Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nớc (BMNN) là một trong những yêu cầu quan trọng để xây dựng Nhà n-
ớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Mục đích đặt
ra là làm cho các cơ quan nhà nớc ở Trung ơng cũng nh ở địa phơng thực hiện
đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định Hiến
pháp và pháp luật.
Trong bộ máy nhà nớc, Hội đồng nhân dân (HĐND) vừa là cơ quan
quyền lực nhà nớc ở địa phơng, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp có
thực quyền để đảm đơng đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầu
bức xúc hiện nay.
HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng
giám sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng
bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của
nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân.
Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng
cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Điều này đã đợc nhấn mạnh trong văn
kiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng cao chất lợng, hiệu lực và hiệu quả hoạt
động giám sát của Quốc hội và HĐND. Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế
giám sát của Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội và của HĐND các cấp; phân
định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạt động
giám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm
sát ". Trớc yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND)
đợc Quốc hội ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một chơng mới quy định
một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND. Điều đó
thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phơng
trong quản lý nhà nớc.
Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiều
chuyển biến rõ rệt. Hàng năm đã xây dựng chơng trình kế hoạch giám sát; tổ

tác giả chọn đề tài "Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn Thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát và vấn đề nâng cao chất lợng, hiệu quả giám sát của cơ quan dân
cử ở nớc ta đợc đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học nh-
ng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội, còn về HĐND
các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế nh:
- Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà n-
ớc, số 6/2002.
- Trơng Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban của Hội đồng
nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003.
- Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí Quản lý nhà nớc, số 2/2005.
- Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện
Nhà nớc và pháp luật, 2004.
- Vũ Mạnh Thông, Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ
Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1998.
Các công trình trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt
động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND đợc tác
giả Vũ Mạnh Thông đề cập trong luận văn thạc sĩ của mình, nhng chỉ khai
thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực. Hơn nữa, luận văn đó đợc viết từ năm
1998, so với điều kiện đất nớc ta hiện nay đã có nhiều thay đổi. Đặc biệt sau
khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ban hành, hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới đợc đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nh-
ng cha có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn
diện và đầy đủ. Vì vậy, nghiên cứu hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh ở Việt
Nam nói chung và Nghệ An nói riêng là một yêu cầu bức xúc hiện nay.

- Làm rõ về mặt lý luận khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, cũng
nh các yếu tố ảnh hởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả
giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát
và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ
1999 - 2004 và từ 2004 đến nay.
- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sát
của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chơng, 9 tiết.
Chơng 1
Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát
của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi khẳng định: "Nhà nớc Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân "
[14, tr.13]. Với khẳng định trên, ở nớc ta nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà
nớc là quyền lực nhân dân. "Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông
qua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và HĐND các cấp". "Quốc hội là cơ
quan quyền lực cao nhất của Nhà nớc, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nớc ở
địa phơng" [33, tr.102].
Nh vậy, trong BMNN, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nớc ở
địa phơng, do nhân dân địa phơng trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phơng đó. HĐND có quyền quyết định
những vấn đề quan trọng của địa phơng theo quy định pháp luật. Ngay từ
những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nớc ta đã quan tâm
đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND. Vì thế, HĐND đã làm đợc

họ, HĐND trở thành diễn đàn để ngời dân lao động thực hiện quyền làm chủ
Nhà nớc và xã hội của mình. Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời đến
nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựng Nhà nớc
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.
- HĐND là cầu nối giữa chính quyền Trung ơng với chính quyền địa ph-
ơng; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của BMNN trên
phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy đợc nội lực từng địa phơng, cơ sở.
Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp của
mình, nhân dân thực hiện đợc quyền làm chủ trên phạm vi cả nớc và trớc hết
làm chủ ở ngay địa phơng, cơ sở.
Trên những cơ sở lý luận và thực tiễn đó, điều 119 Hiến pháp năm 1992
và điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều xác định: "HĐND là
cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ nhân dân, do nhân dân địa phơng bầu ra, chịu trách nhiệm trớc
nhân dân địa phơng và cơ quan nhà nớc cấp trên" [14, tr.67]. Hiến pháp cũng
quy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, đảm bảo thật sự là cơ quan quyền
lực nhà nớc ở địa phơng, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết định những
vấn đề trọng đại ở địa phơng trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và pháp
luật. Điều 120 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận:
Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nớc
cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành
nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phơng; về kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa ph-
ơng; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn
thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả
nớc [14, tr.68].
Từ những quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 2003, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND trên các mặt sau đây:
Thứ nhất, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phơng.
ở địa phơng, HĐND là cơ quan duy nhất đợc thành lập bằng một cuộc

+ Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển
khai các mặt công tác ở địa phơng.
+ Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phơng,
đồng thời chịu sự giám sát, hớng dẫn của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội và hớng
dẫn, kiểm tra của Chính phủ.
Nh vậy, tính chất quyền lực của HĐND đợc thể hiện trên nhiều phơng
diện, nhng xét về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội. Quốc hội đợc
Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nớc cả về phạm vi,
cấp độ cũng nh thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật.
ở nớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. HĐND
cũng là cơ quan quyền lực nhà nớc nhng chỉ có quyền ban hành nghị quyết -
là loại văn bản pháp quy dới luật, phải phù hợp với văn bản pháp luật vì xuất
phát từ tính chất đại diện của Hội đồng.
Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng nh nội dung hoạt động, thiết chế
HĐND ở nớc ta thực sự là ngời đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân
ở địa phơng. Quyền lực của HĐND đợc xác định trong Hiến pháp về bản chất
cũng là quyền lực của nhân dân lao động. Vấn đề đặt ra là, bằng cách nào để
HĐND thực hiện đợc quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hớng tới
của công cuộc đổi mới và hoàn thiện BMNN nói chung và HĐND các cấp nói
riêng.
1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Chức năng của HĐND là những phơng diện hoạt động chủ yếu của
HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND.
Căn cứ vào điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND
các cấp đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng
giám sát.
- Chức năng quyết định.
Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận nh sau:
"HĐND quyết định những chủ trơng, biện pháp quan trọng để phát huy
tiềm năng của địa phơng, xây dựng và phát triển địa phơng về kinh tế, xã

ợng đối với các quyết định của Hội đồng.
- Chức năng giám sát.
Đoạn 3, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định:
"HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thờng trực HĐND,
UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết của
HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh
tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phơng".
Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày
càng đợc hoàn thiện. Sắc lệnh Số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chính
quyền địa phơng tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" trong hoạt
động của HĐND, nhng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc
lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã đợc xác nhận, thể hiện rõ
nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Uỷ ban
hành chính. Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độ giám sát của
HĐND đối với Uỷ ban hành chính nhìn chung còn hạn chế. Từ năm 1983,
Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm "giám sát"
để xác nhận chức năng giám sát của HĐND. Đến Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa đợc quy định
đầy đủ, cụ thể hơn. Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 đã đánh dấu một bớc phát triển mới về chức năng giám sát của
HĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao đợc vị thế và vai trò
của HĐND hiện nay.
Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năng
quyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND. Thực hiện tốt
chức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt động
của các cơ quan nhà nớc trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghị
quyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện đợc sự không phù hợp,
thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung. Kết
quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi miễn, miễn nhiệm
các chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch

- Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi
một việc nào đấy [40, tr.230].
Với cách tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quan
niệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ
động, thờng xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp
tích cực để buộc và hớng hoạt động của đối tợng chịu sự giám sát đi
đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt đợc những mục đích, hiệu quả xác
định từ trớc, bảo đảm cho pháp luật đợc tuân thủ nghiêm chỉnh [43,
tr.174].
- Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm "giám sát" đ-
ợc giải thích:
Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, Hội
đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại
biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ
chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thờng
vụ Quốc hội [30, tr.8].
Nh vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" có
khác nhau, nhng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát
là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã
thực hiện đúng hoặc thực hiện cha đúng những điều đã quy định để từ đó có
biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt đợc những mục
đích hiệu quả xác định từ trớc, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và
đầy đủ.
Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trng sau:
- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời đợc
câu hỏi ai (ngời hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét,
kiểm tra và đa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã đợc
thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định.
- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét,

