LỜI CẢM ƠN
Với thời gian ba năm, được học tập và nghiên cứu ở Học viện hành
chính, chương trình đào tạo Thạc sĩ Tài chính ngân hàng, tôi đã được các thầy
cô truyền đạt nhiều kiến thức quý báu và thiết thực cho công tác chuyên môn
cũng như trong cuộc sống.
Chương trình đào tạo Thạc sĩ Tài chính ngân hàng là một chuyên ngành
mới trong quản lý đào tạo thạc sĩ của Học viện hành chính, việc tìm tòi tài liệu
học tập, nghiên cứu đối học viên khóa I là tương đối khó khăn. Do đó để hoàn
thành bản luận văn này, tôi vô cũng biết ơn, sự quan tâm hướng dẫn tận tình của
giáo viên hướng dẫn: PGS. TS Trần Đình Ty; Sự giúp đỡ, chỉ bảo của các thầy
cô giảng dạy và quản lý của Học viện hành chính quốc gia; Sự quan tâm tạo
điều kiện của cơ quan nơi công tác; Sự giúp đỡ của bạn bè và đồng nghiệp trong
suốt thời gian học tập.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương đối với chính
quyền địa phương là một nội dung lớn và phức tạp; mặt khác khả năng nghiên
cứu của bản thân còn nhiều hạn chế, rất mong nhận được sự quan tâm góp ý của
các thầy cô trong Hội đồng khoa học để nội dung luận văn được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 23 tháng 11 năm 2011
Tác giả luận văn
Vũ Quang Huy
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn tốt nghiệp Đề tài “Hoàn thiện phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay” là do tôi nghiên cứu,
xây dựng, các số liệu trong luận văn là trung thực, khách quan khoa học, dựa
trên kết quả khảo cứu thực tế và các công trình nghiên cứu trước đây đã từng
công bố.
Hà Nội, ngày 23 tháng 11 năm 2011
Tác giả luận văn
Vũ Quang Huy
MỤC LỤC
1.3.4. Nh ng v n rút ra t kinh nghi m v phân c p qu n lý Ngân ữ ấ đề ừ ệ ề ấ ả
sách Nh n c các n c trên th gi ià ướ ở ướ ế ớ 36
TÓM TẮT CHƯƠNG 1 38
CHƯƠNG 2 39
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TẠI VIỆT NAM 39
2.1. Khái quát về phân cấp NSNN ở Việt Nam hiện nay 39
2.1.1. C c u các c p chính quy n a ph ng ơ ấ ấ ề đị ươ 39
2.1.2. H th ng NSNN Vi t Nam ệ ố ở ệ 41
2.1.3. C n c pháp lý cho phân c p qu n lý Ngân sách Nh n că ứ ấ ả à ướ 44
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN 44
2.2.1. Phân c p v th m quy n ngân sáchấ ề ẩ ề 44
2.2.2. Phân c p v ngu n thu, nhi m v chi ấ ề ồ ệ ụ 51
2.2.3. Phân c p v quy trình ngân sáchấ ề 58
2.3. Đánh giá về phân cấp quản lý NSNN 60
2.3.1. Nh ng k t qu t cữ ế ả đạ đượ 60
2.3.2. Nh ng m t còn h n chữ ặ ạ ế 61
2.3.3. Nguyên nhân 65
TÓM TẮT CHƯƠNG 2 69
CHƯƠNG 3 70
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ HỆ THỐNG GIẢI PHÁP 70
HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM 70
3.1. Phương hướng 70
3.1.1. Quan i m, nh h ng c a nh n c v qu n lý ngân sách.đ ể đị ướ ủ à ướ ề ả 70
3.1.2. M c tiêu ho n thi n c ch phân c p qu n lý Ngân sách Nh ụ à ệ ơ ế ấ ả à
n cướ 74
3.1.3. Ph ng h ng i m i, ho n thi n phân c p qu n lý NSNNươ ướ đổ ớ à ệ ấ ả 75
3.2. Hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN 78
