm của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ có
giá trị với hiện tại mà còn giữ đợc giá trị trong tơng lai.
Từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc ban hành năm 1996
và đợc sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002, hoạt động thẩm định văn bản quy
phạm pháp luật đã chính thức trở thành công đoạn quan trọng và cần thiết trong
quá trình lập pháp, lập quy. Cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật đã đợc quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002; Nghị định số 165/2005/NĐ-CP quy định chi tiết
và hớng dẫn thi hành luật này và Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ban hành quy
chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tế triển khai hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cho
thấy cần nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế thẩm định để khẳng định và phát huy vai
trò của công tác này trong việc bảo đảm chất lợng, hiệu quả của các văn bản quy
phạm pháp luật là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nớc. Để có thể đa ra một
mô hình hợp lý về cơ chế thẩm định, trớc hết cần tìm hiểu những vấn đề có tính lý
luận về hoạt động này.
5
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
Theo Đại từ điển tiếng Việt năm 1998: thẩm định là xem xét để xác định
về chất lợng. Le petit Larousse- Từ điển bách khoa toàn th của Pháp năm 1993
giải thích: Contrôle( thẩm định) là việc kiểm tra điều tra một cách kỹ lỡng tính
đúng đắn và giá trị của một văn bản. Gutachten (thẩm định), theo từ điển luật học
của Đức do Gerhard Koebler chủ biên (Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6
năm 1994) là sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đa ra
kết luận. Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý Bộ t pháp biên soạn
thì: thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đa ra kết luận mang tính
pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá
nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện Việc thẩm định có thể tiến hành với
nhiều đối tợng khác nhau nh thẩm định dự án,thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ,
thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng, thẩm định dự
của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng
bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Nh vậy, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên cứu,
xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với các dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định
nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản
quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất l-
ợng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật.
1
Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động
thuộc quy trình soạn thảo, và là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chuyên môn về t pháp có thẩm quyền tiến
hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật trớc khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền
ban hành, phê chuẩn.
1.2. Khái niệm thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Lập pháp là chức năng cơ bản và quan trọng của Quốc hội. Nhng sản xuất
ra một sản phẩm luật là cả một quy trình khép kín và đòi hỏi trách nhiệm của cơ
quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra các bộ, ngành của Chính phủ,
các cơ quan của Quốc hội Khi tất cả các giai đoạn trong quy trình khép kín đó
1
Thông tin khoa học pháp lý- Viện Khoa học pháp lý- Bộ T pháp số 9/2002
Chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ T pháp đối với dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
7
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
thực hiện tốt thì sản phẩm lập pháp mới phản ánh đúng đợc sự phát triển của xã
hội và đi vào đời sống. Thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động
trong quy trình khép kín ấy. Cũng nh thẩm định, thẩm tra là một hoạt động có
mục đích và nội dung tơng tự. Theo Từ điển Luật học năm 1999 cắt nghĩa thẩm tra
vậy, cùng với các biện pháp khác, công tác thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật giữ vị trí hết sức quan trọng nhằm góp phần bảo đảm tính thống nhất của
pháp luật.
2. Nguyên tắc thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có ý
nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, để
làm tốt công tác này cũng nh nâng cao chất lợng và hiệu lực của văn bản quy
phạm pháp luật, khi tiến hành thẩm định, thẩm tra phải đảm bảo những nguyên tắc
chỉ đạo quá trình thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, để văn bản
luôn luôn đáp ứng đợc các yêu cầu nội tại của hệ thống pháp luật cũng nh phản
ánh đầy đủ ý chí và lợi ích của nhân dân, thống nhất về hình thức nội dung, phù
hợp với yều cầu thực tế đời sống xã hội.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành
kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ- TTg ngày 10-01-2007 quy định về nguyên
tắc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo các
nguyên tắc sau: Bảo đảm tính khách quan và khoa học; tuân thủ trình tự thủ tục và
thời hạn thẩm định, thẩm tra theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và quy chế này; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan.