hiện đúng và có hiệu quả. Nh vậy, mục đích chung của giám sát nhà nớc cũng
nh giám sát xã hội là bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục
của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong BMNN, trên cơ
sở tuân thủ thờng xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và
thẩm quyền của họ.
Tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp
dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát
bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn nh giám sát của Quốc
hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân.
Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào
những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và
các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đợc hiểu
nh sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,
Thờng trực HĐND, các ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo
dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự
giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của
cơ quan nhà nớc cấp trên cũng nh nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đa
ra các kết luận và phơng án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn
chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hoá- xã
hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất
và tinh thần của nhân dân địa phơng, làm tròn nghĩa vụ của địa phơng đối với
cả nớc.
Nh vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành của cơ
chế giám sát, kiểm tra nhà nớc. Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thực hiện
hoạt động giám sát nhng đồng thời cũng là đối tợng chịu sự giám sát của
Quốc hội.
1.2.2. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt
động của nhà nớc đợc thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức: giám sát của
cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nớc; kiểm tra,

Nh vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tợng giám sát của HĐND cấp
tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nớc, đơn vị
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa ph-
ơng.
Tuy nhiên cần lu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa
HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm
quyền giám sát nh nhau đối với mọi hoạt động của đối tợng chịu giám sát. Đối
tợng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự
phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tợng chịu sự giám
sát. Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ
quan này với HĐND mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao
trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định,
hành vi và cả nhân sự của UBND. Nhng với TAND, VKSND thì hoạt động
giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án
đã đợc giải quyết và sự phối hợp của Toà án, Viện kiểm sát với địa phơng
trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phơng. Kết quả giám sát
của HĐND đối với Toà án chỉ có thể là đề nghị. Nếu có hậu quả pháp lý nào
đó đối với Toà án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của
HĐND.
1.2.2.3. Đặc điểm về hình thức giám sát
Hình thức ở đây đợc hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để
giám sát các đối tợng theo quy định của pháp luật.
Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt
động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau:
- Xem xét báo cáo công tác của Thờng trực HĐND, UBND, TAND,
VKSND cùng cấp.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND,
các thành viên khác của UBND, Thủ trởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND,
Viện trởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.
- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng cấp,

nhà nớc cấp trên cũng nh nghị quyết của hội đồng trong thực tiễn đời sống xã
hội; tăng cờng trách nhiệm cá nhân của những ngời đứng đầu UBND và các
ban ngành về công tác của họ trớc HĐND.
Thứ hai, chất vấn, nghe trả lời chất vấn.
Tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992: "Đại biểu HĐND có quyền chất vấn
Chủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án
TAND, VKSND và Thủ trởng các cơ quan thuộc UBND. Ngời bị chất vấn phải
trả lời trớc HĐND trong thời hạn do luật định".
Để cụ thể hoá Hiến pháp, Điều 61 và khoản 2 Điều 58 Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003, Điều 53 quy chế hoạt động của HĐND năm
2005 đã quy định một cách chi tiết về trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp và
giữa hai kỳ họp của đại biểu HĐND. Cụ thể:
Đối với việc ra câu hỏi chất vấn:
+ Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, ngời bị chất vấn vào phiếu
ghi chất vấn và gửi đến Thờng trực Hội đồng nhân dân (TTHĐND); TTHĐND
chuyển nội dung chất vấn đến ngời bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của
đại biểu HĐND để báo cáo HĐND.
+ Thờng trực HĐND dự kiến danh sách những ngời có trách nhiệm trả lời
chất vấn và báo cáo HĐND quyết định; ngoài câu hỏi chính, có thể nêu câu hỏi
bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để ngời bị chất vấn trả lời.
Đối với việc trả lời chất vấn: ngời bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy
đủ về các nội dung và đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm
cũng nh biện pháp khắc phục.
Để đảm bảo hiệu quả của hoạt động chất vấn cũng nh ràng buộc trách
nhiệm của đối tợng bị chất vấn, luật còn quy định khi đại biểu Hội đồng
không hài lòng với câu trả lời của ngời nào đó thì có quyền yêu cầu HĐND
thảo luận và xem xét trách nhiệm đối với ngời đó. HĐND có thể ra nghị quyết
về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của ngời bị chất vấn khi xét thấy cần
thiết.
Thực chất hoạt động chất vấn là việc đại biểu HĐND đa ra các câu hỏi