3.2.1. Ho n thi n h th ng Ngân sách Nh n c phù h p v i s i à ệ ệ ố à ướ ợ ớ ự đổ
m i h th ng h nh chính t n cớ ệ ố à đấ ướ 78
3.2.2. Ho n thi n các quy nh v th m quy n qu n lý Ngân sách à ệ đị ề ẩ ề ả
QH Quốc hội
SXKD Sản xuất kinh doanh
TCNH Tài chính ngân hàng
TNCN Thu nhập cá nhân
UBND Ủy ban nhân dân
VAT Thuế giá trị gia tăng
(Value Added Tax)
XHCN Xã hội chủ nghĩa
XNK Xuất nhập khẩu
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
SƠ ĐỒ:
Sơ đồ 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước………………………………… 23
Sơ đồ 2.1: Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam………………… 48
BẢNG BIỂU:
Bảng 2.1: Dự toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW, chi NSĐP theo cơ
cấu chi năm 2010 …………………………………………….50
Bảng 2.2: Dự toán chi ngân sách địa phương năm 2010 của UBND TP Hà
Nội ………………………………………………………… 51
Bảng 2.3: Phân cấp thu ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa
phương……………………………………………………… 52
Bảng 2.4: Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà
nước 2011 ……………………………………………………54
Bảng 2.5: Dự toán thu cân đối ngân sách nhà nước 2010 ………… ….58
Bảng 2.6: Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương
năm 2009 tại một số địa phương ………………….… 61
Bảng 2.7: Tỷ lệ phân chia nguồn thu tại một số địa phương ………… 63
Bảng 2.8: Phân cấp thu chi tại Việt Nam ……………………………… 64
Bảng 2.9: Bổ sung ngân sách cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân
sách địa phương năm 2010.………………………………… 69
PHẦN MỞ ĐẦU
khái quát những nhận thức chung về NSNN, đánh giá những chính sách
NSNN hiện hành và đề xuất giải pháp đổi mới NSNN để sử dụng có hiệu quả
trong tiến trình đổi mới nền kinh tế đất nước.
Phát huy vai trò của ngân sách nhà nước – góp phần phát triển kinh tế
Việt Nam - Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Ngọc Thao – Hà Nội 2007.
Luận án đã làm rõ vai trò của ngân sách nhà nước; đề xuất những đổi mới
trong việc gắn vai trò ngân sách với đổi mới cơ chế kinh tế, chuyển dịch cơ
cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá.
Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho các cấp chính
quyền địa phương – Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Đào Xuân Liên – TP.
HCM 2007. Luận văn đã đề cập sâu về vấn đề phân cấp ngân sách nhà nước,
những mặt hiệu quả, chủ động, tích cực cũng như hạn chế, tồn tại của các chính
quyền cấp dưới sau phân cấp theo Luật ngân sách nhà nước ra đời năm 2002.
Đổi mới quản lý ngân sách địa phương ở các tỉnh vùng đồng bằng
Sông Hồng - Luận án Tiến sĩ của tác giả Trần Quốc Vinh – 2009. Luận án đã
tập trung vào các giải pháp đổi mới quản lý ngân sách, như đổi mới nhận thức
từ các địa phương, đổi mới tổ chức bộ máy, phương tiện quản lý Đặc biệt,
Luận án đã thu thập số liệu và đưa ra các giải pháp cho các địa phương trong
cả vùng, khu vực có tương đồng về vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên.
