1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT PHẠM CÔNG LƯU
PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI
CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI
THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
60 38 50
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Dũng Sỹ
Hà Nội – 2012
3
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình
nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu
trong Luận văn chưa được công bố trong bất
kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính
xác, tin cậy và trung thực.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Phạm Công Lưu
1.1.4 Ngân sách địa phương với nhiệm vụ chi đầu tư công 21
1.2. Pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách
địa phương
24
1.2.1 Mục đích của giám sát tài chính đối với chi đầu tư công 24
1.2.2 Khái niệm pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
28
1.2.3. Nội dung pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của
ngân sách địa phương
30
Chương 2
: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI
CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI
THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
5
2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư
công của ngân sách địa phương
34
2.1.1. Thực trạng đầu tư công 34
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79
6
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Số hiệu
biểu đồ
Tên biểu đồ Trang
1.1 Vốn đầu tư của nhà nước 22
1.2 Vốn đầu tư nhà nước theo phân cấp quản lý 23
2.1 Vốn đầu tư trong toàn xã hội theo thành phần kinh tế 35
2.2 Vốn đầu tư theo ngành 37
2.3 Vốn đầu tư thực hiện trên địa bàn thành phố Hải Phòng 56
7
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong dự toán chi ngân sách quốc gia, chi cho đầu tư phát triển luôn
chiếm một tỷ lệ lớn. Số tiền dự toán chi cho đầu tư từ ngân sách nhà nước
(bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) ở Việt Nam năm
2010 là 125.500 tỷ đồng trong đó ngân sách trung ương chi 69.300 tỷ đồng,
ngân sách địa phương chi 56.200 tỷ đồng, đến năm 2011 thì con số này là
152.000 tỷ đồng trong đó ngân sách trung ương chi 78.800 tỷ đồng, ngân
sách địa phương chi 73.200 tỷ đồng. Như vậy bên cạnh tổng chi đầu tư từ
tính kỹ thuật (kế toán, kiểm toán các khoản chi tiêu cho đầu tư công).
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Chỉ ra được những quy định pháp luật về việc giám sát tài chính
đối với các khoản đầu tư công từ ngân sách địa phương được giao cho cơ
quan nào, thẩm quyền của cơ quan đó ra sao? Việc giao thẩm quyền cho cơ
quan đó có hợp lý hay không?
- Cách thức giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công,
phương thức giám sát như vậy có phù hợp và hiệu quả không?
- Đưa ra một số giải pháp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp lý về
giám sát tài chính.
- Đánh giá thực trạng áp dụng quy định về giám sát tài chính đối với
chi đầu tư công tại thành phố Hải Phòng.
3. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Các đề tài có chung vấn đề liên quan đến đầu tư công, thường được
xem xét, nhìn nhận, đánh giá ở góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế còn
giám sát tài chính về đầu tư công lại thường được nhìn nhận ở góc độ kỹ
9
thuật mang tính kế toán. Đối với đề tài này thì nó được xem xét dưới góc độ
pháp lý về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công.
Cùng chung lĩnh vực pháp lý về ngân sách, các đề tài đi trước hướng
tới hoạt động thu chi ngân sách của ngân sách nhà nước hoặc ngân sách địa
phương thì đề tài này hướng tới việc giám sát tài chính đối với các khoản
chi, mà cụ thể là chi cho đầu tư công.
Đóng góp của đề tài:
- Đề tài sẽ là một nguồn tham khảo cho sự hình thành hành lang
pháp lý về đầu tư công trong đó có giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
từ ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách địa phương nói riêng.
- Đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về công việc giám sát tài
chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương ở Việt Nam và đề ra
một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật.
Chương 2. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng.
Chương 3
.
Định hướng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát tài
chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương.
11
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.
1.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG.