Yêu cầu về tính khách quan và khoa học đợc đặt ra nhằm đảm bảo cho văn
bản đợc ban hành thể hiện ý chí của mọi ngời dân trong xã hội chứ không phải đại
diện cho lợi ích của cơ quan ban hành. Vì vậy cơ quan thẩm định, thẩm tra khi tiến
hành thẩm định, thẩm tra cần đứng trên lợi ích của nhân dân để đánh giá về nội
dung, hình thức của văn bản đợc ban hành, cũng nh tính khả thi của dự án đó trên
thực tế. Đánh giá một cách khoa học về dự án, dự thảo cần có cái nhìn tổng thể về
những mặt đợc hay cha đợc của dự án, dự thảo từ đó đề xuất những biện pháp
thích hợp để nâng cao chất lợng của dự án, dự thảo. Đảm bảo trình tự thủ tục và
thời hạn tiến hành thẩm định, thẩm tra cũng là nguyên tắc đợc đặt ra khi tiến hành
hoạt động này. Chỉ khi các yêu cầu trên đợc đảm bảo thì văn bản quy phạm pháp
luật ban hành ra mới có hiệu lực trên thực tế. Thời hạn thẩm định, thẩm tra đợc
đảm bảo thì các khâu khác trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản sẽ đợc
những nội dung sau:
3.1.1. Sự cần thiết ban hành văn bản
10
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
Xác định mức độ cần thiết phải ban hành văn bản. Những tiêu chí đợc dùng
để đánh giá sự cần thiết là:
Yêu cầu quản lý nhà nớc: công tác quản lý nhà nớc đã thật sự đòi hỏi phải
có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý cha. Ví dụ, sự cần thiết
ban hành nghị định của Chính phủ quy định tổ chức và hoạt động của Thanh tra
chuyên ngành Du lịch để đáp ứng yêu cầu thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực du lịch;
Yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hoặc đối
với vấn đề mà văn bản đó điều chỉnh;
Yêu cầu phải quy định chi tiết thi hành hoặc hớng dẫn thi hành những văn
bản của cơ quan nhà nớc cấp trên. Ví dụ, Chính phủ ban hành nghị định để quy
định chi tiết thi hành luật hoặc Bộ trởng ban hành thông t để hớng dẫn thi hành
nghị định của Chính phủ.
Văn bản thẩm định phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành việc
soạn thảo, ban hành văn bản tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và hợp lý.
Ví dụ: Công văn số 1462/BTP- PLHSHC ngày 17/10/2001 thẩm định dự
thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật
Khiếu nại, tố cáo về nội dung sự cần thiết ban hành văn bản đã nêu nh sau:
a) Bộ T pháp tán thành về sự cần thiết ban hành Nghị định của Chính
phủ quy định chi tiết thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo. Luật này đã đợc Quốc hội
chính thức thông qua ngày 2/12/1998 và có hiệu lực từ ngày 1/01/2000. Để Luật
Khiếu nại, tố cáo thật sự đi vào cuộc sống, phát huy hiệu quả thiết thực trong đời
sống xã hội thì việc ban hành Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành
Luật này là thật sự cần thiết, đòi hỏi sự khẩn trơng, nỗ lực của cơ quan chủ trì soạn
thảo và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan hữu quan để kịp thời hoàn chỉnh Dự
thảo trình Chính phủ ban hành trong thời gian sớm nhất.
về cai nghiện ma tuý tại gia đình và cộng đồng, sau khi nghiên cứu, đối chiếu so
sánh với các văn bản của Đảng, nội dung công văn thẩm định của Bộ T pháp số
1430/BTP PLHSHC kết luận nh sau:
Về cơ bản, Bộ T pháp thấy dự thảo Nghị định có nội dung phù hợp với đ-
ờng lối, chính sách của Đảng. Các quy định nêu trong dự thảo Nghị định dựa trên
quy định của Luật Phòng, chống ma tuý ngày 9/12/2000, của chơng trình Quốc
gia phòng chống tệ nạn ma tuý giai đoạn 2000 2005 và đặc biệt là phù hợp với
tinh thần của văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, cụ thể là phần Chiến lợc
12
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2000 2010 về nội dung các chính sách xã hội
đề cập trong văn kiện này.