quá trình hoạt động của các đối tợng chịu giám sát thì HĐND thành lập Đoàn
giám sát. Hàng năm, căn cứ vào chơng trình giám sát đề ra hoặc theo đề nghị
của Thờng trực HĐND, các Ban HĐND hoặc của đại biểu HĐND, HĐND
quyết định thành lập Đoàn giám sát. Khác với hoạt động thanh tra, kiểm tra,
những nội dung hoạt động của Đoàn giám sát bao giờ cũng đợc thông báo trớc
cho đối tợng bị giám sát trong thời gian chậm nhất là 7 ngày trớc khi Đoàn
giám sát bắt đầu các hoạt động giám sát. Trong quá trình làm việc với đối tợng
bị giám sát, Đoàn giám sát có quyền xem xét, xác minh tất cả những vấn đề
mà Đoàn xét thấy cần thiết; có quyền yêu cầu các cơ quan tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin tài liệu có liên
quan đến nội dung giám sát; đồng thời giải trình tất cả những vấn đề mà đoàn
giám sát quan tâm. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại
đến lợi ích nhà nớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì đoàn
giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét
trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy định
của pháp luật.
Thứ năm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những ngời giữ chức vụ do HĐND
bầu.
Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những ngời giữ chức vụ do
HĐND bầu là một công cụ giám sát mới của HĐND. Đây là hình thức HĐND
giám sát hoạt động của các cá nhân thuộc đối tợng bị giám sát. Có ý kiến cho
rằng, bỏ phiếu tín nhiệm là hệ quả của giám sát, song thực chất đó là cơ sở để
quy kết hệ quả, tức là tiền đề để đi đến việc áp dụng các biện pháp chế tài
giám sát.
Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: Thờng
trực HĐND, các ban HĐND, đại biểu HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp
tỉnh. Mặc dù theo quy định của pháp luật có nhiều chủ thể có quyền đặt ra vấn
đề bất tín nhiệm nhng việc trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm chỉ thuộc
thẩm quyền của Thờng trực HĐND.
Ngời đợc đa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mình

1.3. Cơ sở Lý luận về hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh
1.3.1. Khái niệm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể
cụ thể là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn. Đề cập đến
vấn đề này PGS,TS Võ Khánh Vinh nhận định:
Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầy
khó khăn, các cơ quan thực tiễn thờng xuyên thực hiện nghĩa vụ đó
và đa ra nhiều tài liệu phong phú cho t duy lý luận về vấn đề hiệu
quả giám sát. Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũng
nh các tiêu chuẩn, các chỉ số và phơng pháp xác định nó hầu nh cha
đợc nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nớc ta, tuy rằng
đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [46, tr.95].
Thuật ngữ "hiệu quả" là một khái niệm rất phức tạp đợc sử dụng cho
nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả ở
tầm vĩ mô và vi mô. Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm "hiệu quả" đợc
hiểu là: Kết quả nh yêu cầu của việc làm mang lại.
Theo Từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa, "Hiệu quả là kết quả đạt đợc
trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" [42, tr.57]. Trong khi đó, các
nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa
học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu
ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tơng quan giữa sử dụng
nguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào. Hiệu quả phản ánh giá trị của các kết quả
cao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này.
Nh vậy, xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thờng cho chúng
ta những con số chính xác và cụ thể, nhng đối với bất kỳ hoạt động xã hội nào
nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính đợc đầy đủ hiệu quả đạt đ-
ợc là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động này nhiều khi đợc
đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lợng. Mặc dù
vậy các kết quả định tính đến lợt nó cũng phải gián tiếp thông qua các chỉ số