1.1.1 Khái niệm và phạm vi của đầu tư công
Hiện nay quan điểm về đầu tư công còn chưa có sự thống nhất trong
các tài liệu văn bản và các quy định pháp luật hiện hành. Có rất nhiều quan
điểm được đưa ra dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau về đầu tư công như
hình thức đầu tư, đối tượng đầu tư, nguồn vốn đầu tư…
Báo cáo của Liên hợp quốc trong hội thảo cấp cao về vai trò của đầu
tư công trong phát triển kinh tế và xã hội, ngày 13-14 tháng 7 năm 2009 tại
Rio de Janeiro, Brazil có nhận định:
Đầu tư công là dạng đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư kinh phí cho
mạng lưới đường bộ và đường sắt, bến cảng, cầu, nhà máy tạo ra
năng lượng, cấu trúc viễn thông, hệ thống nước và vệ sinh môi
trường, các tòa nhà cơ quan nhà nước – những cái có thể được sử
dụng trong nhiều thập kỷ. Thêm vào đó đầu tư công cho giáo dục
và y tế là đặc biệt quan trọng bởi vì nó không những giúp mỗi cá
nhân mà còn đóng góp vốn nhân lực cho toàn xã hội với những lợi
ích được mở rộng lâu dài. [54]
Theo Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy tại Viện
cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc
độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công được hiểu là đầu
tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách
13
nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng
Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển
của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước.
Theo như quan điểm này thì khái niệm đầu tư công được dựa trên cơ
sở nguồn vốn. Tác giả đã nhận định là việc đầu tư phát triển từ các nguồn
vốn của Nhà nước bao gồm từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín
dụng nhà nước, vốn viện trợ, đầu tư của các doanh nghiệp và một số nguồn
vốn khác của nhà nước là đầu tư công. Khái niệm này mới chỉ ra được cơ sở
cho việc đầu tư công chứ chưa chỉ ra được đối tượng của đầu tư công bởi vì
việc sử dụng nguồn vốn nhà nước không chỉ là đầu tư mà còn để chi thường
xuyên, chi viện trợ và chi trả nợ. Tác giả cũng đưa ra đầu tư phát triển của
các doanh nghiệp nhà nước thiết nghĩ cũng chưa hợp lý, bởi việc đầu tư đó
chưa hẳn là đầu tư công vì có thể nó không phục vụ cho lợi ích công cộng.
Bên cạnh đó các doanh nghiệp nhà nước dù có vốn nhà nước hay không thì
cũng phải hoạt động bình đẳng theo cơ chế thị trường, nếu coi dự án đầu tư
do doanh nghiệp nhà nước thực hiện thay cho Nhà nước là đầu tư công thì sẽ
bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác.
Trong dự thảo luật đầu tư công thì đầu tư công là “việc sử dụng vốn
Nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương
trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[2]
Theo đó đầu tư công cũng dựa trên cơ sở nguồn vốn Nhà nước,
nhưng ở đây đã chỉ rõ ra đối tượng của đầu tư công. Đối tượng đó là các
chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục
đích thu lợi nhuận. Đồng thời chỉ ra phạm vi của đầu tư công là những
chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích
thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn trả trực tiếp và sử dụng nguồn vốn
ý kiến về khái niệm đầu tư công. Một quan điểm khác với dự thảo cho rằng
đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước,
bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không
nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển
kinh tế - xã hội và các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước,
đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.
Bên cạnh đó cũng có quan điểm cho rằng “ đầu tư công là hoạt động
đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn nhà nước, vì mục tiêu phát triển kinh tế -
xã hội, có khả năng thu hồi vốn hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực
tiếp” [47, tr. 28] Quan điểm này đặt cao vai trò của Nhà nước trong đầu tư,
theo tác giả đầu tư từ nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà
còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án
đầu tư nhằm các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi
vốn, không vì mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì
mục tiêu kinh doanh. Đồng thời tác giả cũng cho rằng đối tượng của đầu tư
công là các dự án, chương trình gồm có:
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn ODA;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh
doanh;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh;
+ Dự án có công trình xây dựng;
+ Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công);
+ Dự án có nguồn vốn hỗn hợp công tư.
16
Có thể nhận thấy rằng tất cả các quan điểm đều có chung một nhận
định là đầu tư công sử dụng ngân sách nhà nước, do vậy chủ thể trong đầu tư
công phải là các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp
luật về phân cấp và quyết định đầu tư. Chúng ta có thể gọi đó là chủ đầu tư
quan đến quá trình đầu tư công nhằm phát huy tác dụng và hiệu quả của đầu
tư công đồng thời cũng phải dự đoán được các yếu tố bất định (sẽ xảy ra trong
quá trình kể từ khi thực hiện đầu tư cho đến khi kết thúc hoạt động của
chương trình, dự án) có ảnh hưởng lớn tới việc đầu tư công. Tất cả sự xem xét
tính toán và chuẩn bị này được thể hiện trong việc lập dự án đầu tư công, có
nghĩa đầu tư phải được thực hiện theo một dự án đã được soạn thảo với chất
lượng tốt. Trong giai đoạn 1 những công việc cần phải làm là:
- Lập dự án;
- Thẩm định dự án và đưa ra quyết định đầu tư.