3.1.4. Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ
thống pháp luật
Để thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của nội
dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật hiện hành, cần
xem xét, kiểm tra nội dung của dự thảo văn bản đợc thẩm định, thẩm tra có bảo
đảm các yêu cầu sau hay không:
Một là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo văn bản cần thẩm định,
thẩm tra với các quy định của Hiến pháp. Trong trờng hợp Hiến pháp không có
quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem xét, cân nhắc xem
nội dung dự thảo văn bản có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không.
Ví dụ: Khi thẩm định dự thảo Nghị định quy định về trình tự, thủ tục và chế
độ cai nghiện bắt buộc đối với ngời nghiện ma tuý thì cần khẳng định nội dung
của văn bản phù hợp với Điều 61 Hiến pháp năm 1992 là Nhà nớc quy định chế
độ bắt buộc cai nghiện và chữa các bệnh xã hội nguy hiểm.
Hai là, tính thống nhất, đồng bộ của nội dung dự án, dự thảo văn bản với
các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có
liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định.
Bảo đảm tính thống nhất của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Đánh giá kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý của dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng vậy, ngoài việc căn cứ vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật thì kinh nghiệm thực tiễn của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng
có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá về kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp
lý sử dụng trong đó. Thẩm định về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp xếp, bố cục phần, chơng, mục,
điều, khoản, điểm... của dự thảo văn bản; đánh giá về kỹ năng diễn đạt nội dung
các quy phạm trong dự thảo, tính chính xác của ngôn ngữ, đặc biệt là ngôn ngữ
chuyên ngành mà dự thảo văn bản sử dụng để chuyển tải nội dung các quy phạm.
Khác với thẩm định, phạm vi thẩm tra không tiến hành việc xem xét về kỹ thuật
soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý, công việc này đựoc giao cho chủ thể thẩm định
tiến hành.
14
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
Đề cập đến phạm vi thẩm định có một số ý kiến cho rằng cơ quan thẩm
định còn phải phát biểu về sự phù hợp của văn bản với các điều ớc quốc tế mà nớc
ta đã ký kết hoặc gia nhập, nhất là trong tinh thần xây dựng nhà nớc pháp quyền
và xu hớng hội nhập quốc tế hiện nay. Vấn đề này phải đợc nghiên cứu với mục
đích hoàn thiện cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .Và
quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo
quyết định số 05/2007/QĐ-TTg đã quy định về vấn đề này.
3.2. Phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan chính quyền địa phơng
Cũng nh văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ơng, phạm vi
thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa
phơng cũng có những nội dung tơng tự. Tuy nhiên, do tính chất của văn bản ban
hành ở điạ phơng chỉ có tính áp dụng với nơi văn bản đợc ban hành nên phạm vi
thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa ph-
ơng thu hẹp hơn so với văn bản do trung ơng ban hành. Theo đó, phạm vi thẩm
định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chính quyền địa phơng ban hành có
trình lên Chính phủ, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể đợc xem xét, bình
luận bởi nhiều chủ thể khác nhau (trong đó có những chủ thể thuộc cơ cấu nhà nớc
hoặc những chủ thể phi nhà nớc). Đối với ngời đợc giao thẩm định, nhiệm vụ cơ
bản nhất là đánh giá văn bản dới góc độ chuyên môn để đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp của văn bản. Không phải vô tình mà chủ thể thẩm định đợc coi là nhà
chuyên môn hoặc chuyên gia và chính t cách đó đã tạo ra sự khách quan vô t của
họ khi đa ra những kết luận về giá trị của một văn bản.