Hoàn thiện phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước đối với chính
quyền địa phương qua thực tiễn khảo sát tại tỉnh Quảng Trị – Luận văn thạc
2
sĩ quản lý hành chính công của tác giả Trần Hồng Hạnh – Hà Nội 2007. Luận văn
đã đề cập sâu về vấn đề phân cấp đối với lĩnh vực thu chi ngân sách nhà nước tại
địa phương (Quảng Trị) từ khi áp dụng Luật ngân sách nhà nước năm 2002.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam – Luận văn thạc sĩ
quản lý hành chính công của tác giả Lê Toàn Thắng – Hà Nội 2006. Luận văn
đã hệ thống hóa ngân sách nhà nước qua từng giai đoạn, gắn hoàn thiện tổ
chức bộ máy hành chính với mô hình quản lý ngân sách, đồng thời đưa ra các
giải pháp vận hành phân cấp giữa trung ương và các địa phương.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở nguyên lý của chủ nghĩa Mác Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí
Minh, quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước ta trong nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN theo xu thế hội nhập.
Luận văn áp dụng một số phương pháp nghiên cứu phổ biến:
- Phương pháp duy vật biện chứng.
- Phương pháp duy vật lịch sử.
- Phương pháp tổng hợp, so sánh.
- Phương pháp thống kê.
- Điều tra xã hội.
Luận văn có sử dụng số liệu, tài liệu liên quan đến đề tài trong và ngoài
nước đã công bố.
4
6. Đóng góp khoa học mới của luận văn
- Về mặt lý luận:
Hoàn thiện cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong
nền kinh tế thị trường định hướng XHCN theo xu thế hội nhập quốc tế ở Việt
Nam. Theo đó đã đưa ra khái niệm, mối quan hệ, yêu cầu phân cấp, hệ thống
nội dung.
- Về mặt thực tiễn:
Trên cơ sở phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
giữa trung ương và các địa phương ở nước ta, chỉ ra những vấn đề bức xúc cần
xử lý, có tham chiếu kinh nghiệm nước ngoài từ đó đề xuất phương hướng, hệ
thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong giai
đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam.
pháp luật, các khoản do nhà nước vay để bù đắp bội chi được đưa vào cân đối
ngân sách và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy nhà nước; chi trả của nhà
nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
1.1.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế,
có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân và có
mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính, đặc biệt
là tài chính doanh nghiệp và tín dụng.
Ngân sách nhà nước không thể tách rời với vai trò của nhà nước. Nhà nước
quản lý và sử dụng ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình.
Vai trò của NSNN được thể hiện qua các điểm sau:
Thứ nhất: Vai trò NSNN trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thể hiện
ở các mặt chủ yếu: Xác định một cách có khoa học, đặt ra một tỉ lệ huy động
tổng sản phẩm xã hội vào NSNN, lấy đó làm căn cứ điều chỉnh quan hệ nhà
nước với doanh nghiệp, dân cư trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thực
hiện việc điều chỉnh này, vừa bảo đảm nhu cầu của nhà nước, vừa phải bảo
đảm nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết
kiệm và đầu tư phát triển.
Xác định quan hệ thuế trong tổng sản phẩm, bảo đảm nhà nước có nguồn thu
thường xuyên, ổn định, thực hiện điều tiết hợp lý lợi ích trong nền kinh tế quốc dân.
Xác định các hình thức huy động ngoài thuế trên thị trường tài chính, dưới
các hình thức công trái quốc gia, trái phiếu kho bạc nhằm trang trải bội chi NSNN.
Xác định vai trò quyền sở hữu tài sản công và tài nguyên quốc gia để
giải quyêt nguồn huy động.