Trong khi quá trình lập dự án này phải dựa trên kế hoạch đầu tư công
và chương trình mục tiêu đầu tư công, trong đó kế hoạch đầu tư công là một
bộ phận của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm, hàng năm; thể hiện
việc bố trí, cân đối các nguồn vốn nhà nước và các giải pháp thực hiện những
mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; chương
trình mục tiêu là những định hướng chiến lược trong việc phát triển kinh tế xã
hội theo từng giai đoạn. Kế hoạch đầu tư công và chương trình mục tiêu này
phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định, ở đây là Quốc hội, Chính phủ,
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Dự án đầu tư công cũng là một lại dự án đầu tư,
do vậy quá trình lập dự án cũng phải có quy trình như một dự án đầu tư bình
thường, đó là nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả thi và lập hồ sơ dự án.
Nghiên cứu tiền khả thi nhằm mục đích phân tích đánh giá nhằm loại bỏ
18
những dự án đầu tư không chắc chắn, không hiệu quả hoặc những dự án đầu
tư quá lớn mà không mang lại lợi ích cao hoặc không thuộc những loại ưu
tiên trong kế hoạch và chương trình mục tiêu của Nhà nước. Nội dung của
nghiên cứu tiền khả thi là:
- Nghiên cứu bối cảnh chung về kinh tế, xã hội, pháp luật có ảnh
hưởng đến dự án;
- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư; dự báo nhu cầu, phạm vi phục
vụ;
những kết luận xác đáng về mọi vấn đề cơ bản của dự án bằng các số liệu
được tính toán cẩn thận, chi tiết, các đề án kinh tế kỹ thuật, các lịch biểu và
tiến độ thực hiện dự án trước khi quyết định đầu tư chính thức.
Các dự án đầu tư được soản thảo xong, mặc dù được nghiên cứu, tính
toán rất kỹ thì cũng chỉ mới qua bước khởi đầu. Để đánh giá tính hợp lý, tính
hiệu quả, tính khả thi của dự án và quyết định đầu tư dự án có tính thực thi
hay không cẩn phải có một quá trình xem xét, kiểm tra, đánh giá một cách độc
lập tách biệt với quá trình soản thảo dự án, quá trình đó được gọi là thẩm định
dự án. Vậy thẩm định dự án đầu tư là việc thẩm tra, so sánh, đánh giá một
cách khách quan, khoa học và toàn diện các nội dung của dự án, hoặc so sánh
đánh giá các phương án của một hay nhiều dự án để đánh giá tính hợp lý, tính
hiệu quả và tính khả thi của dự án. Từ đó đưa ra những quyết định đầu tư và
cho phép đầu tư.
Việc thẩm định này phải được người có thẩm quyền quyết định đầu tư
tổ chức. Tùy theo từng dự án đầu tư, từng cấp thẩm định sẽ có các quy định
cụ thể về hồ sơ thẩm định, nhưng nó vẫn phải bao gồm các loại chủ yếu sau:
- Tờ trình của chủ đầu tư;
20
- Báo cáo nghiên cứu khả thi; bản dự án, bản báo cáo tóm tắt và các tài
liệu có liên quan khác;
- Các văn bản pháp lý liên quan đến dự án.
Nội dung của việc thẩm định này là thẩm định về các điều kiện pháp
lý, mục tiêu của dự án, công nghệ kỹ thuật của dự án, thẩm định về tài chính
của dự án, kế hoạch tổ chức triển khai thực hiện thực hiện dự án, thẩm định
về kinh tế - xã hội và các vấn để liên quan tới môi trường,
Bước cuối cùng của giai đoạn này là đưa ra quyết định đầu tư, sau khi
hoàn tất quy trình thẩm định. Quyết định đầu tư này phải thế hiện được các
nội dung về tên dự án; chủ đầu tư; mục tiêu, quy mô, công suất, tên các hạng
mục đầu tư chủ yếu; các yêu cầu về tiêu chuẩn, chất lượng của dự án; địa
điểm đầu tư, diện tích mặt bằng hoặc đất sử dụng; công nghệ, công suất thiết
hành thử; hồ sơ hoàn công theo quy định đối với các công trình xây dựng.
Việc nghiệm thu này phải được thực hiện theo các quy định của pháp luật và
phải có hội đồng nghiệm thu.