Nh vậy, tiêu chí tiên quyết để lựa chọn chủ thể thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật là khả năng xem xét văn bản về mặt pháp lý để có thể đa ra
những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của dự thảo: tính hợp hiến,
hợp pháp, thống nhất của dự thảo và kỹ thuật soạn thảo văn bản. ở Việt Nam, nhà
lập pháp đã cân nhắc và giao cho Bộ T pháp đảm nhiệm công việc thẩm định là cơ
quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc thống nhất về công tác t
pháp, xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, có
kinh nghiệm trong việc soạn thảo các dự án văn bản quy phạm pháp luật về dân
sự, hình sự Vì vậy, Bộ T pháp là cơ quan có điều kiện và là chủ thể có thể đảm
đơng trách nhiệm xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý các dự án luật, pháp lệnh,
16
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
văn bản hớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo trớc khi trình Chính phủ.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 tại
Điều 29 quy định: Bộ T pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án
pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để Chính phủ xem xét trớc khi quyết định trình
Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội. Đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự
thảo nghị quyết do Bộ T pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trởng Bộ T pháp thành lập
Hội đồng thẩm định. Dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ đợc gửi
đến Bộ T pháp để tham gia ý kiến chính thức trớc khi trình Thủ tớng Chính phủ
xem xét, ban hành. Dự thảo thông t, quyết định, chỉ thị của các Bộ, cơ quan ngang
Bộ phải đợc tổ chức pháp chế của Bộ, ngành đó thẩm định trớc khi trình Bộ trởng,
dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Điều đó có nghĩa là
các dự thảo luật, pháp lệnh có liên quan đến lĩnh vực chuyên ngành kinh tế xã
hội thì các Uỷ ban chuyên môn tơng ứng chỉ chịu trách nhiệm nội dung, còn tính
hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật, kỹ thuật
lập pháp sẽ do Uỷ ban pháp luật đảm nhiệm.
Trong trờng hợp Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội trình dự án luật thì Quốc hội
quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra dự án luật
đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng dân tộc,
các Uỷ ban của Quốc hội trình, thì Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội quyết định cơ quan
thẩm tra. Theo điều 32 Nghị định 161/2005/NĐ-CP thì Văn phòng Chính phủ có
trách nhiệm thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau khi cơ quan
chủ trì soạn thảo trình Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ theo quy định tại khoản 6
điều 2 nghị định số 18/2003/NĐ-CP ngày 20/02/2006 của Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ.
4.2. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan chính quyền địa phơng
4.2.1. Chủ thể thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật dù đợc ban hành ở cấp nào cũng tác động trực
tiếp đến quyền và lợi ích của các tầng lớp nhân dân, do đó cơ chế kiểm tra trớc
văn bản phải đợc áp dụng đối với cả cơ quan chính quyền địa phơng trong việc
soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 đã quy định
thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm
18
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện nhằm
đảm bảo và nâng cao chất lợng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính
quyền địa phơng. Vai trò thẩm định đợc giao cho cơ quan t pháp, là cơ quan tham
mu, giúp việc cho Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực t pháp. Tính chất của thẩm
định ở đây đóng vai trò tham mu, bảo đảm tính pháp lý và tính toàn diện của dự
pháp luật của cấp tỉnh) và Phòng T pháp tiến hành (đối với văn bản quy phạm pháp
luật của cấp huyện).
4.2.2. Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Cùng với việc quy định thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình soạn
thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thì hoạt
động thẩm tra cũng đợc quy định là một khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo
nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Thẩm tra là giai đoạn kiểm
tra trớc văn bản, có vai trò quan trọng trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật nói chung. Mục đích của kiểm tra trớc là xem xét một cách toàn diện
hình thức và nội dung văn bản nhằm đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, tính đúng đắn cũng nh kỹ thuật thể
hiện văn bản; phát hiện những khiếm khuyết của văn bản để kịp thời khắc phục
ngay từ giai đoạn chuẩn bị trình và xem xét thông qua. Đây là một trong những
biện pháp bảo đảm chất lợng của văn bản; tăng cờng nguyên tắc pháp chế trong
hoạt động xây dựng pháp luật. So sánh với công việc thẩm định thì quy trình,
phạm vi thẩm tra không khác nhiều so với thẩm định. Điểm khác nhau chủ yếu là
về thẩm quyền và hình thức thẩm tra.
Các Ban của Hội đồng nhân dân là bộ phận tham mu giúp việc cho Hội
đồng nhân dân. Do đó, vai trò thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân
đợc giao cho Ban của Hội đồng nhân dân. Hoạt động thẩm tra ở đây cũng chỉ đóng
vai trò tham mu, bảo đảm phơng diện pháp lý của dự thảo nghị quyết, còn việc
xem xét, thông qua ban hành nghị quyết do Hội đồng nhân dân quyết định. Việc
phân công Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo nghị quyết đợc thực hiện
ngay từ giai đoạn lập chơng trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Theo Điều 27 và Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định: Dự thảo nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải đợc Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp
thẩm tra trớc khi trình Hội đồng nhân dân.