tính. Có thể vừa xác định đợc kết quả một cách định lợng vừa xác định đợc kết
quả một cách định tính (nhng chủ yếu bằng định tính).
Có những hoạt động giám sát có thể lợng hoá đợc kết quả thu về. Chẳng
hạn, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan t pháp tại địa ph-
ơng đã đa lại kết quả: chất lợng điều tra, xét xử, thi hành án đảm bảo đúng
pháp luật hơn, nh số vụ án bị đình chỉ điều tra do hành vi không cấu thành tội
phạm và số vụ án bị huỷ và cải sửa giảm xuống đáng kể; án dân sự đợc thi
hành tăng lên, giảm tối đa số án tồn đọng; qua giám sát các cơ quan t pháp đ-
ợc tăng cờng về cơ sở vật chất, kinh phí, các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt
động v.v
Tuy vậy, trong nhiều trờng hợp kết quả thu về không chỉ đơn giản tính
bằng những yếu tố định lợng mà còn dựa vào cả yếu tố định tính. Hiệu quả
giám sát của HĐND cấp tỉnh không những thể hiện ở chỗ các chủ thể bị giám
sát đã chấn chỉnh uốn nắn hoạt động của mình theo đúng quy định của Hiến
pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND mà thông qua giám sát nâng cao
tinh thần trách nhiệm của các cá nhân có chức trách, củng cố niềm tin của cử
tri đối với cơ quan dân cử. Làm tốt công tác giám sát sẽ có những ảnh hởng
tích cực đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo tình hình an ninh
chính trị, trật tự an toàn trên địa bàn tỉnh.
Thực ra, lâu nay việc đánh giá hiệu quả giám sát mới chủ yếu dừng lại
qua các con số: Số lợng các đoàn giám sát, các vấn đề đợc chất vấn qua các kỳ
họp còn từ kết quả của các hoạt động đó mang lại hiệu quả nh thế nào trong
thực tế quả thật rất khó xác định.
Nh vậy, nói một cách khái quát, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh phải
bao hàm cả những yếu tố định tính "chính là những ảnh hởng (hiệu ứng tích
cực) mà hoạt động giám sát mang lại, góp phần nâng cao chất lợng hoạt động
của bộ máy Nhà nớc và toàn xã hội" [5, tr.98-99]. Đồng thời thông qua hoạt
động giám sát sẽ tăng cờng mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan nhà
nớc khác, góp phần xây dựng chính quyền địa phơng ngày càng
vững mạnh.

guồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả.
HĐND ở nớc ta là cơ quan hoạt động không thờng xuyên, cùng với đặc
điểm đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hởng rất lớn,
trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nói riêng.
Hơn nữa, HĐND là một cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phơng, nên về
mặt tổ chức lâu nay vẫn cha đợc chú ý cả về lý luận và thực tiễn. Để thực hiện
tốt chức năng giám sát của mình, HĐND ngày càng chú ý hoàn thiện về mặt
tổ chức. Từ khi HĐND mới chỉ có một ban th ký đại biểu, không có thờng
trực, đến nay HĐND đã thành lập các cơ quan của mình: Thờng trực HĐND, các
ban HĐND, trong đó đã có những đại biểu hoạt động chuyên trách, phần nào đáp
ứng đợc nhu cầu công việc trớc mắt. Tuy nhiên, với tình hình nhiệm vụ nh hiện
nay, cần phải tập trung nghiên cứu đổi mới về mặt tổ chức bộ máy của Hội đồng,
trong đó phải chú ý đến bộ phận giúp việc cho thờng trực. Có nh vậy mới đảm đ-
ơng đợc công việc giám sát của Hội đồng.
- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của
đại biểu HĐND.
Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lợng
và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng. Bởi thực tế
chứng minh rằng: một cơ quan tổ chức có cơ cấu hợp lý đầy đủ các phòng
ban, nhng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, yếu tố con ngời
trong tổ chức đó đóng vai trò vô cùng quan trọng. Do vậy, bên cạnh đảm bảo
về mặt số lợng, năng lực của các đại biểu HĐND trong khi thực hiện chức
năng giám sát có vai trò rất lớn đến kết quả giám sát cũng nh việc thực thi kết
quả đó. Đúng nh ý kiến của ông Trần Hữu Đức - Trởng phòng tổng hợp - Văn
phòng HĐND tỉnh Nghệ An nhận xét:
Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài, bởi ngời
làm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng, còn phải chỉ rõ và
đề ra những kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho đợc
cái tiêu cực, trái pháp luật. Để phát hiện sai trái của ngời khác của
các ngành chức năng, ngời đại biểu nhân dân phải có quan điểm,