Quyết toán là quy trình cuối cùng trong giai đoạn thực hiện dự án, nó
thể hiện chi tiết vấn đề tài chính trong quá trình thực hiện dự án. Việc quyết
toán đối với các dự án đầu tư công cũng phải được thực hiện nghiêm túc và
chặt chẽ theo các quy định của pháp luật. Theo đó chủ đầu tư các dự án đầu tư
công, chương trình mục tiêu chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư,
còn nhà thầu có trách nhiệm lập hồ sơ thanh toán, quyết toán giá trị những
công việc trong dự toán đã thực hiện và được chủ đầu tư nghiệm thu.
Trong giai đoạn thực hiện này phải đảm bảo chất lượng của dự án, đặc
biệt là những dự án có xây dựng công trình. Do vậy phải đánh giá thường
xuyên tình hình hoàn thiện để đảm bảo dự án sẽ thỏa mãn các tiêu chuẩn chất
22
lượng đã định. Việc đảm bảo chất lượng dự án đòi hỏi dự án phải được xây
dựng theo những hướng dẫn quy định, tiến hành theo các quy trình được
duyệt, trên cơ sở những tính toán khoa học, theo lịch trình, tiến độ kế hoạch
công việc này được gọi là quản lý thực hiện dự án, đó là một quá trình nhằm
đảm bảo cho dự án thỏa mãn tốt nhất các yêu cầu và mục tiêu đề ra. Quản lý
thực hiện dự án bao gồm quản lý chất lượng, quản lý tiến độ, đối với những
dự án có công trình xây dựng thì có quản lý khối lượng thi công xây dựng
công trình, quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng và quản lý
môi trường xây dựng. Riêng quản lý chất lượng xây dựng được hiện theo các
quy định của Nghị định về quản lý chất lượng công trình xây dựng.
Quản lý chất lượng dự án bao gồm việc xác định các chính sách chất
lượng, mục tiêu, trách nhiệm và việc thực hiện chúng thông qua các hoạt
động: lập kế hoạch chất lượng, kiểm soát và bảo đảm chất lượng trong hệ
thống.
Quản lý tiến độ là quản lý việc thực hiện dự án theo thời gian, đảm bảo
các hoạt động được thực hiện đúng theo trình tự, thời gian và kế hoạch đã đề ra.
gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân.”
Ngân sách địa phương là một bộ phận của ngân sách nhà nước, mà
ngân sách nhà nước đã xuất hiện và tồn tại từ lâu, với tư cách là một công cụ
tài chính quan trọng của Nhà nước. Nó ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở
hai tiền đề là nhà nước và nền kinh tế hàng hoá-tiền tệ; nó phản ánh mối quan
hệ giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế, xã hội trong phân phối tổng sản
phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà
nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó, thành
24
thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể
được hưởng thụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Ngân sách nhà nước trên phương diện kinh tế thường được hiểu là bản
dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm
quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường
là một năm. Cơ quan có thẩm quyền ở đây thường là cơ quan nghị viện của
quốc gia, vì đây là cơ quan đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia, nên
phải được cơ quan đó quyết định trước khi chính phủ đem ra thi hành trên
thực tế. Bên cạnh đó, cơ quan nghị viện còn là người giám sát chính phủ trong
quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách
hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách kết thúc. Bản dự toán
ngân sách thường được dùng cho một năm và phải được thiết kế, xây dựng
phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó nên đòi hỏi những
yếu tố kỹ thuật trong bản dự toán phải hết sức chi tiết, khoa học, khách quan,
chính xác, trên cơ sở thu thập và xử lý tốt các thông tin, đồng thời dự đoán
được cả tình hình diễn biến thay đổi trong các vấn đề về kinh tế, chính trị, xã
hội trong nước và quốc tế. Có như vậy bản dự toán trong ngân sách mới trở
nên hoàn hảo nhất.
Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách có mối
quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi
để cho việc bố trí kinh phí ngân sách của địa phương để thực hiện kịp thời các
nhiệm vụ chi đã được giao phó. Trong các khoản thu của ngân sách địa
phương được phân chia thành bốn nhóm lớn là nguồn thu được tập trung toàn
bộ vào ngân sách địa phương; nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm; nguồn thu bổ
sung từ ngân sách cấp trên; nguồn thu từ huy động vốn của các tổ chức, cá
Copyright: Tài liệu đại học ©