20
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi
21
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo và hớng dẫn thi hành các văn bản
khi đợc thông qua và có hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua (từ khi có
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) đến nay cho thấy, các cơ
quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể cải thiện đợc kết quả xây dựng
pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tơng đối khoa học, góp phần
chỉnh lý, hoàn thiện các dự án, dự thảo. Chất lợng thẩm định, thẩm tra một dự án,
dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô
của việc thực hiện pháp luật. Ngợc lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác
có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là, dự án, dự thảo sẽ
gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt, không nắm
bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định, thẩm
tra sẽ làm cho các chủ thể mất tin tởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải
quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra của cơ quan, ngời có thẩm
quyền mới đánh giá những mặt đợc, cha đợc của các dự án, dự thảo và từ đó đề
xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lợng dự án, dự thảo. Chẳng hạn,
khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng nớc
ta còn có hiện tợng giao các dự án, dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội
dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảo đảm chất
lợng là việc làm không thể thiếu đợc. Thông thờng, xây dựng dự án, dự thảo chỉ
khai thác những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực, địa phơng mình mà khó có cái
nhìn tổng thể, do đó điều quan trọng là từ những ý tởng ban đầu ấy(của Bộ, ngành)
nhiệm vụ của những ngời làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn
thiện và làm cho những ý tởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích chung của
đất nớc.
Hơn nữa, thẩm định, thẩm tra còn có giá trị: buộc chủ thể soạn thảo hoặc
ban hành dự án, dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định; Có thể phủ
ứng đợc những vớng mắc trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
trong thời kỳ đổi mới. Chất lợng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những
yếu tố cơ bản bảo đảm tính thực thi, tính hiệu lực và hiệu quả của pháp luật trong
cuộc sống. Vì vậy, làm thế nào để bảo đảm chất lợng của chúng luôn là mối quan
tâm của Đảng và Nhà nớc ta. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi,
bổ sung năm 2002) đã quy định những cơ chế, phơng pháp để bảo đảm mục tiêu
này, trong đó, có cơ chế thẩm định.
Thẩm định là một chế định luật. Lần đầu tiên, tại Điều 29 và Điều 63
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 đã quy định trách nhiệm của Bộ
T pháp trong việc thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết,
nghị định trớc khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Có thể khẳng định thẩm
định là một hoạt động mang tính chất tiền kiểm do một cơ quan chuyên trách thực
hiện. Cùng với các hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra, hoạt
động thẩm định nhằm góp phần bảo đảm chất lợng của thể thức cũng nh nội dung
của dự án, dự thảo, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
của nhà nớc ta. Qua hơn 10 năm triển khai, hoạt động thẩm định đã đạt đợc một số
thành tựu cơ bản, góp phần quan trọng vào hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản
của nhà nớc ta. Một số nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định, nguyên tắc đảm
bảo tính khách quan và khoa học, trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định cũng nh
các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định đã đợc xác lập và dần đi vào nề
nếp. Chất lợng, hiệu quả công tác thẩm định dần đợc nâng cao thể hiện tơng đối
đầy đủ tính chất tham mu, phản biện của công tác này.
Với vai trò là một trong những khâu quan trọng trong quy trình lập pháp ở
nớc ta, thẩm định góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất,
đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Nhận thức đợc
vai trò của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, trong thời gian qua,
Lãnh đạo Bộ T pháp luôn xác định đây là mảng công tác quan trọng của Bộ, của
Ngành và dành nhiều u tiên cũng nh sự quan tâm chỉ đạo tới công tác này với
24
Website: http://www.docs.vn Email : [email protected] Tel : 0918.775.368
thẩm định). Qua nghiên cứu các công văn thẩm định của Bộ trong năm 2007, cho
2
2. Bộ T pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lợng lợng thẩm định dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007
25
Copyright: Tài liệu đại học ©