7
Thứ hai: Vai trò của ngân sách nhà nước trong ổn định và tăng trưởng
kinh tế thể hiện:
+ Trong thu NSNN: Nhà nước thực hiện chính sách thuế như là công cụ
hữu hiệu trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, có tác dụng phục vụ và
đối với hoạt động của nền hành chính quốc gia nói chung và đối với hoạt
động của chính quyền mỗi cấp địa phương, thể hiện:
Ngân sách nhà nước trước tiên có thể thấy rõ là một công cụ tài chính bất
kỳ của một nhà nước nào, thực hiện sự tác động trực tiếp đến hoạt động của
bộ máy nhà nước vừa tác động gián tiếp đến nền kinh tế xã hội thông qua
những chủ trương, chính sách của Nhà nước. Nền hành chính quốc gia với tư
cách là một nhánh quyền lực nhà nước thực hiện chức năng hành pháp. Với
chức năng ấy, nền hành chính có liên quan tới tất cả các lĩnh vực của đời sống
xã hội và tới mọi công dân. Để thực hiện sự tác động trực tiếp hay gián tiếp
ấy, công cụ được sử dụng đó là luật pháp và nguồn lực tài chính quốc gia
được sử dụng chủ yếu để thực hiện đó là ngân sách nhà nước. Không có ngân
sách nhà nước, nền hành chính khó có thể thực hiện chức năng “phục vụ và
hướng dẫn” các công dân của đất nước mình. Thu ngân sách nhà nước và chi
ngân sách nhà nước đó là hai công cụ để các nhà quản lý hành chính thực hiện
sứ mạng: Thu NSNN là quá trình động viên nguồn lực trong xã hội vào tay
nhà nước và chi NSNN là quá trình phân bổ nguồn lực đã tập trung từ xã hội
ra xã hội để thực hiện các chức năng của nhà nước.
Không có ngân sách nhà nước, nền hành chính không có công cụ để tác
động đến xã hội để thực hiện các mục tiêu quản lý cũng như không có nguồn
lực để thực hiện các mục tiêu đó.
9
1.1.3. Các mô hình quản lý ngân sách Nhà nước
Hệ thống Ngân sách Nhà nước là tổng thể các cấp Ngân sách, giữa
chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về
cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy
hành chính Nhà nước.
Hệ thống Ngân sách Nhà nước được tổ chức phù hợp với hệ thống hành
chính. Có hai mô hình tổ chức hệ thống hành chính đó là: mô hình Nhà nước
thống nhất (hay phi liên bang) hoặc mô hình Nhà nước liên bang.
Nhà nước thống nhất là Nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ
Hạn chế của mô hình này là:
- Không phát huy được tính chủ động của địa phương trong việc khai thác
nguồn thu và bố trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn.
- Tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của các địa phương vào sự
phân bổ ngân sách của trung ương.
- Khi bộ máy quản lý nhà nước trung ương yếu kém, bảo thủ, trì trệ, tệ
quan liêu nặng nề thì việc thực thi mô hình này sẽ kém hiệu quả.
Ở các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước liên
bang như Mỹ, Đức, Canađa, Thụy Sĩ, Malaysia; hệ thống Ngân sách Nhà
nước được tổ chức theo 3 cấp đó là:
- Ngân sách liên bang.
- Ngân sách bang.
- Ngân sách của các cấp phụ thuộc liên bang.
11
Mô hình này dựa trên quan điểm ngược lại, cho rằng mỗi cấp chính
quyền nhà nước phải có ngân sách riêng, độc lập trong hệ thống ngân sách
nhà nước thống nhất. Tuy nhiên, sự thống nhất này là sự thống nhất của các
khâu độc lập trong một hệ thống, chứ không phải là sự thống nhất trong một
cá thể duy nhất (nhà nước trung ương). Theo mô hình này, ngoài ngân sách
trung ương do chính quyền Nhà nước trung ương quản lý và quyết định sử
dụng, còn tồn tại các ngân sách địa phương do chính quyền địa phương các
cấp quản lý và sử dụng.
Ưu điểm của mô hình này là:
- Chính quyền địa phương có thể thực hiện những khoản thu và chi có
khối lương nhỏ, phân tán tại các địa phương.
- Phân cấp cho địa phương sẽ tạo điều kiện cho chính quyền trung ương
tập trung sức vào những nhiệm vụ quản lý tài chính vĩ mô và thực hiện những
nhiệm vụ thu chi quan trọng.
- Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương
trong việc chủ động khai thác các nguồn thu và đảm nhận những nhiệm vụ chi
sách động viên vào Ngân sách Nhà nước và công bằng trong việc hưởng thụ
các lợi ích từ chi tiêu của Ngân sách.
- Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi
phí của Ngân sách Nhà nước mà Nhà nước dùng để đầu tư xây dựng, mua
sắm, bảo dưỡng và quản lý tài sản, tài nguyên hoặc chủ quyền quốc gia; tài
sản cho các tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động công cộng hoặc
lợi ích công cộng theo yêu cầu, không mang tính kinh doanh.
13
- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước bao gồm thu lợi
tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của Nhà nước vào các cơ sở
kinh tế, thu hối vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu hối tiền cho vay
của Nhà nước (cả gốc và lãi).
- Thu từ bán hoặc cho thuê tài sản không dùng thuộc sở hữu Nhà nước
tại các đơn vị hành chính, sự nghiệp.
- Thu từ tiền thu sử dụng đất.
- Thu từ tiền cho thuê đất, thuê mặt nước
- Thu từ các khoản vay trong nước, vay nước ngoài.
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Về mặt bản chất, thu ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ
kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động
các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước
nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
1.1.4.2. Chi Ngân sách Nhà nước
Chi ngân sách nhà nước (hay chi tiêu công) là những khoản chi tiêu do
Chính phủ hoặc các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu
công ích, chẳng hạn như : bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp
kinh tế, chống thất nghiệp
Về mặt bản chất, chi ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ
phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế
hoạch qũy tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế,
Cân đối Ngân sách Nhà nước là so sánh tổng thu vào của Ngân sách
Nhà nước với tổng chi Ngân sách Nhà nước. Nếu thu bằng tổng chi thì ngân
sách cân bằng. Nếu có chênh lệch giữa số thu lớn hơn số chi thì gọi là bội thu,
ngược lại gọi là bội chi hay thâm hụt ngân sách.
Thâm hụt Ngân sách Nhà nước đã và đang trở thành hiện tượng phổ
biến ở các nước đang phát triển và những những nước có nền kinh tế chậm
phát triển. Có hai nhóm nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thâm hụt Ngân sách
Nhà nước là nhóm nguyên nhân khách quan và nhóm nguyên nhân chủ quan.
Nguyên nhân khách quan do diễn biến của chu kỳ kinh doanh, tác động của
điều kiện tự nhiên, của các yếu tố bất khả kháng; nguyên nhân mang tính chủ
quan thuộc về quá trình quản lý điều hành Ngân sách Nhà nước.
Để khắc phục tình trạng thâm hụt Ngân sách Nhà nước, Chính phủ các
nước đã nghiên cứu và sử dụng nhiều giải pháp như phát hành tiền, sử dụng dự
trữ ngoại tệ, vay trong nước và ngoài nước. Việc phát hành thêm tiền đã từng
được nhiều nước sử dụng để tài trợ cho thâm hụt Ngân sách Nhà nước nhưng
do hậu quả là dẫn đến lạm phát nên ngày nay hầu như các nước không sử dụng.
Việc thực hiện tốt công tác quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước là biện
pháp tốt nhất cho các quốc gia để hạn chế, khắc phục tình trạng thâm hụt Ngân
sách Nhà nước.
16
Sơ đồ 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước
1.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN
1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối
với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các
nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương và các cơ quan của chính
quyền trung ương cho các chính quyền địa phương.
17
Ngân sách nhà nước
Thu NSNN Chi NSNN
góp
khác
của
dân
(tổ
chức
và cá
nhân)
Nguồn
thu
khác
Chi
thường
xuyên
Chi
đầu tư
phát
triển
Chi
trả
nợ
Chính
phủ
cho
vay
tài
trợ
Chi
bổ
sung
18
Copyright: Tài liệu đại học ©